董建新

網(wǎng)民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的現(xiàn)狀及法律保障※

董建新

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，使網(wǎng)絡(luò)已成為“民意的集散地、風(fēng)向標(biāo)”，日益頻繁的網(wǎng)民關(guān)注、參與社會(huì)政治的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)行為，充分顯示了網(wǎng)民問責(zé)的巨大力量。2008年11月底，一位網(wǎng)友在論壇上發(fā)帖《我無(wú)意中撿到的某市公務(wù)員出國(guó)考察費(fèi)用清單》，“曬”出37張圖片，全面曝光江西省新余市、浙江省溫州市兩個(gè)出國(guó)考察團(tuán)的名單、行程、費(fèi)用等。在這起“考察門”事件中，廣大網(wǎng)民扮演了“草根記者”的角色，充分利用網(wǎng)絡(luò)論壇、博客、個(gè)人空間等積極互動(dòng)，強(qiáng)烈地發(fā)出“查出真相、給民眾一個(gè)交代”的聲音，使“考察門”引起輿論普遍關(guān)注，傳統(tǒng)媒體也紛紛跟進(jìn)報(bào)道。在“民間輿論場(chǎng)”的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，新余市和溫州市委、市紀(jì)委高度重視，采取果斷措施，嚴(yán)肅處理了相關(guān)責(zé)任人，新余市2名干部被免職，1名干部被停職，溫州市4名干部分別受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告和黨內(nèi)警告的處分，兩市的違規(guī)旅游經(jīng)費(fèi)全部由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，所有出訪人員都作了深刻檢查。新余、溫州兩市的公款旅游事件像領(lǐng)導(dǎo)批示一樣得到快速、果斷處理，這充分顯示了網(wǎng)民問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的積極作用。

中央紀(jì)委副書記李玉賦說(shuō)，2009年全國(guó)7036名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，在這些被問責(zé)的事件中，網(wǎng)絡(luò)仍然是推動(dòng)問責(zé)的強(qiáng)大動(dòng)力，問責(zé)的范圍由原來(lái)的突發(fā)公共事件開始蔓延到官員個(gè)人言行、涉及廣大民生等領(lǐng)域。

網(wǎng)絡(luò)信息傳播形態(tài)的急速變化，不斷涌現(xiàn)的“公民記者”，讓中國(guó)各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)的輿論壓力陡然增加，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)作為一種充滿活力的新事物，受到中央高度重視，并被正式引入反腐體制中，在效率、速度及影響力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)監(jiān)督制度的網(wǎng)絡(luò)浪潮之下，幾乎每一個(gè)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都感受到了網(wǎng)絡(luò)凝視的巨大壓力和考驗(yàn)，網(wǎng)絡(luò)正深刻而廣泛地影響著中國(guó)政治生活。

一、網(wǎng)民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)存在的問題分析

（一）從網(wǎng)民的視角來(lái)看

網(wǎng)絡(luò)從誕生的那一天起就注定是一把雙刃劍。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)可以維護(hù)公平、伸張正義，同樣也可以散布謠言、顛倒黑白。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)同樣具有危害性，并且往往從虛擬世界轉(zhuǎn)到現(xiàn)實(shí)生活中來(lái)，輕則是誹謗他人，侵害一個(gè)人的名譽(yù)權(quán)，重則危及公共安全與社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)網(wǎng)民問責(zé)的負(fù)面作用也應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)。

1.網(wǎng)民問責(zé)思維的非合理性

在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，存在著很多潛在的社會(huì)矛盾，當(dāng)關(guān)切到自身利益的時(shí)候，網(wǎng)民很容易借題發(fā)揮，借助任何一個(gè)事件都可能在網(wǎng)絡(luò)上炒作黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。

中國(guó)網(wǎng)民群體，包括網(wǎng)絡(luò)管理員和版主在內(nèi)，多為30歲以下的年輕人。閱歷和思想認(rèn)識(shí)水平的局限性，使其很難在短時(shí)間內(nèi)厘清事情背后復(fù)雜的社會(huì)和心理動(dòng)因，非理性和過于主觀的聲音經(jīng)常容易占據(jù)上風(fēng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的匿名環(huán)境、海量帖文的氣氛渲染，觀點(diǎn)相近人群的頻繁溝通，容易產(chǎn)生“志同道合”感覺，并可能發(fā)展為人身攻擊，甚至威脅社會(huì)正常秩序。

2.網(wǎng)民問責(zé)目的的非正當(dāng)性

參與網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的網(wǎng)民素質(zhì)參差不齊，利用網(wǎng)絡(luò)擾亂社會(huì)秩序的情況還時(shí)有發(fā)生。由于網(wǎng)絡(luò)具有開放性和匿名性的特點(diǎn)，網(wǎng)上存在低俗之風(fēng)，一些別有用心的人打著問責(zé)、監(jiān)督的旗號(hào)，利用網(wǎng)絡(luò)散布謠言，進(jìn)行誹謗謾罵和人身攻擊，侵犯他人合法權(quán)益，擾亂國(guó)家正常的政治和經(jīng)濟(jì)秩序。

3.網(wǎng)民問責(zé)立場(chǎng)的非客觀性

網(wǎng)民來(lái)自不同地域、不同階層、不同職業(yè)，其闡述的觀點(diǎn)難免受到視野、情緒、利益、情感等因素的影響，未必都是站在客觀公正的立場(chǎng)上。像在網(wǎng)上發(fā)一些不實(shí)的消息，網(wǎng)絡(luò)暴力、人肉搜索、利用網(wǎng)絡(luò)公關(guān)等問題，都是明顯的、有侵害性的網(wǎng)絡(luò)行為，這些行為一方面反映一些網(wǎng)民道德治理不足，另一方面也反映政府對(duì)“網(wǎng)民問責(zé)”缺乏規(guī)范。

另外，還有像網(wǎng)絡(luò)信息容易泄露問責(zé)官員機(jī)密、網(wǎng)絡(luò)信息有時(shí)容易誤導(dǎo)“輿論審判”等等負(fù)面作用。

（二）從政府的視角來(lái)看

1.缺乏完善的規(guī)章秩序

當(dāng)前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管、網(wǎng)民的問責(zé)是“政出多門”，公安、出版、工信等部門都有相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)涉及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)管理。一旦有網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)事件出現(xiàn)，到底歸誰(shuí)管，該怎么管理，現(xiàn)在法律并沒有明確的職責(zé)規(guī)定。

2.缺乏系統(tǒng)的法律支撐

網(wǎng)民問責(zé)、網(wǎng)民監(jiān)督作為新生事物，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法相對(duì)滯后，比如網(wǎng)絡(luò)誹謗屬于自訴案件，原則是當(dāng)事人不告不理。如果告到法院就得自己提出證據(jù)，但當(dāng)事人往往連IP地址都找不到，無(wú)法固定證據(jù)。因此，制定網(wǎng)絡(luò)法，保障公民在虛擬空間的合法權(quán)益，是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的治本之策。

3.消極對(duì)待網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)

當(dāng)前，很多地方政府似乎還不太習(xí)慣與網(wǎng)民打交道。從某省的一位黨政高官在信箱中回復(fù)網(wǎng)民“沒時(shí)間瞎扯”這個(gè)事件來(lái)說(shuō)，一些政府部門還在用“官僚作風(fēng)”對(duì)待網(wǎng)民，或者在突發(fā)事件中按傳統(tǒng)思維“捂”新聞，消極對(duì)待網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)問責(zé)，希望縮小事件傳播范圍，這樣的方式顯然已經(jīng)過時(shí)了，只能讓政府公信力大打折扣。

（三）從領(lǐng)導(dǎo)干部的視角來(lái)看

近年來(lái)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意越來(lái)越重視，網(wǎng)民和官員的溝通得到了前所未有的發(fā)展。2009年，全國(guó)已有26位省委書記、省長(zhǎng)對(duì)人民網(wǎng)網(wǎng)友留言作出公開回應(yīng)。可以說(shuō)許多地方領(lǐng)導(dǎo)特別是省市領(lǐng)導(dǎo)非常重視網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，但在基層，許多干部對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意還不夠重視，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)缺乏正確態(tài)度，更難作出快速有效的反應(yīng)。

1.思想上輕視

思想是行動(dòng)的指南。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)網(wǎng)民的問責(zé)從思想上缺乏高度重視之意識(shí)，進(jìn)而對(duì)網(wǎng)民問責(zé)回應(yīng)不及時(shí)、不充分、不到位，導(dǎo)致釀成網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的群體性事件，最終損害了黨和政府的形象?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，每個(gè)公職人員尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都是黨和政府的“形象代言人”，傳播是政府行政的一個(gè)重要組成部分。

2.觀念上陳舊

現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)傳播時(shí)代，還有部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)傳播的規(guī)律理解程度不深，還習(xí)慣于“宣傳部把關(guān)”，結(jié)果導(dǎo)致“小問題引發(fā)大熱點(diǎn)”。還有部分基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和政府目前依然認(rèn)為“網(wǎng)上群體性事件”僅是百姓閑暇之余的聊天，對(duì)其造成的心理情緒影響，進(jìn)而導(dǎo)致人心向背的政治影響缺乏正確認(rèn)識(shí)。還有的基層干部對(duì)互聯(lián)網(wǎng)存在明顯的對(duì)立情緒，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件大多是“炒作”，沒什么大不了的。有的基層干部依然對(duì)網(wǎng)絡(luò)比較抵觸，甚至將其視為洪水猛獸，認(rèn)為是網(wǎng)絡(luò)煽動(dòng)了百姓情緒，一旦網(wǎng)上出現(xiàn)了不利于自己的言論，就迅速刪帖，并動(dòng)用行政權(quán)力對(duì)發(fā)帖者進(jìn)行跟蹤、報(bào)復(fù)。這種做法是很不明智的，而且是違法的。如去年一段時(shí)間曝出的“王帥帖案”就是典型的代表。人民網(wǎng)認(rèn)為，一些地方官員出了問題“捂蓋子”的觀念根深蒂固，所以“忌憚”互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)“放大器”和“輿論場(chǎng)”?！巴鯉浱浮敝械摹翱缡∽ト恕笨梢哉f(shuō)是與“捂蓋子”一脈相承的思路在行動(dòng)上的表現(xiàn)。

3.網(wǎng)絡(luò)知識(shí)面窄

據(jù)人民網(wǎng)的調(diào)查顯示，現(xiàn)在市縣黨政機(jī)關(guān)約有百分之九十以上的干部網(wǎng)絡(luò)知識(shí)面窄，不懂網(wǎng)，不會(huì)上網(wǎng)、不會(huì)用網(wǎng)，這種局面說(shuō)明我們地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的網(wǎng)絡(luò)知識(shí)匱乏，需要及時(shí)“充電”?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)，一個(gè)不能熟練掌握和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)與群眾打交道的領(lǐng)導(dǎo)干部，不可能很好地面對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高行政效能、了解民情、處理網(wǎng)絡(luò)事件，必須掌握網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，并把懂網(wǎng)、上網(wǎng)、用網(wǎng)作為一項(xiàng)基本工作素質(zhì)來(lái)抓，以此樹立“上網(wǎng)交心下網(wǎng)服務(wù)”、“網(wǎng)上問題網(wǎng)下解決”的工作意識(shí)。

4.錯(cuò)誤處理

網(wǎng)絡(luò)是個(gè)顯示草根力量的舞臺(tái)，而對(duì)這個(gè)表達(dá)權(quán)利突然釋放的特色輿論場(chǎng)，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此缺乏清醒認(rèn)識(shí)，因而面對(duì)網(wǎng)絡(luò)群體事件時(shí)，往往采取錯(cuò)誤的做法?！叭A南虎事件”、“躲貓貓事件”、“鄧玉嬌案”等就是典型的事例。

二、網(wǎng)民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的法律保障

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用暫行規(guī)定》是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的剛性制度，網(wǎng)民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)或者說(shuō)“網(wǎng)絡(luò)問責(zé)”是這個(gè)制度救濟(jì)的一種渠道和形式，是組織和制度顯示器、助推器和加壓器。科學(xué)而理性的制度路徑當(dāng)是網(wǎng)民參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的根本之道。

（一）立法理念上落實(shí)公民言論自由等憲法權(quán)利

對(duì)網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的法律規(guī)制，前提是確保公民憲法權(quán)利不受損害。在憲法上，公民有言論自由的權(quán)利，有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和政府官員提出批評(píng)建議的權(quán)利，更有對(duì)丑惡現(xiàn)象舉報(bào)揭露的權(quán)利，網(wǎng)絡(luò)只不過是行使這些憲法權(quán)利的一個(gè)通道。只有從立法理念上認(rèn)同這一點(diǎn)，才能有效地避免地方立法擅自限制網(wǎng)民“扒糞”，動(dòng)輒追究網(wǎng)民發(fā)言的法律責(zé)任。

從法律層面上來(lái)講：一是進(jìn)一步完善規(guī)范好網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，既促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有效行使，同時(shí)也保護(hù)網(wǎng)民合法權(quán)利；二是加快網(wǎng)絡(luò)立法，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，加大網(wǎng)絡(luò)的管理力度。制定適合網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)狀的法律規(guī)范制衡機(jī)制，從而使網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在法制軌道上不斷發(fā)展和完善。依法打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和利用互聯(lián)網(wǎng)從事非法活動(dòng)的行為，維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)秩序。

（二）司法救濟(jì)上為網(wǎng)民權(quán)利和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利筑牢正義的防線

發(fā)揮司法權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約的功能，保護(hù)網(wǎng)民問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的正當(dāng)權(quán)利，同時(shí)也保護(hù)被誣告的清正廉潔的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。經(jīng)驗(yàn)表明，司法判斷容易受到地方權(quán)力的干擾，舉報(bào)的網(wǎng)民在受打擊后一旦得不到司法救濟(jì)，就會(huì)形成一種“寒蟬效應(yīng)”，更多擁有反腐線索的網(wǎng)民，因?yàn)閾?dān)心得不到司法支持而不敢發(fā)聲。只有日漸“雄起”的司法真正成為舉報(bào)義士的支撐力量，才能排除鍵盤前網(wǎng)民舉報(bào)的彷徨心理，最終讓貪官陷入網(wǎng)民的汪洋大海之中無(wú)處遁形。

（三）在規(guī)范內(nèi)容上重點(diǎn)預(yù)設(shè)網(wǎng)民擔(dān)責(zé)的例外情形

網(wǎng)絡(luò)是把“雙刃劍”，法律在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息披露、平衡網(wǎng)民權(quán)利與他人權(quán)利的時(shí)候，不能采取模棱兩可的權(quán)利許可思路，而應(yīng)將重點(diǎn)放在對(duì)網(wǎng)民過度行使權(quán)利的界定上。因?yàn)閷?duì)于公民權(quán)利而言，原本就是“法無(wú)明文禁止即可行”，在國(guó)家立法層面上，就應(yīng)當(dāng)采取排除法明確網(wǎng)民擔(dān)責(zé)的具體情形，以防止模糊立法給公民權(quán)利帶來(lái)大面積損害。例如侵權(quán)責(zé)任法草案對(duì)人肉搜索侵權(quán)責(zé)任的設(shè)定，就應(yīng)采取與一般公民不同的規(guī)則，具體設(shè)定侵犯官員隱私權(quán)情形的時(shí)候，還應(yīng)區(qū)分隱私是否與公共利益有關(guān)。

（四）在配套機(jī)制上注重完善政府信息公開法律制度

網(wǎng)絡(luò)破解了現(xiàn)行官僚體制的層層束縛，打通了底層民意直達(dá)權(quán)力中樞的快道。但是，這種渠道的投入運(yùn)營(yíng)，離不開公權(quán)力機(jī)構(gòu)的信息公開。試想，如果沒有相關(guān)的資訊公開，再剽悍的“人肉搜索”恐怕也難以讓問題官員“顯形”，更遑論對(duì)“副職扎堆”、“史上最牛官員別墅群”及各種問責(zé)官員“復(fù)出門”等進(jìn)行曝光了。所以，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)更需要政府信息在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化，為網(wǎng)民知曉政府并監(jiān)督政府提供條件，使網(wǎng)絡(luò)問責(zé)機(jī)制更加暢通。

（五）設(shè)立專門網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的辦事機(jī)構(gòu)

建立健全網(wǎng)絡(luò)問責(zé)部門工作機(jī)制。網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)應(yīng)該有專門的黨政部門負(fù)責(zé)，這樣可以快速有效地傳達(dá)民情民意。可以聯(lián)合黨委辦、紀(jì)委、組織部、信息局、信訪局、檢察院、法院、公安局等部門，建立專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)問責(zé)的辦事機(jī)構(gòu)，并理順其與其它部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，配置強(qiáng)干工作人員，制定有關(guān)工作規(guī)章、制度，建立、健全工作機(jī)制，以形成及時(shí)、有效地處理網(wǎng)絡(luò)問責(zé)問題的工作局面。

※本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)2010FDJ006）的階段性成果。

（作者單位 河南省開封市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）