郝向宏

（錦州市財政局，遼寧 121000）

建立新農(nóng)保制度，是黨中央、國務院統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，實現(xiàn)建設小康社會目標的一項重要舉措；是完善我國的社會保障體系，解決廣大農(nóng)民最關心、最關注的養(yǎng)老問題的“惠民工程”、德政和善政工程；是我國在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅后又一項具有劃時代意義的偉大歷史性創(chuàng)舉。也是黨和政府執(zhí)政為民，提高執(zhí)政能力建設的具體體現(xiàn)。2009年國務院下發(fā)了《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，由此在全國拉開了建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（下文簡稱“新農(nóng)?！保┑男蚰?。新農(nóng)保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的模式，有三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農(nóng)民的頭上。同時建立農(nóng)民個人賬戶的模式，新農(nóng)保借鑒了目前城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的模式。新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上分兩部分：基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，基礎養(yǎng)老金由國家全額保證支付。

一、錦州市新農(nóng)保試點狀況

錦州市位于遼寧西部，全市面積10301平方公里。全市共有耕地面積600萬畝，農(nóng)業(yè)人口186.1萬人，占總?cè)丝诘?0%。錦州是遼寧省重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，是農(nóng)、林、牧、副、漁全面發(fā)展的綜合性農(nóng)業(yè)區(qū)。義縣隸屬于錦州市，總面積2476平方公里，總?cè)丝?5萬。全縣劃分為18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），240個行政村。全縣總耕地面積120萬畝。2009年義縣社會生產(chǎn)總值實現(xiàn)56億元，財政一般預算收入為3.03億元，農(nóng)民人均純收入5405元，為國家級貧困縣。

義縣是遼寧省首批八個新農(nóng)保試點縣之一。2009年12月，依據(jù)《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)[2009]32號文件），錦州市新農(nóng)保試點工作率先在義縣開展。義縣縣委、縣政府于2010年1月11日召開了全縣新農(nóng)保試點工作動員大會。2010年2月5日，義縣在聚糧屯鄉(xiāng)四家村舉辦了全省新農(nóng)?；A養(yǎng)老金的首發(fā)儀式，當天共有100多名年滿60周歲的農(nóng)民領取了每月55元的國家普惠式養(yǎng)老金。截止到2010年12月31日，上級財政撥付養(yǎng)老金4162.13萬元（55元部分，共一年半），縣財政配套368萬元。共為51789位年滿60周歲的農(nóng)民累計發(fā)放養(yǎng)老金3679萬元，其中包括分配上級補助養(yǎng)老金（55元部分）3643.563萬元，總參保人數(shù)19.96萬人，占應參保農(nóng)民人口的83%，收繳保費4323.12萬元（個人繳費部分）。收到市財政對參保殘疾人的繳費補助4.69萬元，對參保死亡人員返還個人賬戶一次性支出2.5萬元。目前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作已在義縣全面鋪開，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)進入嶄新的階段。

義縣實施新農(nóng)保的做法及成效可以概括為以下幾點：

1.加強領導，出臺方案，組建機構(gòu)，啟動試點。為了逐步建立和完善新農(nóng)保制度，促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，義縣下發(fā)了《義縣人民政府關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施方案的通知》（義政發(fā)[2009]48號），建立健全了組織領導機構(gòu)，成立了由縣長任組長、常務副縣長和主管副縣長任副組長，政府辦、宣傳部、財政局、勞動和社會保障局等相關部門主要負責人為成員的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在縣勞動社會保障局。負責組織協(xié)調(diào)并指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理中心試點工作的開展。在新農(nóng)保試點工作中，縣委、縣政府高度重視，把這項工作納入到縣委、縣政府的重要議事日程，作為一項中心工作來抓。在試點工作的啟動動員、方案制訂、發(fā)放儀式、調(diào)度推進的各個階段，縣委、縣政府主要領導均親自參加、具體指導、認真把關，四大班子主要領導多次聽取工作匯報并深入現(xiàn)場辦公；在籌集新農(nóng)保補助配套資金上，縣政府為開展新農(nóng)保試點工作提供了有力地組織保障。1月11日，義縣召開了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作動員大會，1月15日全縣新農(nóng)保登記繳費工作全面啟動。

2.創(chuàng)新工作方式，加強宣傳發(fā)動，激發(fā)農(nóng)民參保熱情。為使新農(nóng)保這一惠民利農(nóng)的好政策家喻戶曉、人人皆知，讓農(nóng)民真正了解到新農(nóng)保給他們帶來的實惠，義縣堅持多渠道、廣角度、深層次、全覆蓋的原則，采取立體化宣傳。一是資料宣傳，印制了義縣新農(nóng)保宣傳提綱、宣傳標語、宣傳單等10萬多張，通過上街、趕集、信用社窗口和鄉(xiāng)、村兩級新農(nóng)保工作人員發(fā)放到每一戶農(nóng)民手中。二是媒體宣傳，利用有線電視網(wǎng)絡進行新農(nóng)保政策講解專題報道，做到新聞有內(nèi)容，銀屏有字幕；讓村干部和享受待遇的農(nóng)民在電視上現(xiàn)身說法，宣傳新農(nóng)保的好處。三是固定宣傳，制作宣傳條幅，懸掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各主要街道、集市、信用社門口、行政村顯要位置；在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村的墻上粉刷宣傳標語。四是入戶宣傳，在主管部門領導的帶領下，負責新農(nóng)保試點工作的全體干部職工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦員，深入村屯的每家每戶進行宣傳。他們提出了“進千家萬戶，講千言萬語，吃千辛萬苦，樂平常百姓”的口號，全力以赴使廣大農(nóng)民群眾充分認識到新農(nóng)保給他們帶來的實惠。

3.組織系統(tǒng)培訓，加強政策解讀，提高業(yè)務水平。為了使新農(nóng)保相關工作人員快速進入角色，義縣在大力開展新農(nóng)保政策宣傳的基礎上，2010年初召開由縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領導、勞動保障事務所經(jīng)辦人員參加的新農(nóng)保業(yè)務學習和培訓會。就新農(nóng)保實施方案、實施辦法及經(jīng)辦規(guī)程進行了進一步業(yè)務講解，對18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代辦員和241個行政村的協(xié)辦員進行了培訓。通過業(yè)務學習，提高了經(jīng)辦人員對新農(nóng)保政策的認知水平和業(yè)務能力。

4.部門配合，通力協(xié)作，努力做好養(yǎng)老金的復核、收繳和發(fā)放工作。為了確保完成省、市、縣下達的春節(jié)前將養(yǎng)老金發(fā)放到農(nóng)民手中的工作目標，從2010年1月14日開始，各級新農(nóng)保工作人員做了大量細致、翔實的工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員協(xié)助村協(xié)辦員填寫表格、整理資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所經(jīng)辦人員初審、信息錄入微機，縣新農(nóng)保處工作人員復核，通過參保登記全縣共有60周歲以上51789人符合享受領取養(yǎng)老金待遇。勞動和社會保障局在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及行政村的全力協(xié)助下，在工作中實行數(shù)據(jù)的信息化、科學化、動態(tài)化管理，做到各種數(shù)據(jù)的準確無誤。財政部門密切配合，積極籌措資金，嚴把基金收繳和支出關，確保了資金的按時到位和及時撥付。縣信用聯(lián)社和縣農(nóng)行等單位加班加點，確保了新農(nóng)?；鸬募皶r收繳和發(fā)放。

5.積極推進，狠抓落實，上下聯(lián)動。2010年11月2日縣政府召開了勞動保障工作推進大會，縣領導對新農(nóng)保前期工作給予了肯定，并對新農(nóng)保參保工作提出了新的要求。并下發(fā)了文件，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負總責，實現(xiàn)參保率80%以上的目標。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也高度重視，把新農(nóng)保工作當成最大最好最實惠的一號工程來抓。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導召開專題會議，進一步強化對新農(nóng)保工作的認識，進一步確定鄉(xiāng)、村、組三級干部的工作區(qū)域，將任務層層分解即鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導包村、村干部包組、組干部包戶的三級聯(lián)動機制，并形成定期匯報制度。二是強化宣傳，采取“四清四到位”措施。算清四個帳即個人入保多少清、政府補貼多少清、續(xù)保幾年清、領取養(yǎng)老金多少清。四到位即工作到村、宣傳到戶、動員到人、入保到賬戶。并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)有線電視為平臺，以字幕形式每天滾動播出新農(nóng)保相關政策。三是實行參保工作“六帶頭”：村、組干部帶頭，黨員干部帶頭，村民代表帶頭，村、組干部及黨員親友好友帶頭，創(chuàng)業(yè)成功人員帶頭，在外工作人員親屬帶頭。

6.加強考核通報，開展聯(lián)合檢查，全面促進參保擴面。在參保繳費擴面工作過程中縣委、縣政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)了考核辦法，編發(fā)了義縣新農(nóng)保工作簡報3期，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進展情況以通報形式定期下發(fā)，還編印了義縣新農(nóng)保試點工作文件材料匯編，起到了鼓勵先進，鞭策后進的作用。縣農(nóng)保處還深入到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參加各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的再動員大會，對新農(nóng)保政策進行講解和宣傳。對前期新農(nóng)保參保繳費擴面、保費繳存工作進一步安排部署。并組成聯(lián)合檢查小組對新農(nóng)保開展情況和保費收繳具體情況進行檢查，并對檢查中發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

二、新農(nóng)保試點工作中出現(xiàn)的主要問題及原因

1.政策的制定還缺乏科學性和完善性。在新農(nóng)保政策的設計上還存在著覆蓋面上的缺失。一是未能充分考慮農(nóng)村非農(nóng)人口中的一些特殊群體，致使他們游離于社會保障體系之外，而未能享受到黨和國家的惠民政策。義縣共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大多數(shù)農(nóng)民參加了新農(nóng)保，而義州鎮(zhèn)的失地農(nóng)民已由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，有一部分已參加社會養(yǎng)老保險，但還有部分人員沒有納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的范圍，他們要求參加新農(nóng)保，這部分人的養(yǎng)老問題亟待解決。從義縣所屬的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，也有一些原非農(nóng)戶籍人員，很想?yún)⒓有罗r(nóng)保，但是由于制度規(guī)定的限制，未能如愿。二是領取新農(nóng)保養(yǎng)老保險金的死亡人員的喪葬費，也是一筆數(shù)額較大的支出，而在原有新農(nóng)保制度的設計中，沒有這方面補貼的規(guī)定，從以人為本，關注弱勢群體的角度出發(fā)，政府部門也應考慮這個現(xiàn)實問題。

2.宣傳發(fā)動工作還須加強，參保農(nóng)民積極性有待提高。一是青年農(nóng)民參保積極性不高，存在著等、靠思想；二是部分60歲以上直接享受養(yǎng)老待遇人員的子女未參保交費；三是外出務工人員參保率不高。主要原因是政策宣傳、解讀不到位，農(nóng)村基層對新農(nóng)保的宣傳還沒有做到家喻戶曉，人人皆知。農(nóng)民對新農(nóng)保政策只是一知半解，沒有認識到新農(nóng)保將會給未來的生活帶來的實惠。中青年農(nóng)民參保熱情不高的原因主要是：一些農(nóng)民對新農(nóng)保補助政策根本不了解或?qū)⑿艑⒁?；一部分青年農(nóng)民感覺自己離養(yǎng)老的時間還較遠，沒有長遠打算。就是參保也打算從45歲開始參保，繳滿15年能享受待遇就行，對國家的新農(nóng)保繳費補助，多繳多得、長繳長得的政策沒有真正領會；而且青年農(nóng)民外出打工人數(shù)逐漸增多，部分人不想再回農(nóng)村生活，加之城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇提高，因而對新農(nóng)保興趣不濃。

3.新農(nóng)保基金發(fā)放時間間隔較短，相關部門工作壓力較大，支出成本較高。目前，新農(nóng)保養(yǎng)老金的發(fā)放采取按月發(fā)放的方式，相關部門的工作壓力較大，支出成本較高。由于義縣全縣新農(nóng)保參保人員較多、范圍較廣，數(shù)據(jù)統(tǒng)計難，時間緊、任務重，有關主管部門在財力、物力方面的支出較大，存在著一定程度的浪費和損失現(xiàn)象，而同時信息反饋又不及時，也容易造成錯領、冒領現(xiàn)象。

4.市、縣兩級配套資金壓力較大。按照省政府新農(nóng)保實施意見中的相關規(guī)定，除農(nóng)民個人應繳納的保險費外，各級財政應給予適當補助，按照義縣實際情況：一是新農(nóng)保實施時已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的老人不用交費，可以按月領取養(yǎng)老金，每月55元。所需資金由國家承擔50%，省承擔30%，市、縣兩級政府各應承擔10%。經(jīng)調(diào)查，義縣符合條件的農(nóng)民60336人，市縣兩級政府各應承擔398萬元（60336×5.5×12=398萬元）。二是年滿16周歲（不含在校生）到59周歲的農(nóng)民，參加養(yǎng)老保險，按最低標準100元交費，應給予補貼30元。2010年按80%參保農(nóng)民計算，補貼資金大致需720萬元。三是重度殘疾人和困難人員交費應給予補助。全縣困難群體人員25000人，其中有兩證的（即殘疾人證和低保證）人員約8000人，按每人補助100元計算，需資金80萬元（8000人×100元=80萬元）；其余17000人按每人補助30元計算，需資金51萬元（17000人×30=51萬元），合計131萬元。經(jīng)測算，2010年義縣需要籌集資金1254萬元，如果要達到100%全覆蓋，義縣需要配套資金更多。而義縣是國家級貧困縣，縣級財政異常困難，絕大部分村集體經(jīng)濟收入為零，很難出臺更優(yōu)惠的補貼政策（如獨生子女、雙女家庭人員參保鼓勵等政策）。從錦州市、縣兩級財政剛性支出日益增長，財力緊張的狀況來看，配套資金的壓力都很大。

5.經(jīng)辦及代辦人員素質(zhì)不高，經(jīng)辦機構(gòu)及有關制度需進一步完善。義縣開展新農(nóng)保工作，是由原老農(nóng)保的經(jīng)辦機構(gòu)負責新農(nóng)保業(yè)務，只有個別經(jīng)辦人員接受過上級業(yè)務培訓，很多工作人員業(yè)務還比較生疏。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所的經(jīng)辦平臺建設參差不齊，還未建立新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)；絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員原為兼職人員，業(yè)務水平不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦員、村協(xié)辦員開辦業(yè)務的能力水平更弱。由于經(jīng)辦人員業(yè)務素質(zhì)不高，所以造成各項審批把關不夠嚴格。對如何建立新農(nóng)保檔案、核算新農(nóng)保基金、審批復核60歲以上享受待遇人員的子女是否參保、核查等方面都不同程度地存在業(yè)務知識上的盲點。因此，造成了檔案建立不規(guī)范、個人賬戶未建立、子女未參保的父母仍享受基礎養(yǎng)老金待遇等諸多問題。老農(nóng)保和新農(nóng)保未能很好地銜接；經(jīng)辦機構(gòu)與代辦行溝通協(xié)調(diào)不足，缺少行之有效的制約機制，以致無法及時做實個人賬戶，無法實現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

三、促進“新農(nóng)?！敝贫韧茝V的政策建議及措施

1.盡快彌補政策設計的缺陷，細化配套相關管理規(guī)定，讓新農(nóng)保在制度保障下良性運行。一是應盡快研究相應政策，如何使未納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老統(tǒng)籌范圍的非農(nóng)戶口人員，盡快加入到新農(nóng)保的行列中，解決其養(yǎng)老問題。二是建議政府從以人為本、關注弱勢群體的角度，積極考慮對參加新農(nóng)保人員辦理喪葬活動給予適當?shù)难a貼，以體現(xiàn)對參加新農(nóng)保人員的關懷和愛護，進一步調(diào)動廣大農(nóng)民參加新農(nóng)保的積極性。

2.加強組織領導和組織機構(gòu)建設，進一步加強新農(nóng)保制度的宣傳和推廣。為了使新農(nóng)保制度能夠穩(wěn)定持久地推廣和發(fā)展下去，應加強組織領導和組織機構(gòu)建設，積極配備專業(yè)人員負責，建立縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村社會保障機構(gòu)，在人員編制、辦公設施、工作經(jīng)費等方面為新農(nóng)保提供良好的條件。應配備專門人員，建立相應的宣傳隊伍，進一步加大政策解讀的力度，加強新農(nóng)保制度的宣傳和推廣，積極開展農(nóng)民喜聞樂見的宣傳方式，讓農(nóng)民真正了解新農(nóng)保制度的內(nèi)涵。讓農(nóng)民對惠民政策吃得透、拿得準，從內(nèi)心深處真正擁護新農(nóng)保政策，從實際行動上積極參加新農(nóng)保統(tǒng)籌。

3.適度增加繳費標準和補貼標準。2008年義縣農(nóng)村居民人均生活消費支出為2479元。而按照現(xiàn)行的繳費標準和補貼標準，農(nóng)民到期每年可領取的養(yǎng)老金檔次分別是828.36元、957.84元、1087.32元、1216.8元和1346.28元，這樣的養(yǎng)老金水平相對于義縣農(nóng)村居民人均生活消費支出水平來說，僅占人均生活消費支出的1/3—1/2左右。可見新農(nóng)保的養(yǎng)老金標準雖然對農(nóng)民的養(yǎng)老會起到一些作用，但是標準不高、金額較少，作用非常有限，對于一些農(nóng)民參保的吸引力不強，在某種程度上會影響農(nóng)民參保熱情。因此，建議在條件成熟時，可以適度增加繳費標準和補貼標準，從而提高農(nóng)民到期可得養(yǎng)老金的數(shù)量，使新農(nóng)保真正對農(nóng)民的養(yǎng)老起到更大的作用。

4.加大對新農(nóng)保試點工作資金投入的力度。一是給予新農(nóng)保試點縣以試點啟動資金的支持；二是應減少市縣配套資金的比例及投入數(shù)額，給予試點縣更多的轉(zhuǎn)移支付資金投入，以減輕市、縣財政的壓力。

5.改革養(yǎng)老金發(fā)放辦法，由月發(fā)改為季發(fā)。從以人為本和建設節(jié)約型社會的角度出發(fā)，應充分考慮減輕新農(nóng)保試點相關部門及相關人員的工作負擔，最大限度地降低工作成本，應改革養(yǎng)老金的發(fā)放辦法，建議將按月發(fā)放改為按季發(fā)放，以減少不必要的損失和浪費，嚴格控制錯領、冒領現(xiàn)象的發(fā)生。

6.轉(zhuǎn)變觀念，強化服務意識，努力提高服務質(zhì)量和水平。建議國家和省政府有關部門要采取有效措施，不斷總結(jié)經(jīng)驗、教訓，開展新農(nóng)保試點工作經(jīng)驗交流，對有關人員組織較高層次的相關業(yè)務培訓，提高新農(nóng)保經(jīng)辦人員的政治、業(yè)務素質(zhì)，加強相關部門及人員的能力建設，確保新農(nóng)保試點工作順利開展。

7.建議盡快擴大新農(nóng)保的覆蓋面。從堅持科學發(fā)展觀的角度出發(fā)，為了更好地支持錦州縣域經(jīng)濟的發(fā)展，富民強縣，使更多的農(nóng)民能夠盡快享受到黨和政府的這一惠民政策。建議省政府要盡快擴大新農(nóng)保的覆蓋面，使錦州能有更多的縣、更多的農(nóng)民加入到新農(nóng)保的行列中來，能夠共享公共財政的陽光，從而調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

8.加強基金的監(jiān)督和管理，提高基金的使用效率，促進基金保值增值。建議各級社會保障部門和財政、金融、審計等部門要加強對基金籌集、使用、管理工作的監(jiān)督，建立基金監(jiān)管責任制，明確各級經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)管責任，以保證基金的安全和有效使用。應通過合理的制度安排和有效管理來提高基金的收益水平，如可嘗試購買國債、投資于資本市場、金融市場購買一些安全邊際較大，投資回報率較高的金融類產(chǎn)品，以促進基金的保值增值。