董 娟

(中共廣東省委黨校 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

黨的十七大提出了“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”的重要論斷，指明了行政管理體制改革的重要性和必要性，同時明確要求“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，加快了我國行政管理體制改革步伐。特別是黨的十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，使得行政管理體制改革的研究成為學(xué)界焦點(diǎn)。學(xué)者們就我國行政管理體制改革的發(fā)展歷程、主要目標(biāo)、存在的問題、基本經(jīng)驗(yàn)、路徑選擇等方面展開深入研究，取得了豐碩成果。

一、關(guān)于行政管理體制改革的發(fā)展歷程

關(guān)于建國60多年來我國行政管理體制改革的發(fā)展歷程，學(xué)界主要從兩個階段來劃分，主要分為改革開放前和改革開放后，即從1949—1978年是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會主義行政管理體制創(chuàng)立和發(fā)展階段，1978—2009年是探索中國特色社會主義行政管理體制的變革創(chuàng)新階段。[1]而改革開放前主要是社會主義行政管理體制的形成發(fā)展階段，改革開放后則主要是改革完善社會主義行政管理體制，學(xué)界主要集中在對1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年等6次較大行政管理體制改革來展開研究。

改革開放以來我國行政管理體制改革主要體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)精簡上。有學(xué)者認(rèn)為，改革開放三十多年來，由中央政府籌劃和組織實(shí)施，以機(jī)構(gòu)改革為主題，進(jìn)行過6次比較集中的行政管理體制改革。從改革原則方面看，每一次行政體制改革方案都有十分豐富的內(nèi)容，特別是都要強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。但從實(shí)際操作方面看，這6次改革的基本思路，說到底就是以機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)體系為對象的“政府精簡”，即精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員、精簡經(jīng)費(fèi)、精簡總量規(guī)模。這種政府精簡是改革走過的實(shí)際軌跡，也是30多年來行政管理體制改革的實(shí)際模式。[2]雖然在行政管理體制改革不斷推進(jìn)的背景下，在我國政府職能得到轉(zhuǎn)變的情況下，政府機(jī)構(gòu)改革并未取得突破，還未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的黃宗羲定律。

然而，也有學(xué)者認(rèn)為，十六大以來行政管理體制改革的理論體系呈現(xiàn)一系列新的發(fā)展變化。即從注重“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要”到更加注重貫徹科學(xué)發(fā)展觀，從注重“轉(zhuǎn)變職能”到更加注重“全面履行職能”，從注重“明確職能”到更加注重“權(quán)責(zé)一致”，從注重“政府自身改革”到更加注重“改革對社會各方面需求的回應(yīng)”。行政管理體制改革的這些發(fā)展變化，是以往改革的進(jìn)一步深化，同時也預(yù)示著今后行政管理體制改革的基本走向。[3]

回顧行政管理體制改革的發(fā)展歷程，最主要的目的就是總結(jié)行政管理體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政管理體制改革的發(fā)展歷程給我們積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，主要就是行政管理體制改革必須從國情出發(fā)；必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求；行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程；行政管理體制改革需要科學(xué)化、法治化。[4]有學(xué)者認(rèn)為，中國行政改革最值得總結(jié)的基本經(jīng)驗(yàn)有三個，即堅持執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的基本原則。[5]中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室通過對改革開放30多年來行政管理體制改革進(jìn)程的回顧，認(rèn)為行政管理體制改革積累了一些重要經(jīng)驗(yàn)和啟示。即始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局；始終堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心；始終堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)；始終堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，分類指導(dǎo)，因地制宜；始終堅持從中國國情出發(fā)，同時注重學(xué)習(xí)和借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)；始終堅持與時俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)和啟示，有助于我們加深對改革基本規(guī)律的認(rèn)識，牢牢把握正確的改革方向。[6]

二、關(guān)于行政管理體制改革的主要目標(biāo)

一直以來，學(xué)界就我國行政管理體制改革目標(biāo)的研究眾說紛紜，莫衷一是?！胺ㄖ蔚恼?、“有限的政府”、“服務(wù)的政府”、“高效的政府”、“廉潔的政府”、“責(zé)任的政府”等似乎都成了行政管理體制改革的目標(biāo)。有關(guān)行政管理體制改革的目標(biāo)，學(xué)者們關(guān)注最多的就是行政管理體制改革重點(diǎn)目標(biāo)和主要任務(wù)是什么。有學(xué)者認(rèn)為，為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展的新形勢、新任務(wù)和新要求，深化行政管理體制改革的核心和重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)政府管理體制和管理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建社會主義公共行政體制。[7]大部分學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來我國行政管理體制改革一直圍繞著轉(zhuǎn)變政府職能這一核心問題而展開，因而，轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)成為行政管理體制改革的重點(diǎn)目標(biāo)。也有學(xué)者認(rèn)為，行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化行政職能結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步探索大部門制，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革；進(jìn)一步理順行政層級關(guān)系，調(diào)整行政層級結(jié)構(gòu)；進(jìn)一步推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，優(yōu)化行政體制機(jī)制；進(jìn)一步規(guī)范行政行為，加強(qiáng)法治政府建設(shè)和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。[1]

有學(xué)者從國際視野來看我國行政管理體制改革未來目標(biāo)，認(rèn)為“十二五”期間我國行政管理體制改革必須與國際大環(huán)境相適應(yīng)，繼續(xù)選擇中國特色的“政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、公眾參與、社會監(jiān)督”的“政府主導(dǎo)”型模式，并在強(qiáng)化國際職能和完善國內(nèi)職能兩個方面進(jìn)行制度創(chuàng)新設(shè)計，以進(jìn)一步提高我國行政管理體制防抗危機(jī)的能力，增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控的有效性，為校正市場的缺陷、減少經(jīng)濟(jì)的大幅度波動，為促進(jìn)中國和世界經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展、和諧世界的建設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。[8]

學(xué)界一直把“小政府、大社會”作為我國行政管理體制改革的重要目標(biāo)，但在現(xiàn)實(shí)貫徹中則成了盲目追求“小政府”，所追求的就是如何精簡政府，減少政府機(jī)構(gòu)和政府組成人員了，并未真正理解“小政府、大社會”的確切內(nèi)涵。對此，有學(xué)者認(rèn)為，對于中國來說，合理選擇不在于政府的大小，而在于能夠充分履行社會賦予的責(zé)任和職能，并引導(dǎo)中國走向現(xiàn)代化高效能的有效政府，中國行政改革的關(guān)鍵是構(gòu)建一個適合中國國情的能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的有效政府，而不是小政府。[9]

黨的十七大報告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)之后，“建設(shè)服務(wù)型政府”成了未來我國行政管理體制改革的方向。因而就有學(xué)者指出，服務(wù)型政府是行使公共權(quán)力、代表公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、承擔(dān)公共責(zé)任的政府，建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求是法治、責(zé)任、廉潔、高效。[10]通過服務(wù)型政府的目標(biāo)統(tǒng)攬了學(xué)界關(guān)于行政管理體制改革的具體目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，將服務(wù)型政府確立為行政管理體制改革的目標(biāo)，是我們黨和政府對深化行政管理體制改革認(rèn)識的升華，標(biāo)志著政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革進(jìn)入了新階段。[11]

隨后，黨的十七屆二中全會又做出了加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略部署，明確提出了“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”的總體目標(biāo)，為推進(jìn)行政管理體制改革指明了方向。學(xué)界開始把構(gòu)建中國特色社會主義行政管理體制作為未來我國行政管理體制改革的方向。有學(xué)者認(rèn)為，建立和完善中國特色社會主義行政管理體制的根本目的，就是為了建設(shè)一個以人為本、施政為民的服務(wù)政府，權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)督到位的責(zé)任政府，法律完備、行為規(guī)范的法治政府，清正透明、精干有力的廉潔高效政府，歸根結(jié)底是建設(shè)一個人民滿意的政府。[12]也有學(xué)者認(rèn)為，2020年以前，我國行政管理體制改革的總體目標(biāo)應(yīng)該達(dá)到“三個應(yīng)當(dāng)”：一是行政管理體制應(yīng)當(dāng)適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、民主政治體制與和諧社會的需要；二是行政管理體制應(yīng)當(dāng)符合職能轉(zhuǎn)變到位、政府規(guī)模適度、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員素質(zhì)優(yōu)良的要求；三是行政管理體制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的目標(biāo)。[13]

三、關(guān)于行政管理體制改革中存在的問題

改革開放以來，我國行政管理體制改革取得了十分顯著的成就，但在改革的過程中也存在著諸多問題亟待解決。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政管理體制改革過程中面臨著一些深層次問題，主要表現(xiàn)：缺乏總體改革方案和總體改革規(guī)劃；政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀粶?；部門職責(zé)權(quán)限交叉、界定模糊；運(yùn)行機(jī)制不暢；法律手段不完備。[14]也有學(xué)者通過大量實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在我國行政管理體制中，五級政府普遍存在的主要問題是：職能不清、機(jī)構(gòu)交叉；結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)脫節(jié)；協(xié)調(diào)不力、運(yùn)行不暢；效率低下、成本偏高；法治疲軟、公平偏移；原則失落、監(jiān)督乏力。[15]這確實(shí)是行政管理體制改革所面臨的實(shí)際問題。

當(dāng)然，針對我國行政管理體制改革中存在的問題，學(xué)者們都提出了自己的疑問。如有學(xué)者認(rèn)為，目前行政管理實(shí)踐中存在著三個層面的問題。一是政府運(yùn)行還存在深層次問題。政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項(xiàng)過多，為權(quán)力尋租提供了基礎(chǔ)；社會管理和公共服務(wù)職能薄弱。二是政府結(jié)構(gòu)不合理。橫向組織結(jié)構(gòu)不合理，部門職能梳理不清、設(shè)置不當(dāng)、交叉重疊，導(dǎo)致政出多門、多頭管理；縱向結(jié)構(gòu)的層級過多、成本較高。三是政府低效行為長期得不到有效控制，包括長期持續(xù)的形式主義、政績工程、形象工程問題，行政執(zhí)法不規(guī)范問題突出，政府誠信受到很大挑戰(zhàn)。[16]主要從政府運(yùn)動、政府結(jié)構(gòu)和政府行為這三個方面來分析行政管理體制改革中所存在的問題。也有學(xué)者指出，我國行政管理體制改革面臨的主要問題有六個方面：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后；二是政府各個部門之間有嚴(yán)重的部門利益的傾向，政府公共政策制定過程實(shí)際上是部門主導(dǎo)的，導(dǎo)致部門利益凌駕到公共利益之上；三有些關(guān)系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決；四是一些部門之間，有些政府工作人員依法行政觀念不強(qiáng)；五是形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)的問題比較突出；六是腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門、單位比較嚴(yán)重。[17]

行政管理體制改革中存在的最大問題就是無論行政管理體制改革如何推進(jìn)總是滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，難免會出現(xiàn)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方。有學(xué)者認(rèn)為，在政府的行政管理中，仍然存在著一些與新形勢新要求不相適應(yīng)的地方和一些舊體制遺留下來的老問題，主要表現(xiàn)在：由“無限政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變還沒有完成，與建立“小政府、大社會”的改革目標(biāo)仍有較大差距；行政權(quán)力與行政責(zé)任脫節(jié)，主要體現(xiàn)在各種權(quán)力主體在對公共事務(wù)管理中形成的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系的失衡上；機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、層級過多的現(xiàn)象依然嚴(yán)重；在一些領(lǐng)域行政管理的規(guī)則不夠公開、運(yùn)行程序不夠透明，致使權(quán)力運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險增加，政府的公信力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；由于分部門、分地區(qū)、分崗位績效考評的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確、不具體，導(dǎo)致政府的行政行為缺乏剛性的約束和量化的激勵，從而使不作為和亂作為的現(xiàn)象并存。[18]我們所要做的就是針對這些問題尋找解決方案，同時，還要在不斷變化的新的實(shí)踐中尋求解決新問題的途徑。

四、關(guān)于行政管理體制改革的路徑選擇

行政管理體制改革的路徑選擇是學(xué)界關(guān)于我國行政管理體制改革研究的落腳點(diǎn)。針對我國行政管理體制改革中存在的諸多問題，學(xué)者們從不同方面提出自己的解決方案。有學(xué)者指出，加快行政管理體制改革，必須創(chuàng)新三個理念：一是政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體，企業(yè)和老百姓是創(chuàng)造財富的主體；二是“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，這個理念非常重要；三是依法行政的理念，就是政府只能做法律規(guī)定的事情，法律不規(guī)定的事情政府就不能做。[19]主張從理念創(chuàng)新來推進(jìn)行政管理體制改革。有學(xué)者從優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)入手來深化行政管理體制改革，指出調(diào)整組織架構(gòu)，完善行政組織管理體系；按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制；建構(gòu)區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化；把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略目標(biāo)，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制；深化財政體制改革，盡快建立起公共財政體系；改革績效評估監(jiān)督體系，促進(jìn)行政管理組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展。[20]也有學(xué)者從科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，認(rèn)為深化行政管理體制改革，必須把推動科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會和諧結(jié)合起來，把政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，把深化改革、維護(hù)發(fā)展、促進(jìn)穩(wěn)定結(jié)合起來，把長期目標(biāo)與近期重點(diǎn)結(jié)合起來，把質(zhì)的突破與量的積累結(jié)合起來，把自下而上廣泛參與和自上而下集中推進(jìn)結(jié)合起來，這樣才能取得實(shí)質(zhì)性成效。[21]

許多學(xué)者一致認(rèn)為，當(dāng)前我國行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)方向主要在于轉(zhuǎn)變政府職能，以此來推動整個行政管理體制改革的發(fā)展進(jìn)程。有學(xué)者指出，當(dāng)前深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。為此要處理好五個關(guān)系，即處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系；處理好“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系；處理好改革體制與創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)系；處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系；處理好職能改革與依法行政的關(guān)系。[22]有學(xué)者認(rèn)為，深化行政管理體制改革的基本途徑是正確定位政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，健全改革的法律保障機(jī)制。[14]有學(xué)者就當(dāng)前行政管理體制依然存在著行政職能不徹底、行政管理費(fèi)用增長過快和依法行政水平不高等三個方面問題提出，推進(jìn)我國行政管理體制改革必須從全面改革的視角來審視和規(guī)劃，由中央主導(dǎo)、從地方試點(diǎn)開始進(jìn)行，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，配套改革機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，同時要重點(diǎn)利用好公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和政府績效評估兩項(xiàng)主要工具。[23]也有學(xué)者指出，全面推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變是改革所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，有效規(guī)范政府官員的行為方式是深化改革必須突破的難點(diǎn)；充分調(diào)動政府官員的積極性是推進(jìn)改革的著力點(diǎn)，科學(xué)評價、因勢利導(dǎo)、提升素質(zhì)是形成改革合力的必要條件。[24]因而，無論如何改革，政府職能轉(zhuǎn)變則成了我國行政管理體制改革路徑選擇中絕不能回避的問題。通過政府職能轉(zhuǎn)變和定位，全面帶動和整體推進(jìn)我國行政管理體制改革繼續(xù)向前發(fā)展似乎成了學(xué)界達(dá)成的共識。因此，清晰合理定位政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是今后我國行政體制改革要重點(diǎn)突破的問題，也是實(shí)現(xiàn)我國行政體制改革，推動改革縱深發(fā)展的路徑選擇。

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