閔凡群

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立與推廣

閔凡群

鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立，借鑒了“政務(wù)超市”模式，具有重大的現(xiàn)實意義。這是地方政府機構(gòu)改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構(gòu)改革的有效路徑，值得推廣。但是這一制度要想發(fā)揮更好的作用，仍需在服務(wù)意識、管理體制和監(jiān)督措施等方面進行完善。

便民服務(wù)中心;有效路徑;機構(gòu)改革

2005年山東省威海市下發(fā)了《關(guān)于建立和推廣鎮(zhèn)級便民服務(wù)中心的意見》，在山東省率先全面建立和推廣鎮(zhèn)級便民服務(wù)中心，在實踐中收到了良好的效果。其后，山東省多個地市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都相繼建立了便民服務(wù)中心，積極為廣大人民群眾提供各種便民服務(wù)，受到社會各界的好評。在地方政府機構(gòu)改革的新時期，筆者認(rèn)為建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，打造服務(wù)型政府，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的有益探索，值得在更大范圍內(nèi)推廣。

一 鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心簡述

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的將司法、民政、國土資源、城建、工貿(mào)、招商、計劃生育、農(nóng)林牧水漁、農(nóng)機、勞動保障等原來分散辦公的各個部門納入集中的場所，統(tǒng)一為民辦理審批、收費、咨詢、代辦等事項的一個機構(gòu)。該機構(gòu)的設(shè)置借鑒了“政務(wù)超市”的模式。

作為全國首創(chuàng)，2000年10月南京市下關(guān)區(qū)政府在該區(qū)的小市和熱河南路兩個街道創(chuàng)辦了“政務(wù)超市”，將40余個服務(wù)項目的行政功能全部集中于一個大廳或幾個窗口集中辦理，具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性的“超市”特點。這就是政務(wù)超市的雛形。經(jīng)過約兩年的探索，2002年1月南京下關(guān)區(qū)充分體會到了“政務(wù)超市”帶來的便捷及辦事效率的提高，于是著手將“政務(wù)超市”由咨詢型向代理型轉(zhuǎn)變，逐步下放部分審批權(quán)至“超市”，并全面推廣“政務(wù)超市”。［1］2004年《行政許可法》出臺，該法所確立的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理和集中辦理等制度更加推動了政務(wù)超市這種一站式服務(wù)方式在全國各地的建立。省市兩級政府在設(shè)立和運行統(tǒng)一的政務(wù)超市過程中所積累和沉淀下來的先進經(jīng)驗，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心設(shè)立提供了可以的借鑒寶貴經(jīng)驗。

二 設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的現(xiàn)實意義

有學(xué)者認(rèn)為，“作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村社區(qū)，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農(nóng)政策的執(zhí)行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影響到農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。因此，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，全力打造服務(wù)型基層政府，促進農(nóng)村社會和諧，就顯得十分迫切”。［2］其實，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，除了促進農(nóng)村社會和諧之外，還具有緊迫的現(xiàn)實意義，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

1.創(chuàng)新了行政方式，合乎建立服務(wù)型政府的理念。

省市政府建立健全了政務(wù)超市制度，實施一站式服務(wù)方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在建立服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，在吸收和借鑒上級政府新型行政方式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地突破思想束縛，擺脫教條經(jīng)驗的羈絆，創(chuàng)新了一種適合基層政府實際，符合民眾現(xiàn)實需要的新型行政方式。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心繼承了傳統(tǒng)的行政活動模式，如行政許可、行政確認(rèn)、行政調(diào)解等，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心又承擔(dān)了許多新的職能，如提供法律援助、發(fā)布致富信息、代辦各類證件等，這就在堅持消極被動行政方式的基礎(chǔ)上，增加了積極主動的行政方式。這種變被動為主動、變消極為積極的思路，革新行政方式的做法，恰恰是建立服務(wù)型政府所急需的，符合建設(shè)服務(wù)型政府的先進理念。

2.提高了行政效率，符合高效便民的原則。

2004年國務(wù)院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中規(guī)定，“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織”，該規(guī)定被歸納為高效便民原則。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心契合了《全面推進依法行政實施綱要》中高效便民原則的本質(zhì)要求，行政效率的提高主要通過如下幾點體現(xiàn)出來。其一，用規(guī)范的程序保障行政效率。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心都對服務(wù)程序有明確的規(guī)定，如“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”、“一次性到位”，規(guī)范的程序形成了流暢的服務(wù)流程，為提高行政效率提供了保障。其二，用嚴(yán)格的制度保障行政效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的高效運作離不開制度的保證，如值班制度、考核制度、例會制度、檔案制度、學(xué)習(xí)制度等，這些制度促使各工作人員都各負(fù)其責(zé)，高效工作。其三，用先進的技術(shù)保障行政效率。例如威海市《關(guān)于建立和推廣鎮(zhèn)級便民服務(wù)中心的意見》中就規(guī)定，“有條件的便民服務(wù)中心要實行網(wǎng)絡(luò)化辦公，并與所在市區(qū)、開發(fā)區(qū)的行政審批(服務(wù))中心聯(lián)網(wǎng)。對需要現(xiàn)場踏勘的項目，各市區(qū)、開發(fā)區(qū)的行政審批(服務(wù))中心和相關(guān)部門應(yīng)實行現(xiàn)場辦理。”網(wǎng)絡(luò)辦公、現(xiàn)場辦公、電話辦公等方式都利于行政效率的提高。

3.推動了行政改革，順應(yīng)政府機構(gòu)改革的趨勢。

2008年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方機構(gòu)改革的意見》下發(fā)，繼1998年之后的新一輪地方政府機構(gòu)改革得以展開，山東省的機構(gòu)改革方案也得到中央的批復(fù)。地方政府機構(gòu)改革既需要宏觀上理順行政體制，也需微觀上創(chuàng)新具體制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立便是地方政府機構(gòu)改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構(gòu)改革的有效路徑之一。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)部門重整。雖然從表面上看中心的設(shè)立不是減少了政府機構(gòu)，而是增加了一個政府機構(gòu)，但是其在結(jié)構(gòu)上重整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門設(shè)置，協(xié)調(diào)了各部門間的關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)的各個辦公室統(tǒng)一集中，政府工作人員分工更合理。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的廉政建設(shè)。中心設(shè)置大廳化、公開化、窗口化，各項事務(wù)的辦理置于群眾的眼皮底下，中心工作人員的道德責(zé)任意識也明顯提高，杜絕了暗箱操作，避免了違規(guī)操作，防止了吃、拿、卡、要現(xiàn)象，推進了源頭治腐工作，也緩和了部分地區(qū)較為緊張的干群關(guān)系。［3］其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的設(shè)立推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的整合。駐扎鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)俗稱為“七站八所”，即上級政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個事業(yè)單位。中心的設(shè)立統(tǒng)一集中傳統(tǒng)的“七站八所”于一處，變散亂為集中，增強了各個單位間的聯(lián)系，也統(tǒng)一了服務(wù)職能。

三 推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的幾點思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心具有如此積極的意義，也在全國各地市有實踐經(jīng)驗，但是不代表該制度在實踐中就運行得一帆風(fēng)順，如果需要在更大的范圍內(nèi)推廣施行，仍需配套措施來保障該制度的有效運行。筆者提出幾點設(shè)想，以供參考。

1.明確服務(wù)意識。

實踐中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心仍有許多不合理的看法，如認(rèn)為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心意義不大、認(rèn)為中心是“形象工程”、“政績工程”、認(rèn)為中心提供的服務(wù)不是大多數(shù)農(nóng)村群眾所需要的、認(rèn)為中心集中設(shè)立辦公窗口是多余的等等。這就說明我們?nèi)孕杓哟笮麄鞯牧Χ?，叫更多的民眾了解中心，同時，更需對中心的工作人員進行教育和培訓(xùn)，使其明確服務(wù)意識，以“民本”思想和為民服務(wù)理念為指導(dǎo)，圍繞“促進經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強化公共服務(wù)、著力改善民生，加強社會管理、維護農(nóng)村穩(wěn)定，推進基層民主、促進農(nóng)村和諧”四個方面，積極推動中心工作的開展。實際上，現(xiàn)在政府工作人員的工作能力和基本素質(zhì)是比較高的，工作中出現(xiàn)紕漏，更多的是態(tài)度問題，并非工作能力差。

2.改革管理體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心現(xiàn)在采用的管理體制是“一元化的辦公”與“二元化的管理”相結(jié)合，即中心實行一體化辦公，但人員管理則是分頭管理的，各個派出機構(gòu)仍對其人員享有管理權(quán)，這就造成“原審批部門與派出人員之間的關(guān)系，聯(lián)合辦公機構(gòu)與各窗口人員之間的關(guān)系，聯(lián)合辦公機構(gòu)與原審批部門之間的關(guān)系”沒有理清的局面，這種局面的存在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)改革十分不利。［4］對此，筆者認(rèn)為如下兩個思路可以借鑒:其一，直接面對群眾的、可以由基層辦理的項目，直接交由中心辦理。當(dāng)然，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無部分事項的審批決定權(quán)，也不妨礙部分事項由便民服務(wù)中心集中統(tǒng)一代辦，從而方便群眾。這個思路的改革力度小、波及面窄，能夠立竿見影。其二，從長遠看，應(yīng)全面改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，強化人員管理，使之與鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心形成良性的互動。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處地域、經(jīng)濟水平、人口數(shù)量、地域面積、交通狀況、城鎮(zhèn)建設(shè)情況等因素，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行歸類劃分，并根據(jù)類型不同有區(qū)別的設(shè)置機構(gòu);按照政事、政社、政企分開的原則，通過“撤、并、合、轉(zhuǎn)”進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的關(guān)系，如可以考慮跨越兩個或兩個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個工商所、土地所等來進行執(zhí)法，而不必每鄉(xiāng)每鎮(zhèn)都設(shè)立;按職能設(shè)置和工作性質(zhì)配置人員，打破了人員隸屬關(guān)系，保障按業(yè)務(wù)類型和職能分工的不同來配置工作人員。

3.落實監(jiān)督措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府設(shè)立的機構(gòu)，在管理機制上是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府管理的，在市縣一級也設(shè)有“政務(wù)超市”式的服務(wù)中心、審批中心等，但是市縣的中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心之間是沒有隸屬與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，這也就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的監(jiān)督職責(zé)主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，而缺少其他主體的有效監(jiān)督，所以完善并落實有效的監(jiān)督措施對中心工作的開展和為民服務(wù)的落實十分重要。可以考慮如下幾個措施:第一，便民中心要設(shè)立投訴箱和投訴電話，受理辦事群眾的投訴舉報，并接受社會監(jiān)督。第二，政府行政監(jiān)察部門要切實履行監(jiān)督檢查職能，加大了對便民服務(wù)中心的檢查監(jiān)督力度，重點圍繞制度落實、服務(wù)態(tài)度、辦件效率等情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的工作開展情況進行不定期的明察暗訪，及時發(fā)現(xiàn)問題并對存在的問題嚴(yán)格查糾，嚴(yán)厲查處。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要自己加大監(jiān)督力度，及時發(fā)現(xiàn)中心在為民服務(wù)方面存在的問題，可以考慮啟用服務(wù)中心簡報制度或中心負(fù)責(zé)人定期匯報制度等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是我國政府設(shè)置的最基層政府機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革能否順利推進，在很大程度上決定著整個行政體制和政府機構(gòu)改革的成敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心是直接面向廣大基層農(nóng)民群眾的機構(gòu)，其設(shè)置與運作的情況，直接影響廣大農(nóng)民群眾的切身利益、服務(wù)型政府的構(gòu)建以及和諧社會的建設(shè)，值得我們高度重視。

［1］鐘金霞.服務(wù)型治理模式下“政務(wù)超市”的興起與發(fā)展［J］.湖湘論壇，2006(4):45.

［2］張紅軍.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 促進農(nóng)村社會和諧［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報，2008(5):19.

［3］史衛(wèi)民，等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2008:434.

［4］楊樹人.論行政審批“一站式”服務(wù)體制［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2002(5):15.

On Establishment and Expansion of Service for the Public Center in Towns

Min Fanqun

The establishment of township service for the public center，which using the mode of"Public Affairs Supermarket"for reference，has the practical significance.This is an effective way to reform the government at the town level.However，in order to let this system play a better role，we still should pay more attention to the establishment of service consciousness，the improvement of management and supervision system.

township service center;effective path;government reformation

D625

A

1672－6758(2011)10－0092－2

閔凡群，碩士，講師，臨沂大學(xué)法學(xué)院，山東·臨沂。研究方向:憲法學(xué)、行政法學(xué)。郵政編碼:276000

臨沂市2010年度社科規(guī)劃項目《臨沂市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革問題研究》(2010LX020)階段性成果

Class No.:D625Document Mark:A

(責(zé)任編輯:鄭英玲)