○郝濤

村民自治：回顧與展望

○郝濤

十七大報告指出，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基礎性工作。民主的發(fā)展離不開一定的社會基礎，更離不開基層群眾的廣泛參與，基礎不牢地動山搖，村民自治作為基層民主的重要組成部分，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了積極作用，也影響著我國社會主義民主政治的發(fā)展，因此，有人認為村民自治是一場“靜悄悄的革命”。

一、村民自治的發(fā)展歷程及特征

我國的村民自治發(fā)端于20世紀80年代初，這一新生事物在黨和國家的支持下逐漸成熟完善，現(xiàn)已成為基層民主政治制度建設的重要內容。

（一）村民自治的發(fā)展歷程

改革開放后，人民公社逐步退出了歷史舞臺，“三級所有，隊為基礎”的農村管理制度發(fā)生了變化，農村開始實行家庭聯(lián)產承包責任制，農民一下子從過去高度集中的政社合一的管理體制中釋放了出來，積極性得到了極大發(fā)揮，農村有了前所未有的發(fā)展活力。

然而，舊制度退出歷史舞臺時，新的制度并沒有及時建構起來，于是鄉(xiāng)村社會陷入了“舊制已亡,新制未立”的制度真空狀態(tài)，由此造成的一系列問題也浮出了水面。社會的急劇轉型讓農民無所適從，以個人為中心的價值觀逐漸取代了集體主義的價值觀。由于失去了掌控農民的制度資源，一些村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理的管理功能不斷弱化，村組織再也不像過去那樣無所不能了，農民的命運逐漸掌握在自己手中。

在此背景下，一些地方的農民自發(fā)建立了村民委員會，這一新的社區(qū)管理組織在國家的認可下，迅速在全國推廣開來。通過總結各地的經驗，1982年修改憲法時，把“村民委員會”這一組織形式寫進了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會的性質和任務，從而在法律上確認了村民委員會的合法性地位，這為其此后的進一步發(fā)展奠定了法律地位。

2.探索階段

村民委員會的建立填補了人民公社解體后的組織真空，其在鄉(xiāng)村治理的獨特作用得以充分體現(xiàn)，不僅得到黨和政府的重視，也受到了農民的歡迎。1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法（試行）》，該法律是在總結村民委員會建設的基礎上出爐的，自此之后，村民自治走上了法制化、規(guī)范化道路，也開啟了我國自下而上的民主化改革，在社會主義民主政治建設中具有十分重要的意義。

制藥工程專業(yè)教學質量國家標準對于實驗課程有著明確要求，在化學、藥學類、生物類、工程類學科基礎課程和專業(yè)課程中必須包括一定數(shù)量的實驗。工程教育專業(yè)認證標準及其補充標準中明確指出，實踐教學學分(含課程實驗折合學分)不少于總學分的25%。

伴隨著《村民委員會組織法》的試行，全國各地的農民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會選舉中，農民表現(xiàn)出了極大的政治熱情，一改過去“事不關己、高高掛起”的政治冷漠態(tài)度。所以，這一時期是村民自治不斷探索的時期，各地農民充分結合自身的實際，創(chuàng)造了一些很有價值的村民自治形式。

3.完善階段

通過村民自治的民主實踐，農民參與民主的意識日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民委員會組織法的試行促進了村民自治在農村的迅速發(fā)展，并在實踐中不斷完善。在總結過去10年試行的經驗教訓基礎上，1998年，《村民委員會組織法》正式頒布實施，村民自治迎來了發(fā)展的春天，農民作為村莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對村莊事務更加關心，民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理的制度不斷完善。

（二）村民自治發(fā)展的特征

20世紀80年代以來，村民自治從產生到發(fā)展經歷的時間并不長，其間有過挫折，甚至遭到很多人的質疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發(fā)展歷程具有特殊的歷史性和鮮明的時代特征。

一是外在性。二戰(zhàn)以來，世界民主化浪潮席卷全球，民主成了衡量政治正確性的標準之一，否則，就會在國際主流話語中處于劣勢地位。肇始于20世紀80年代的村民自治無疑也契合了這一國際背景。

二是自下而上性。20世紀80年代末、90年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，國內外的形勢使我國面臨巨大的改革壓力，如何進行政治體制改革成為一個難題。高層改革牽一發(fā)而動全局，如果一步走錯，就會釀成難以挽回的損失，我國社會主義民主建設必須另辟蹊徑，于是黨和國家著手從基層進行改革，開始在農村實行村民自治，希冀通過這種自下而上的民主改革方式，提高民眾的民主意識，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與技巧，待條件成熟時逐步進行更高層次的改革。

三是農民的首創(chuàng)性。村民自治最早是由農民創(chuàng)造的，其后來的發(fā)展也始終沒有離開農民的首創(chuàng)精神，從這個意義上說，農民為我國基層民主乃至整個國家的民主建設做出了重大貢獻。

四是政府的主導性。農民是村民自治發(fā)展的首創(chuàng)者，政府是村民自治的主導者，如果農民對村民自治的實踐沒有得到政府的認可，村民自治也不可能蓬勃發(fā)展，更不可能在全國得以普遍推廣。一直以來，政府在村民自治的發(fā)展中扮演了主導者角色，它在總結村民自治經驗教訓的基礎上，制定了《村民委員會組織法》等法律法規(guī)，從而使村民自治的發(fā)展沿著法律的軌道進行。

二、影響村民自治的主要因素

經過幾十年的發(fā)展，村民自治取得了舉世矚目的偉大成就，已經成為我國民主政治建設的一道靚麗的風景。正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，十七大把基層群眾自治制度作為我國的政治制度寫進了黨的報告。從調查來看，村民自治的發(fā)展也不是一帆風順的，其發(fā)展受到了不少因素的制約。

（一）“鄉(xiāng)政村治”格局的鄉(xiāng)村關系

人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會登上歷史舞臺，填補了農村社會管理的組織真空，以研究基層民主政治著稱的張厚安等學者稱此為“鄉(xiāng)政村治”格局[1]。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國最基層的政權組織，是政府管理序列的神經末梢，而村民委員會是村民的自治組織，組織性質上的截然不同使兩者關系難以協(xié)調。根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是領導與被領導的關系，而是指導與被指導的關系，這一模棱兩可的規(guī)定僅具有理論上的意義，實際操作起來難度很大，村民自治不可避免地陷入尷尬的境地，走向兩個極端。

一是村干部只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。在實際工作中，由于指導與被指導的關系缺乏操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的在領導著村委會，村委會成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令的下級機構，僅有自治之形，而無自治之實“。從村民自治制度運作過程來看，目前村民自治中出現(xiàn)的問題主要源于村干部偏離其應然角色，即作為村民利益代表者與維護者”[2]。調查發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把政治觸角延伸到了村里，年初會讓村干部簽訂工作責任狀，年底對村干部進行考核。在考核壓力下，村干部往往背離村民自治的目標，僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，不對村民負責。

二是村干部游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理之外。有些村干部認為自己是村民選舉出來的，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的,可以不服從鄉(xiāng)政府的管理。在調查中，一位村主任就表達了這樣的想法：“想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來的。”按照“誰授權向誰負責”的政治學原理,村干部的這個想法并沒有錯，也是可以理解的。但問題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國家基層政權建設，又將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政務管理上陷入困境。因為村民自治的范圍也是有限度的，村莊內部的事務可以自行解決，而有些事務不僅是村莊內部的事情，更是關系到整個國家宏觀管理的大問題，比如計劃生育是我國的基本國策，農民應該積極響應國家的號召。

在“鄉(xiāng)政村治”格局下，村干部究竟代表誰的利益？看來不同的場景會有不同的表現(xiàn)形式，這一獨特現(xiàn)象還會在鄉(xiāng)村關系中長期存在。

（二）兩委之間的制度張力

兩委指的是村黨支部委員會和村民委員會，兩者之間的制度張力主要表現(xiàn)為書記與主任關系的緊張。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村主任是由村民自己選舉出來的，而村黨支部書記大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的。村黨支部委員會是黨在農村的領導核心，貫徹落實黨的大政方針，主任和書記的合法性來自于不同的系統(tǒng)，這就難以避免地出現(xiàn)了一個困境,即究竟誰是一把手。有人認為主任是全村村民選舉出來的，書記應該服從主任，又有人認為共產黨是執(zhí)政黨，主任應該服從書記。如何協(xié)調好二者之間的制度張力成為影響村民自治發(fā)展的制約要素。一些地方也嘗試探索解決之道，比如湖北隨州的“兩票制”就是這方面的典范。

（三）鄉(xiāng)村社會內部的制約力量

在鄉(xiāng)村社會，有很多因素影響著村民自治的健康發(fā)展。從調查來看，當前有兩個方面的制約因素值得重視。

一是宗族勢力。少數(shù)服從多數(shù)是民主的主要游戲規(guī)則，在村民自治中，人數(shù)多就是政治優(yōu)勢表現(xiàn)得淋漓盡致，宗族勢力較大的候選人往往在選舉中占據(jù)優(yōu)勢，而宗族勢力較小的候選人就很難當選“。同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯(lián)，共同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會的組成”[3]。從一定意義上說，這也是一種不平等和暴政，人數(shù)決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢力較小的候選人的權利。

二是宗教勢力。近年來，宗教在農村得到迅速發(fā)展，越來越多的農民加入信教的隊伍。究其原因，可謂錯綜復雜，比如農民缺少豐富多彩、喜聞樂見的精神文化生活，或者遇到天災人禍，就把希望寄托在神靈的身上等，加之宗教有組織地幫助農民解決一些生活實際困難，這為農村的傳播奠定了社會基礎，以至于有些地方出現(xiàn)了農民相信宗教組織，卻不相信基層組織，嚴重影響了村民自治的健康發(fā)展。

三、村民自治的發(fā)展與展望

面對村民自治的困境，需要從多方面進一步發(fā)展和完善，下面幾個主要方面應引起重視。

（一）處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關系

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會的關系問題，是推進村民自治的首要問題之一，也是農村基層政治體制和管理體制中的重大問題”[4]。實行自下而上的村民自治無疑具有十分重要的民主價值，農民通過自主參與村莊治理，可以提高參與的意識，增強政治參與的責任感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時也需要頂層設計，因為僅僅靠農村基層改革，而上面巋然不動的話，村民自治的積極功能終究會消耗殆盡。

因此，在發(fā)展村民自治的同時，只有從宏觀上進行政治體制改革，理順村民自治與上面的關系，才能真正彌補鄉(xiāng)村關系的制度張力。

（二）破解兩委關系的困境

“村黨支部具有政治領導、思想領導和組織領導的職能，而村民委員會則是自我管理、自我服務、自我教育的群眾性自治組織，兩者的權力來源不同，前者的權力來源是 《中國共產黨農村基層組織工作條例》，而后者的權力來源則是《村民委會組織法》”[5]。如何協(xié)調好兩者之間的關系，直接決定著村民自治的實踐效果，基于現(xiàn)實法律和政治的考量，破解兩者困境的主要路徑有兩個方面。

一是完善法律制度，使兩委能在法律規(guī)定的范圍內，各司其職，各負其責。正如黃海所言：“兩者的部分內容交錯重疊是造成兩委職權沖突的根本原因，因此，完善相關的法律制度才是解決兩委緊張關系的治本之路”[6]。

二是大膽創(chuàng)新，積極探索兩委關系的新形式。實際上，一些地方的農民也創(chuàng)造了不少好經驗。比較典型的有“兩推一選”以及湖北省隨州市的“兩票制”、“兩會制”；山東威海等地為了避免二者的沖突，干脆實行書記、主任“一肩挑”。

（三）培育農民的公民文化意識

黨的十七大報告明確要求：“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念?！盵7]列寧也指出：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、謊話偏見，而沒有政治?！盵8]因此，培育農民的公民文化意識，關鍵在于教育。通過教育從根本上提高農民的整體素質，增強參與的權利意識和責任意識，實現(xiàn)農民由動員式參與為主向自主式參與為主的轉變。

[1]張厚安：《中國農村基層政治建設》，四川人民出版社1982年版。

[2]陳永剛、畢偉：《村干部代表誰，應然視域下村干部角色與行為的研究》，《蘭州學刊》2010年第12期。

[3]劉雪華、田玉麒：《農村宗族勢力的時代變遷對村民自治的影響——以山東省臨沂市河灣村為個案》，《行政與法》2010年第8期。

[4]王文惠：《實行村民自治后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政管理問題探究》，《貴州師范大學學報》(社會科學版)2010年第6期。

[5]曹利：《村民自治的困境與出路》，《廣東社會科學》2010年第4期。

[6]黃海：《化解農村兩委矛盾需要從制度入手》，《中國改革報》2004年9月13日。

[7]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，《人民日報》2007年10月25日。

[8]《列寧全集》第42卷，人民出版社1987年版，第200頁。

（作者單位 湖南省張家界市委黨校）

（責任編輯 楊 慧）