○陳培浩羅遐

公車改革：一道可解的難題

○陳培浩羅遐

一、公務(wù)用車，弊端種種

（一）規(guī)模不斷膨脹，財政不堪重負

近年來，行政管理成本支出的不斷膨脹已經(jīng)成為困擾各級財政的一大難題，其中一個重要問題是公務(wù)用車增長快，開支大。據(jù)《瞭望新聞周刊》報道，國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2005年以來，中國財政行政事業(yè)公用經(jīng)費支出每年增加1000多億元，2007年以來，該項經(jīng)費支出已接近9000億元，其中公務(wù)用車消費占比較高。目前，黨政機關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬輛，每年公務(wù)用車消費支出1500億元至2000億元（不包括醫(yī)院、學校、國企、軍隊以及超編配車）。每年公務(wù)用車購置費支出增長率為20%以上。即使這一數(shù)據(jù)亦是飽受公眾質(zhì)疑，據(jù)說僅為公車耗費的冰山一角。據(jù)2010年《中國統(tǒng)計年鑒》資料顯示：2009年我國教育費用中央財政支出為567.62億元，社會保障和就業(yè)支出454.37億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出63.50億元?？梢?，公車耗費遠遠大于教育、社保和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的總和，給國家財政帶來沉重的負擔。

（二）運行成本過高，使用效率低下

現(xiàn)行的公車使用效率極其低下，浪費驚人，與巨大的耗資形成了鮮明的對比。一輛公務(wù)車，從購車費、汽油費、保養(yǎng)費、過路費到保險費、折舊費、司機人頭費等等，耗費很多，一個單位往往多輛車，一年開銷數(shù)額甚大。國家對公務(wù)用車有嚴格的規(guī)定，但長期以來一些地方由于管理上的疏漏和失控，致使一些部門和單位配車、用車不規(guī)范，導致公車私用多、耗油多、修理多，漏洞百出，浪費嚴重。通常，各政府部門的公務(wù)用車在領(lǐng)導開會、在室內(nèi)處理日常公務(wù)時是閑置停放、處于待命狀態(tài)的，每年只有出租車行駛里程的二分之一，甚至三分之一，不能充分利用。而且大部分領(lǐng)導專車空駛率較高，通常只走單程，總有一半路程是空車，造成車輛資源的嚴重浪費。全國政協(xié)十一屆三次會議000155號提案指出：每年一輛公務(wù)車的運行成本（含司機工資、福利）至少在6萬元以上，有的甚至超過10萬元。公務(wù)用車浪費嚴重，由此可見一斑。

（三）助長官本位風氣，滋生特權(quán)腐敗

就公務(wù)用車的本質(zhì)而言，無非就是一種代步工具、交通手段。但是長期以來，公車消費作為各級國家機關(guān)、政府部門公務(wù)消費和官員職務(wù)消費的重要部分，漸漸衍變?yōu)槟承┕珯?quán)機關(guān)的臉面，代表著某些官員的架子和派頭，折射出根深蒂固的特權(quán)意識。在這種特權(quán)思想的影響下，原本作為保障正常公務(wù)所需的公務(wù)用車承擔了權(quán)力的象征意義，不同檔次的公車已然成為身份、地位、權(quán)力、榮耀的象征。于是“無車不成官”，從上到下，從機關(guān)到基層，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導人都是一人一車，車隨人轉(zhuǎn)，形影不離，有些幾乎到了無車不行的地步，嚴重脫離群眾。在缺乏有效的制度約束情況下，公車消費惡性循環(huán)為“就上不就下”、“能高不能低”，這也是公車配置屢屢超標，令財政不堪重負的內(nèi)在原因。

（四）私用泛濫，資產(chǎn)流失嚴重

在目前的公務(wù)用車制度下，車輛的購置、保險、使用、維修保養(yǎng)、報廢更新等各個環(huán)節(jié)都存在不少漏洞。由于缺乏制度約束力導致管理不嚴格，很多政府部門公車私用現(xiàn)象十分嚴重，享受公務(wù)用車的主體范圍不斷擴大，除了可以享受專車待遇的領(lǐng)導外，其家人、親戚和朋友等都成為公務(wù)用車的間接主體，甚至連公車司機也可將公車當作私車隨意使用。雖然中央三令五申，中央紀委多次對公車標準作出明確規(guī)定，并且狠抓執(zhí)行，也取得了很大成果，但問題迄今亦未從根本上得到解決，超標、違規(guī)甚至造成嚴重后果的報道至今仍時見報端。對一部分人來說，公車甚至成了“勤撈致富”的搖錢樹。有的部門和人員不僅公車私用，甚至采取虛開加油、維修發(fā)票等手段，套取國家資金。

（五）困擾交通秩序，增加城市交通負擔

通常情況下，公車耗費并不由其使用者支付，因此會產(chǎn)生公車私用和濫用的問題。公車的不合理使用在一定程度上加重了城市交通的負擔，增加了城市道路擁堵機率，降低了人們乘坐公共交通工具出行的效率，限制了公共交通車輛發(fā)展的空間，也造成了目前城市交通擁堵。據(jù)交通部門調(diào)查顯示，公車違章概率大大高于私車，交通事故發(fā)生率也特別高。由于公車往往大有來頭，執(zhí)法人員在權(quán)與法的較量中往往要付出很大代價，甚至是極其慘重的代價。此外，公車過多不僅影響環(huán)保與交通，而且造成腐敗和浪費，損傷政府公信力，也不利于優(yōu)先發(fā)展公共交通政策的落實。

二、公車改革，困難重重

公車改革是中國一道非解不可的難題。從上世紀90年代初開始，全國上下進行了公務(wù)用車制度改革的艱辛探索，但改革至今仍走走停停，收效甚微，甚至處在一種尷尬境地。具體而言，公車改革的難點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，車改之難，難在利益均衡。公車改革的根本在人不在車。推行此項改革，必然會觸動部分人的既得利益。已經(jīng)習慣了從目前公務(wù)用車體制得到實際額外利益和好處的官員，會找出各種各樣的冠冕堂皇的理由，來阻撓和抵制改革的進行。而這些官員恰恰是改革政策的倡導者、執(zhí)行者，如果改革矛頭要損及他們切身利益，必然要產(chǎn)生或明或暗、或軟或硬的對抗。取消公車就得去掉公車司機，勢必出現(xiàn)司機和管理人員的安置問題，必須妥善解決，以免給車改帶來負面影響。此外，還有一般干部與領(lǐng)導干部車貼差距過大問題等都是需要改革完善的。

其次，車改之難，難在制度設(shè)計。從制度改革的流弊而言,公共政策變遷的“政府主導型”之濫觴沒能被理性解構(gòu),公車改革完全取決于政府部門內(nèi)部的自我監(jiān)督和自覺規(guī)范,缺少了群眾的監(jiān)督。車改方案的制訂和實施都掌握在各級官員手中,而且都以確保公務(wù)員階層的既得利益為出發(fā)點。在這個過程中,為改革支付成本的納稅人卻沒有任何的話語權(quán)。長期作為改革的領(lǐng)導者、組織者和推動者的政府部門和領(lǐng)導干部，在公車改革中要革自己的命，大幅度地削減已擁有的利益，是一件不容易的事情。如果這類方案的制訂和實施都掌握在各級官員手中，自己既當運動員、又當裁判員，怎么有利于自己就怎么改，自己定規(guī)則、自己執(zhí)行又自己解釋，廣大公眾和一般公務(wù)員卻沒有話語權(quán)，這樣的改革又何談民主、透明、公正？

三、改革公車，多管齊下

（一）制度創(chuàng)新，優(yōu)化改革方案

公車改革方案應(yīng)注重制度創(chuàng)新，由全國人大及其常委會負責，財政部具體牽頭制定方案，在全國范圍內(nèi)公開征詢意見和建議，提高權(quán)威性。改革方案應(yīng)充分考慮中國國情，并汲取國外經(jīng)驗，以法律規(guī)范的形式頒布，盡量詳細、科學，具有可操作性。首先，規(guī)定公車總量和配備，保留一定數(shù)量公務(wù)用車。數(shù)量按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和常住人口核定，由人大批準控制。其次，學習瑞典、英國等國經(jīng)驗，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車。監(jiān)控機構(gòu)不受當?shù)卣I(lǐng)導，直接向上級負責，而且可以在網(wǎng)上公開查詢記錄。再次，大規(guī)模用車社會化。由政府向租車公司公開招標或租用，對駕駛員的安排可參照國有企業(yè)人員分流辦法進行。公務(wù)車的保養(yǎng)也向社會公開招標，結(jié)算由財務(wù)和維修點進行，司機個人不介入。最后對不配備專車的公務(wù)員按照一定標準實行適當交通補貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵公務(wù)員購買私車，私車公用。補貼標準可以參照國外經(jīng)驗，不按行政級別，而是以居住地和單位的距離油耗標準計算，或使用地鐵、公交車等公共交通工具刷卡免費，緊急事務(wù)用車由公務(wù)車解決。

（二）系統(tǒng)性治理

公務(wù)用車改革是一項涉及面廣、系統(tǒng)性強、內(nèi)容復雜的改革任務(wù)。它涉及公務(wù)員工資制度、離退休人員待遇、職務(wù)消費改革、國有資產(chǎn)管理、財政增收節(jié)支、行政事業(yè)單位改革以及黨政機關(guān)廉政建設(shè)等諸多問題。這些問題的改革必須要同步進行、均衡推進、平衡展開、兼顧各方面利益，不能把公務(wù)用車改革單獨拿出來。否則，改革就不能徹底成功。這些問題的解決也不是一朝一夕就能完成的，是一個循序漸進、逐步深入的過程，因而絕對不能期望公車改革一蹴而就。

（三）加強法治建設(shè)

任何改革沒有外力推動，尤其是法治監(jiān)督，僅讓既得利益群體來改革自己是不可能成功的。反思我國有些地方進行的公車改革，之所以會招致群眾的批評和輿論嘩然，根本上在于公車改革政策制定上的隨意性和不規(guī)范性，沒有將公車改革納入法定框架。從建立公共財政的角度看，公車改革如欲取得良好的政治、經(jīng)濟和社會效果，就需要在法定財政的框架內(nèi)進行。公車改革不能僅僅作為一種廉政措施或決議停留在淺薄的行政層次，必須有一個法治層次的飛躍，不上升到法治的層面就不能保證改革的長效性。因此，是否應(yīng)當進行公務(wù)用車的改革，公車改革應(yīng)選擇何種方案，公務(wù)員可領(lǐng)取多少車改補貼，理應(yīng)由人大以法律、法規(guī)的形式予以確定。只有公正合法的程序，才會賦予這項改革足夠的合法性，也才能保障這項改革的順利進行。

（作者單位 安徽大學管理學院）

（責任編輯 崔光勝）