林 紅

(黑龍江八一農(nóng)墾大學 人文學院， 黑龍江 大慶 163319)

一、引言

二十世紀五六十年代，我國隨著現(xiàn)代工業(yè)的迅猛發(fā)展，各種環(huán)境問題已變得十分嚴重，迫切需要加強生態(tài)環(huán)境保護，國家和社會對生態(tài)環(huán)境的保護力度大大加強。社會發(fā)展的客觀需要，要求國家加強對環(huán)境資源保護活動的法律調(diào)整，因此，國家把因保護和改善生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的各種社會關(guān)系作為一類社會關(guān)系，單獨加以專門的法律調(diào)整。一系列生態(tài)保護法律法規(guī)應運而生，為生態(tài)文明的建設提供了強有力的法制保障。健全的生態(tài)法律制度不僅是生態(tài)文明的標志，也是生態(tài)保護的最后屏障。

大慶市自然生態(tài)系統(tǒng)基礎比較薄弱，大慶市的森林覆蓋率僅為8.7%。由于油田的開發(fā)建設、農(nóng)田開墾、埋設各種管線、修建引水渠和排水渠、城鎮(zhèn)建設等把草原破壞得支離破碎，其不僅造成了大面積的裸地，而且使排水不暢，形成了新的坑塘和閉流區(qū)，產(chǎn)生小片蘆葦，雜草叢生。草地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的改變，使優(yōu)良牧草數(shù)量減少，草地植被覆蓋率下降，草原退化，導致土壤沙化現(xiàn)象日益嚴重。特別是靠近杜蒙縣的風沙區(qū)，每年在強勁西北風的吹動下，沙化土壤不斷向大慶中部延伸和擴大，并出現(xiàn)了大面積的次生化土地。另外，過度放牧，盲目開荒，亂掘濫挖，石油開采等，致使覆蓋在沙土上的植被被破壞，黃沙裸露，成為風蝕的突破口，導致嚴重的惡性循環(huán)。面對人與自然關(guān)系惡化的嚴峻形勢，僅靠經(jīng)濟手段、政治手段和教育手段是不能解決問題的，必須運用規(guī)范的強制手段來扼制這種日益嚴重的形勢，即通過立法來制止破壞生態(tài)的行為。我國生態(tài)環(huán)境問題嚴重的原因之一是生態(tài)環(huán)境法制不健全，“無法可依”和“執(zhí)法不嚴”同時存在。我們需要用法律手段確認已經(jīng)獲得的生態(tài)文明成果，以促進生態(tài)文明發(fā)展，加強對現(xiàn)有資源的保護，使生態(tài)環(huán)境得到治理。因此，生態(tài)文明的建設需要生態(tài)法制的保障，生態(tài)法制的建立與完善應以生態(tài)文明建設為宗旨。

二、大慶市生態(tài)環(huán)境法制建設存在的主要問題

針對大慶生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,相關(guān)部門采取了一系列措施,加大對人為活動的干預,諸如加強宣傳教育、加大對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測力度、加強科學研究等,取得了一定的成效。大慶市的生態(tài)環(huán)境法制建設在經(jīng)歷了多年的風雨之路后,面對今天社會生活出現(xiàn)的眾多新問題顯示出了眾多缺陷與不足，迫切需要創(chuàng)新和完善,以實現(xiàn)大慶市經(jīng)濟和環(huán)境的順利協(xié)調(diào)發(fā)展。就大慶生態(tài)環(huán)境保護的法律措施方面,從目前的現(xiàn)狀看,所依據(jù)的法律法規(guī)主要包括:《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等。地方性的法規(guī)主要有: 《黑龍江省環(huán)境保護條例》、《黑龍江省環(huán)境監(jiān)理辦法》、《黑龍江省草原條例》、《黑龍江省石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》、《黑龍江省濕地保護條例》等。對大慶生態(tài)環(huán)境的保護發(fā)揮了積極的作用,尤其是大慶市《農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用條例》、《大慶市生態(tài)監(jiān)察實施意見》等的實施,對加強大慶市生態(tài)環(huán)境保護的針對性,遏制生態(tài)環(huán)境進一步惡化的趨勢,作用尤為顯著。但是,由于相關(guān)的法律法規(guī)本身存在的不足,導致對大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護也必然存在缺陷,也很難從根本上解決人為原因造成的對生態(tài)環(huán)境的破壞。主要表現(xiàn)為:

(一) 在環(huán)境基本法中缺失自然資源及其生態(tài)環(huán)境的保護

我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》囿于當時的歷史背景,從基本原則、制度到法律責任等皆偏重于污染防治,缺乏自然資源保護方面的原則和有關(guān)制度的支撐,對破壞自然資源的違法行為缺乏規(guī)定。而在現(xiàn)有的立法中,自然資源大多是以單行法為主且多采取部門立法形式,林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、草原、漁業(yè)等資源部門負責對資源保護實施監(jiān)督管理,但這些部門大多是資源的開發(fā)利用部門,面對開發(fā)利用與保護雙重責任。而資源的開發(fā)利用顯然有著明顯的經(jīng)濟利益驅(qū)動,資源管理部門往往容易陷入“重開發(fā)利用,輕資源保護；重經(jīng)濟效益,輕環(huán)境效益；重部門、局部利益,輕整體、全局利益”的誤區(qū),進而導致資源的無償占用、掠奪性開發(fā)和浪費嚴重的現(xiàn)象加劇。這與基本立法相關(guān)制度的缺失有著必然的聯(lián)系，導致對大慶區(qū)域內(nèi)特定生態(tài)環(huán)境的立法上缺乏上位法應有的規(guī)范和指導。

(二)生態(tài)保護和自然資源利用相關(guān)立法界定模糊

在自然資源立法相對缺乏的背景下,有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)范還沒有引起立法者們的足夠重視,即使在一些法規(guī)中流露一些生態(tài)環(huán)境保護的用意,也往往是從自然資源保護的角度來談,將生態(tài)環(huán)境等同于自然資源,保護方法也無二至。例如,我國現(xiàn)行的《森林法》經(jīng)過修正后對森林生態(tài)保護的認識在不斷提高,但是還沒有具體的、可適用的森林生態(tài)保護條款,實踐中的生態(tài)保護措施一直在為森林開發(fā)利用讓路。這樣生態(tài)環(huán)境保護實際上也就變成了單純的自然資源的保護。

(三)缺乏對自然資源保護的整體生態(tài)價值的衡量

由于生態(tài)保護與自然資源的保護不能明確加以區(qū)分,導致大慶市是以生態(tài)環(huán)境保護為主還是以資源開發(fā)為主成為一個非常突出的問題。雖然自然資源是生態(tài)環(huán)境的基本要素,但生態(tài)的保護和自然資源的保護所反映出的立法態(tài)度是有差異的。通常人們在界定自然資源法時都認為,它是指調(diào)整人們在自然資源的開發(fā)、利用、保護和管理過程中所發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，而生態(tài)保護法則是指以防止人為原因造成生態(tài)系統(tǒng)破壞,以保存生物的多樣性為目的而制定的法律規(guī)范的總稱。兩者的主要區(qū)別表現(xiàn)為,前者的目的是強調(diào)如何合理開發(fā)、利用自然資源,追求自然資源可為人類永續(xù)利用的經(jīng)濟利益和價值；后者是將自然資源作為環(huán)境要素加以保護,追求包括自然資源在內(nèi)的整體環(huán)境要素的生態(tài)價值。但從大慶生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定中,我們所能體會到的立法意圖是,如何在大慶市自然資源開發(fā)利用過程中完成生態(tài)環(huán)境的保護?？梢?其所追求的生態(tài)價值,只能通過對自然資源的保護所產(chǎn)生的反射利益間接達到，進而導致大慶市生態(tài)環(huán)境惡化的問題依然存在。即使在自然資源保護的相關(guān)法律規(guī)范中包含有生態(tài)保護的內(nèi)容,但由于其立法目的追求經(jīng)濟價值的實現(xiàn),使得對自然資源保護缺乏整體生態(tài)價值的衡量,進而影響生態(tài)環(huán)境的有效保護。

(四)管理體制缺乏科學性

由于業(yè)務分隔而管理職能重復交叉,很多部門經(jīng)常從部門利益出發(fā),對本部門有利可圖的,往往相互爭奪審批、發(fā)證、收費、處罰、解釋等權(quán)限,而無利可圖的則往往無人愿意負責,互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞, 出現(xiàn)問題很難找到真正解決問題的部門，這使大慶市生態(tài)環(huán)境保護難以產(chǎn)生預期的效果。

(五)責任追究機制不健全

對于生態(tài)環(huán)境的保護是全社會的責任,不僅要規(guī)范環(huán)境利用行為人的行為,追究其對生態(tài)環(huán)境造成破壞后的法律責任,同時也是政府各職能部門的職責,當相關(guān)的管理部門沒有盡到相應的責任時,也應該追究其相應的法律責任。但遺憾的是,從國家環(huán)境基本法到有關(guān)自然資源的相關(guān)法律規(guī)范再到具體的地方性法規(guī),都缺乏對行政管理者不履行其職責應承擔的法律責任的規(guī)定。法律責任主要是針對被監(jiān)督者,其結(jié)果造成許多法律法規(guī)形同虛設。相關(guān)部門為了部門利益而沒有貫徹條例中規(guī)定的生態(tài)保護的措施時,不必承擔什么法律后果。只知行其權(quán),而不用負其責,在執(zhí)法經(jīng)費緊張,而違法成本為零的情況下,大慶市生態(tài)環(huán)境的保護的有效開展將會大打折扣，破壞生態(tài)環(huán)境的行為無法得以真正有效的遏制。

三、大慶市進一步加強生態(tài)環(huán)境法制建設的路徑選擇

(一)完備環(huán)境基本法律制度的建設

作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》,是國家處理環(huán)境事務的基本理念和行動方式,也是地方相關(guān)立法的依據(jù)。因此,《環(huán)境保護法》的修改應體現(xiàn)“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”、“建設環(huán)境友好型社會”、“以人為本,促進人的全面發(fā)展”的理念,加強和充實生態(tài)保護的法律規(guī)定,從基本原則、制度安排和法律責任等方面對生態(tài)保護做出必要的規(guī)定。強調(diào)把環(huán)境承載力作為區(qū)域經(jīng)濟活動的底線,明確針對生態(tài)保護中的各項有關(guān)活動(如資源開發(fā)、分配、保護、修復等),應由環(huán)境保護行政主管部門進行統(tǒng)一監(jiān)督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率現(xiàn)象。增加生態(tài)保護中的救濟和補償制度,明確完善生態(tài)補償政策,盡快建立生態(tài)補償機制和遺傳資源共享機制。同時,強化和改善政府的環(huán)境保護職能和責任。

(二)加快地方環(huán)境立法進程，奠定環(huán)境法制工作基礎

在現(xiàn)行法律法規(guī)實施的過程中,結(jié)合大慶市的實際,對法規(guī)沒有涉及的問題加以詳細的規(guī)定。例如,在大慶市地方立法中,強調(diào)以生態(tài)環(huán)境為主的保護管理模式，這樣就為大慶市生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理和保護,提供了相應的法律依據(jù)。如此,不僅有利于大慶市生態(tài)環(huán)境的建設和管理,也可以為國家制定專門法律提供相應的可供參考的資料。

(三)建立生態(tài)優(yōu)先的立法理念

改變以開發(fā)利用自然資源為價值追求的立法理念,建立在生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀的基礎上,體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”、“環(huán)境優(yōu)先”價值理念的生態(tài)保護的法律制度。人類是自然環(huán)境的一部分,自然生態(tài)系統(tǒng)應在整體上受到保護，我們不能為了滿足現(xiàn)代人的需求,而去損害后代人得以生存發(fā)展的基礎。為此,在呼吁國家完善相應的生態(tài)立法的同時,建議大慶市對生態(tài)環(huán)境立法的目的進一步加以明確和完善。

(四)創(chuàng)新管理體制

建立完善的管理體制,提高大慶市生態(tài)環(huán)境保護的實效性。為了使大慶市的生態(tài)環(huán)境保護工作有效地開展,應當將與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的環(huán)境要素的管理,統(tǒng)一到一個專門的部門進行管理,即由環(huán)境保護行政管理部門對大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護、資源的開發(fā)、分配、修復等工作負責。雖然這其中還存在著一定的立法技術(shù)上的協(xié)調(diào),甚至是一些管理權(quán)力如何集中的問題,需要去進一步的論證。但是,提高行政機關(guān)的工作效率,建立科學的管理體制,已經(jīng)成為政府運行和社會發(fā)展的趨勢。因此,大膽探索生態(tài)保護的新的管理體制,對大慶市的生態(tài)保護工作有著重要的現(xiàn)實意義。

(五)建立法律責任追究機制

完善的法律責任追究機制,是增強大慶區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護的法律保障。強化生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法管理，規(guī)范執(zhí)法主體，明確領(lǐng)導崗位、內(nèi)設機構(gòu)和各執(zhí)法崗位的責任及權(quán)限，執(zhí)法程序及執(zhí)法人員的行為。對于怠于行使、不適當行使環(huán)境保護職責的行政管理部門給予相應的處罰,并對其負責人追究相應的不作為、違法作為的法律責任,對直接責任人按相關(guān)法律規(guī)定進行處罰。我們還要加強生態(tài)環(huán)境法制監(jiān)督，一是人大的檢查監(jiān)督；二是監(jiān)察部門和環(huán)保部門的聯(lián)合檢查監(jiān)督；三是環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的檢查監(jiān)督。改變以罰代管,以罰代治的局面,從有利于大慶市生態(tài)環(huán)境保護的角度出發(fā),將罰款與賠償、稅收、治理及相應的生態(tài)補償?shù)蓉熑蔚某袚绞胶褪侄蜗嘟Y(jié)合,真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護有法可依,處罰有據(jù),進而實現(xiàn)既能維持和維護大慶現(xiàn)代人的生存發(fā)展,又能為后代人的生存發(fā)展積蓄能量的偉大目標。

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