龍獻忠,鐘和平,甘筑夏

(湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖南長沙 410082)

論政府與非營利組織合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建*

龍獻忠,鐘和平,甘筑夏

(湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖南長沙 410082)

在傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”觀念中,政府是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、社會福利的唯一提供者,而現(xiàn)代“治理”理念認為,公共治理的主體是多元的,NPO也是重要的治理主體。綜觀各個國家公共領(lǐng)域的發(fā)展,建立合作伙伴關(guān)系已經(jīng)成為各國的共識。當前,NPO的迅速崛起和全球化已經(jīng)被看成是影響未來全球發(fā)展的主要因素之一。在我國,構(gòu)建政府與NPO之間的合作伙伴關(guān)系同樣是政府與NPO關(guān)系發(fā)展的未來走向,兩者合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮,也離不開NPO的充分發(fā)展和社會的支持。

政府;NPO;合作伙伴

一 合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵與發(fā)展基礎(chǔ)

(一)合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

一個良性的社會治理結(jié)構(gòu),需要不同的治理主體的合理分工、合作努力,形成良性的合作伙伴關(guān)系。[1]合作伙伴關(guān)系是一個范圍很廣的詞,不同的學(xué)者從不同的角度給予了不同的解釋,大致可以歸為經(jīng)濟發(fā)展、政策導(dǎo)向、運作性三個觀點。[2]歸納眾多合作伙伴關(guān)系的定義,筆者把合作伙伴關(guān)系定位為:政府與多個部門(NPO、企業(yè)等)基于共同的利益,采用平等對話的形式,實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、共擔(dān)風(fēng)險,尋求社會利益最大化的過程。

(二)政府與NPO合作伙伴關(guān)系的發(fā)展基礎(chǔ)

1.共同的價值理念

社會主義國家的本質(zhì)特征是一切權(quán)力來自人民,國家的價值也只能在維護人民權(quán)利,增進公共利益的過程中實現(xiàn)。NPO的民間性、非營利性決定了它是人民表達公共需求的組織載體,防止、補救政府或市場對公共利益的侵犯是NPO的重要使命。追求公共利益,使政府與NPO雙方協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略,在此博弈基礎(chǔ)上追求公共利益最大化。公民是政府與NPO共同的服務(wù)對象,促進公共利益最大化是兩者的共同追求和重要任務(wù),共同的價值理念是兩者合作的基礎(chǔ)。

2.壯大的社會中間層

伴隨著國家從對社會資源的壟斷中部分撤退出來,政府與市場之間留下了管理的空隙,因而各種非政府組織得以迅速發(fā)展。利益主體的多元化,公民權(quán)益意識的增強,人們需求的多樣性,社會中間層的形成以及國際交流合作的增加,具有相同利益的社會成員組織起來維護和擴展其利益,在中國逐漸形成了一個新的中間層(職業(yè)經(jīng)理、IT精英、私營業(yè)主等),使得社會結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的金字塔型向橄欖型轉(zhuǎn)化。同時,社會財富的增加和人民生活水平的提高為各種社團和組織的建立和運行創(chuàng)造了必要的物質(zhì)條件和人力資源支持,社會自治領(lǐng)域得以發(fā)展,社會自我治理能力得到提高。

二 建立合作伙伴關(guān)系的必要性

任何一個社會組織的產(chǎn)生都有其深刻的社會需求即需要決定存在。我國政府與NPO建立合作伙伴是基于以下需要的:

(一)社會發(fā)展的現(xiàn)實需建立合作伙伴關(guān)系

中國NPO的發(fā)展面臨著與西方截然不同的制度環(huán)境,中國是一個權(quán)力中心決定制度安排的基本制度框架,并且遵循自上而下制度變遷原則的國家,制度變革更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。在政府與非營利兩者的關(guān)系中政府往往具有優(yōu)勢。因此,要想像西方國家一樣,特別強調(diào)NPO的獨立發(fā)展,是脫離中國實際的。且目前,雖然我國的NPO發(fā)展很快,但自身的力量還是比較弱小,還需要得到政府的支持。因此,建立兩者良性互動的合作伙伴關(guān)系,應(yīng)該是未來政府與NPO關(guān)系發(fā)展的趨勢。

(二)政府與 NPO雙方自身的發(fā)展需要建立合作伙伴關(guān)系

對于政府而言,“政府失靈”和“不可治理性”是官僚體制自身無法克服的頑癥。當前市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府體制的改革造成了管理真空與權(quán)力真空,NPO的興起在一定程度上可以幫助政府解決面臨的困境。[3]政府需要把更多的精力用于掌舵和協(xié)調(diào)整個社會的發(fā)展。對于NPO來說,一方面NPO也像其他兩大主體一樣存在“失靈”的缺陷,依靠自身的改革也難以達到滿意的效果;另一方面,在我國,政府是資源的擁有者和分配者,NPO通過與政府的合作得到了更多的資源,例如獲得穩(wěn)定的經(jīng)費支持、稅收優(yōu)惠等,為NPO更好的行使利他主義和公益為先的理念提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)政府從統(tǒng)治走向治理需要建立合作伙伴關(guān)系

根據(jù)奧斯特羅姆夫婦等人創(chuàng)立的多中心治理理論[4],以支持“權(quán)力分散,管理交疊和政府市場社會多元共治”為特征的多中心理論是滿足各種需求、提高服務(wù)質(zhì)量和效率的理想模型。多中心治理理論本質(zhì)上要求一個國家或地區(qū)要真正從統(tǒng)治走向治理,它也要求中央和地方的關(guān)系應(yīng)從以政策為基礎(chǔ)走向以憲政為基礎(chǔ)。對于治理內(nèi)涵的理解,學(xué)術(shù)界意見各異,但其中的一些核心要件已為大家所公認:第一,治理意味著政府組織已經(jīng)不是惟一的治理主體,治理承擔(dān)者擴展到政府以外的公共機構(gòu)和私人機構(gòu);第二,治理中的權(quán)力運行方向發(fā)生變化,從單一向度的自上而下的統(tǒng)治,轉(zhuǎn)向上下互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系;第三,形成了多樣化的社會網(wǎng)絡(luò)組織,從事公共事務(wù)的共同治理;第四,政府治理策略和工具向適應(yīng)治理模式要求的方向改變。[5]。從治理的內(nèi)涵可看出,國家要實現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變,政府必須同NPO等組織加強合作。

(四)國家從地緣政治走向全球治理需要建立合作伙伴關(guān)系

公共事務(wù)日益全球化使全球問題的“多米諾骨牌效應(yīng)”越來越明顯,全球治理已成為必然。俞可平認為,“全球治理反映這樣一種觀念:各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力。政府之外,社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責(zé)維持秩序,參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)。各國政府不再有壟斷指揮和仲裁的政治職能。現(xiàn)在行使這些職能的是多種多樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)和社會團體,它們結(jié)合在一起構(gòu)成本國的和國際的某種政治、經(jīng)濟和社會的調(diào)節(jié)形式。”[6]因此,從全球治理的角度而言,活躍在各個層次的行為者必須共同合作,來實現(xiàn)各自的治理目標。

三 我國政府與NPO建立合作伙伴關(guān)系的障礙因素

隨著社會的發(fā)展與進步,我國政府與NPO合作伙伴關(guān)系的建立已經(jīng)奠定了一定的基礎(chǔ),但是仍然存在著一些不可忽視的障礙因素。

(一)傳統(tǒng)體制的桎梏

“中國由長期的專制國家和家國一體的社會結(jié)構(gòu)所形成的歷史傳統(tǒng),對國家與社會的關(guān)系形成了重要影響,有的只是依附于國家的臣民,而沒有強調(diào)個體權(quán)利和自主性的公民?！盵7]在中國目前的環(huán)境下,我國的權(quán)威單一化還是比較嚴重,主要體現(xiàn)為政府權(quán)威占絕對的主導(dǎo)地位。很多民間社團邀請政府現(xiàn)任官員或者已經(jīng)退職的前政府官員擔(dān)任名譽職務(wù),或者邀請他們參加(出席)社團舉辦的活動,通過這樣來顯示組織獲得了某種程度上的國家權(quán)威認可的事實,從而獲取社會大眾的認可支持。[8]而且,在政府與社會力量對比格局中,政府處于絕對優(yōu)勢地位。中央政府對各地方的了解缺乏足夠的信息,政府經(jīng)常是通過壟斷性的規(guī)定,單方面決定NPO的生存空間和行動權(quán)力,部分政府部門按照自己的意愿來行事,形成操作權(quán)威。

(二)法律制度建設(shè)滯后

我國的法治建設(shè)起步較晚,社會公共事務(wù)治理的權(quán)威還沒有由崇尚人的權(quán)威轉(zhuǎn)化到法律制度的權(quán)威。我國NPO管理的法律體系存在的問題主要有兩個方面:一是立法滯后于NPO發(fā)展,目前法律對NPO職能分配、組織人事、利益分配、決策監(jiān)督等缺乏嚴格而明確的規(guī)定;二是立法的層次和質(zhì)量不高,有些法律、條例側(cè)重于登記程序,不僅與其他法規(guī)銜接性差,而且在具體問題上缺乏可操作性。從現(xiàn)實情況看,許多經(jīng)過登記,被認為是合法存在的社團從事營利性經(jīng)營,甚至有些社團還與業(yè)務(wù)主管單位勾結(jié)起來,利用行政權(quán)力謀取非法利益;此外,大量不具備登記資格條件的社團,被認為是違法存在的社團,其權(quán)威合法性受到質(zhì)疑,從而導(dǎo)致了NPO公信力缺失的現(xiàn)象。據(jù)胡潤慈善榜的統(tǒng)計,我國約有一半以上的慈善家的捐贈沒有通過慈善機構(gòu)等非營利機構(gòu),而是直接捐向某些慈善項目或者是建立自己的基金。

(三)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

我國商品經(jīng)濟發(fā)展遲緩,缺少市民社會成長的物質(zhì)前提,資金問題已經(jīng)成為了制約NPO發(fā)展的“瓶頸”,同時也是影響NPO與政府建立合作伙伴關(guān)系的因素。NPO本身也希望吸收充足的資金以引進高素質(zhì)的專業(yè)化人才來對其員工或志愿者進行必要的培訓(xùn)與實踐它的組織目標,可社會并沒有給它創(chuàng)造有利的外部條件,而政府的幫助也是有限的,它喪失了與政府平等合作的砝碼。究其原因,主要有四個方面:首先,收取會費是各國社會自治組織的通例,但多數(shù)中國人無法接受這一通例;其次,許多人對民辦醫(yī)院、學(xué)校、博物館、特殊教育學(xué)校等社會自治組織的正常營業(yè)收入不理解,使這些提供公共物品的組織很難收到正常費用;再次,由于各種主客觀的原因,國內(nèi)的各類捐款,特別是在自然人捐贈上,有錢人做得相當不夠;最后,由于我國大多數(shù)自治組織不了解國外資金來源和使用情況以及溝通不夠,使得目前境外捐贈僅占我國自治組織整體運作資金的2%,低于印度、孟加拉、菲律賓以及很多非洲國家使用外資捐贈的水平。[9]

四 我國政府與NPO構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的路徑

(一)政府維度

現(xiàn)行的機制導(dǎo)致NPO與政府有著太多的聯(lián)系,政府的一舉一動對NPO的生存和發(fā)展也會產(chǎn)生影響,因此,政府要從自己做起,創(chuàng)造一個良好的合作環(huán)境。

1.完善政府支持體系,促進NPO發(fā)展

(1)完善政策法律支持體系

第一,改革現(xiàn)有的登記管理制度。當前我國NPO登記管理體制的特點是門檻高而監(jiān)管不力。中國可以借鑒日本的模式,即登記機關(guān)是有選擇性的,不能使用同一標準。另外,對于一些一般性的社會團體則全部由民政部門管理,而取消業(yè)務(wù)主管單位對其的管理。解除對民間團體的雙重管理體制,加強管理的效果。第二,完善有關(guān)NPO的稅法制度。我國目前關(guān)于NPO的稅法條例相當?shù)哪：头稚?尚缺乏一套系統(tǒng)可行的稅收政策。解決這一問題,首先要在稅收法律中將NPO與其他的組織區(qū)分開來,突出NPO的特殊性。一是那些以服務(wù)社會大眾和以社會公共利益作為其組織的最終宗旨的NPO可以給予免稅或者減免待遇。二是對于那些服務(wù)本組織成員為目的的NPO就不必給予免稅待遇,而是根據(jù)其利潤來源和用途來征所得稅并適當給予一定的優(yōu)惠。

(2)完善資金支持體系

建立政府資金支持體系,可以從以下方面著手:第一,引導(dǎo)公眾捐贈。我們可以借助政府的公信力、感召力為NPO獲得更多的社會捐贈,還可以發(fā)揮高收入階層或團體的捐贈作用。第二,建立專項資金。政府可以從每年的稅收中,抽取一定比例的資金,用于扶持以社區(qū)服務(wù)和公益事業(yè)為宗旨的NPO的發(fā)展并建立完善的績效考核體系。

(3)建立項目支持體系

項目支持體系是指以政府采購制度為基礎(chǔ),把政府的項目通過招標的方式,交給NPO去執(zhí)行,政府購買NPO的服務(wù)。政府通過招標簽訂承包合同以實現(xiàn)在某一公共服務(wù)領(lǐng)域的相互合作。如地方政府運用合同承包的方式直接提供面向公民的服務(wù),如城市垃圾的收集、路面維護、城市的維護等。

2.轉(zhuǎn)變政府職能,理順兩者的關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變與NPO的發(fā)展是相互促進、相互協(xié)調(diào)的,可以說,政府職能轉(zhuǎn)變是NPO賴以生存和發(fā)展的社會基礎(chǔ)和動力。在處理政府與NPO的關(guān)系上,政府要認識到其主要職責(zé)是“掌好舵”,而不要既“掌舵”又“劃槳”,充當好催化劑和促進者的角色,著力培育公民和 NPO的自治能力,給予 NPO生存和發(fā)展的空間,并努力為NPO的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

(二)NPO維度

1.主動處理好與政府的關(guān)系

(1)NPO要做好政府的助手和參謀,主動分憂。NPO可以在一定程度上批評和監(jiān)督政府,但兩者不是相互對抗或相互取代。NPO要做兩大類事情:一是政府想做,但暫時還來不急做的事情或是沒有精力做的事情;二是政府雖然沒有想到要做,但是只要NPO做了,它也不會反對的事情。[10]

(2)NPO要保持自己的獨立性。即要克服對政府的依賴思想,制定適合自己的發(fā)展戰(zhàn)略。NPO要加強與所代表階層的溝通,增加利益代表性,NPO之間也應(yīng)該保持聯(lián)系和良好的溝通。同時,中國的NPO可以借助國際交往來增強其自主性,進而完成由“官方性”向“民間性”的轉(zhuǎn)化[11]。

2.多渠道融資,減少對政府的依賴

(1)引入營銷觀念,加強與企業(yè)的合作。我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗,在法律允許的條件下,利用自己的品牌這一無形資產(chǎn)與企業(yè)合作。NPO與企業(yè)的合作是個雙贏的選擇,一方面在宣傳自己的同時獲得了資金支持,另一方面,企業(yè)也可以樹立良好的社會形象,增加知名度,提高產(chǎn)品銷量。

(2)進行商業(yè)投資。第一,在公益性目標的指導(dǎo)下開辦有本組織特色的企業(yè)。例如,殘聯(lián)協(xié)會下就有福利工廠,這些工廠的收入不用于個人的分配而是去幫助更多的殘疾人。這樣既能減輕政府負擔(dān)又能解決實際困難;第二,除了建立企業(yè)外,還可以在金融市場投資或投資其他有益項目,實現(xiàn)資本的保值增值。

3.加強自身組織建設(shè),提高合作能力

NPO也不是完美的,也存在著“失靈”問題。所以,NPO也必須加強自身的建設(shè),增強公共治理能力,才能成為政府真正的合作伙伴。可從以下幾個方面著手:

(1)強化組織使命,規(guī)范組織行為。NPO要明確組織的目標和使命,確定組織的服務(wù)范圍,加強組織成員的責(zé)任感和為社會公益事業(yè)服務(wù)的熱情;同時,要以章程的形式規(guī)范組織行為,要求組織工作人員依法辦事,強化組織內(nèi)部的激勵機制和懲罰機制,做到獎懲分明。

(2)增加財務(wù)的透明度,提升社會的公信力。NPO要積極轉(zhuǎn)變觀念,強化組織監(jiān)督機制,接受社會監(jiān)督,提高組織的服務(wù)質(zhì)量,使自己有能力成為政府的合作者。

(3)健全NPO內(nèi)部治理機制,提高組織效率。首先要建立民主的管理機制,打破以職位、職能分工的科層體制,建立反應(yīng)迅速的現(xiàn)代管理體制。比如建立類似于企業(yè)的理事會組織,建立民主選舉程序,民主決策程序。其次,在理事會建設(shè)中應(yīng)該根據(jù)組織活動的性質(zhì)吸納專業(yè)的人才的加入,為組織的發(fā)展儲備人才。NPO所需要的人員不僅需要專業(yè)的知識外還要有奉獻精神,有組織使命感。因此NPO應(yīng)該形成一套完善的人力資源開發(fā)、配置、使用、管理機制。

(三)社會維度

當政府與NPO的互動越來越頻繁時,彼此發(fā)生問題、沖突、失衡的現(xiàn)象也將越來越多,需要建立一個中介組織來擔(dān)任“緩沖區(qū)”的角色。這個平衡公共管理領(lǐng)域的兩大主體的“緩沖區(qū)”的最佳選擇對象就是社會。

1.社會是兩者構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的監(jiān)督者

NPO是社會力量的組織載體,特別是自下而上的NPO來自于社會,其組織的活動宗旨也大多來自于社會的需求。對于政府而言,社會既是政府權(quán)力行使的對象,也是政府權(quán)力的來源。因此構(gòu)建政府與NPO的合作伙伴關(guān)系,并保障這樣的合作伙伴關(guān)系的順利運行,不得不借助社會的力量。從權(quán)力的執(zhí)行與來源的角度來看,社會是監(jiān)督者,包括兩個方面:一是對NPO的運行以及活動的性質(zhì)進行監(jiān)督,克服“NPO失靈”。另一方面也要對政府進行監(jiān)督,盡快轉(zhuǎn)變政府職能,給予NPO更大的活動空間。

2.社會是兩者構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的評估者

獨立的第三方評估制度的建立與實施是兩者合作伙伴關(guān)系建立的重要保障。在西方,媒體作為一種社會監(jiān)督方式被評為是繼立法、司法、行政之后的“第四大權(quán)利”,足見其影響之廣,作用之大。借助媒體對政府與NPO信息的披露,引導(dǎo)公眾對政府與NPO做出客觀的評價,及時糾正兩者在職能劃分、角色定位等方面的偏差。同時,形成一定的競爭機制,讓公眾對兩者的服務(wù)進行評估,從而提高其服務(wù)水平,獲得更高的社會滿意度。

3.社會是兩者構(gòu)建合作伙伴關(guān)系的“蓄能池”

NPO的發(fā)展離不開社會的支持,否則將成為“無本之木,無源之水”。首先,發(fā)展NPO必須要有千千萬萬個志愿者,并在這些志愿者隊伍中培育優(yōu)秀的人才,因此需要社會為NPO的發(fā)展提供人力支持。其次,發(fā)展NPO需要資金的支持。NPO發(fā)展是社會進步的標志之一,它是以對社會奉獻為宗旨的。

五 簡要結(jié)論

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善和市民社會的日趨成熟,現(xiàn)代社會的NPO發(fā)展十分迅速,政府必須理順其與NPO的關(guān)系結(jié)構(gòu),在兩者之間建立起合作伙伴關(guān)系,只有這樣,才能充分發(fā)揮NPO在社會治理中的主要作用。根據(jù)利益相關(guān)者理論,政府在進行決策時要反映其他主體的利益訴求,構(gòu)建起多種利益主體廣泛參與、協(xié)商、合作的共同治理模式。因此,政府與NPO之間合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建,為這種共同治理模式的建立提供了一種理想的關(guān)系范式。

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[10]楊鋒華.構(gòu)建政府權(quán)力運作方式的新模式[J].行政論壇,2002,(6):32-33.

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Future Prospects of the Partnership and Construction of the Relationship Between Our Government and the NPO

LONG Xian-zhong,ZHONG He-ping,GAN Zhu-xia
(Department of Political and Administration,Hunan University,Changsha 410082,China)

In the traditional“rule”concep t,the Government is the only p rovider of public p ruduction,public seruice,social welfare,but the view of the modern"governance"concep t is that the main body of public governance is diverse,and NPO is also the main body of governance.A sound structure of governance requires a reasonable division of labo r,cooperative effo rt of different body of governance to fo rm a healthy partnership.Looking at the developmentof the public sphere of individual countries,the establishment of partnerships has become a consensus among all countries.A t p resent,the rapid rise and globalization of NPO regard as one of the five facto rs of the impact to the future of global development.In our country,it is also a future direction of the development of relations betw een government and the NPO to build a benign interaction between them.Positive interaction between the two can not be separated from the leading role of the Government,but also can not be separated from the full development of NPO and social support.

Government;NPO;cooperation

F123

A

1008—1763(2011)02—0041—05

2010-10-21

國家社會科學(xué)基金項目:非政府組織發(fā)展與社會和諧治理研究(07BZZ037)

龍獻忠(1968—),男,湖南芷江人,湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,博士.研究方向:公共管理.