陳海亮,李 鵬

(廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220)

廣東省海洋功能區(qū)劃修編若干問題和思考＊

陳海亮,李 鵬

(廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220)

文章介紹了在省級海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求發(fā)生重大變化的背景下,廣東省海洋功能區(qū)劃修編工作組結(jié)合廣東省海域自然屬性、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和海洋經(jīng)濟(jì)布局等,開展區(qū)劃修編的主要劃區(qū)方法和區(qū)劃修編過程中的新思路。針對區(qū)劃修編過程中遇到的問題,提出了區(qū)劃修編過程中的處理方式,并就區(qū)劃修編過程中的主要經(jīng)驗和心得進(jìn)行交流,以期促進(jìn)區(qū)劃工作的開展。

海洋功能區(qū)劃;修編;問題;廣東省

2009年11月,國家海洋局下發(fā)《關(guān)于開展省級海洋功能區(qū)劃修編工作的通知》(國海管字〔2009〕660號),廣東省海洋功能區(qū)劃修編工作于2010年1月正式啟動。區(qū)劃修編工作組確立了“依據(jù)國家規(guī)程、結(jié)合廣東實際、體現(xiàn)服務(wù)大局、考慮管理需求、加強項目引導(dǎo)、研究區(qū)劃創(chuàng)新”的修編原則,定位于既要體現(xiàn)海洋自然屬性,更要全面落實全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略部署,體現(xiàn)海洋事業(yè)的重要地位。

此次廣東省區(qū)劃修編與以往區(qū)劃工作相比,在分類體系及分區(qū)思路等方面均發(fā)生了較大變化。按照《省級海洋功能區(qū)劃修編技術(shù)要求(試行)》(以下簡稱《技術(shù)要求》),省級海洋功能區(qū)劃修編在開展專題研究的基礎(chǔ)上,合理確定至2020年的海洋發(fā)展定位和戰(zhàn)略布局,科學(xué)劃分海岸和近海8個一級類基本功能區(qū),制定省級海洋功能區(qū)劃的具體措施。與此同時,區(qū)劃修編正值國家、省戰(zhàn)略布局密集期,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)年》(以下簡稱《綱要》)與海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海南國際旅游島同時成為國家戰(zhàn)略,“十二五”規(guī)劃與以往相比也發(fā)生了重大變化,“改革”主題更加凸顯,改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展成為新時期的重要任務(wù)。此外,隨著廣東省成為全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點地區(qū)之一,海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、定位、布局將出現(xiàn)重大變革,這些無疑都對區(qū)劃修編提出了更高的要求。

1 區(qū)劃分區(qū)方法

此次區(qū)劃工作為區(qū)劃修編,而非獨立地開展區(qū)劃編制,因此,區(qū)劃修編的一個重要任務(wù)就是銜接上輪區(qū)劃,判別上輪區(qū)劃確定的功能及功能區(qū)是否需要調(diào)整,哪些需要調(diào)整、新增。在上述思路的基礎(chǔ)上,對不需要調(diào)整的功能區(qū),直接合并為國家新技術(shù)要求一級類;對需要調(diào)整的功能區(qū)或者需新增的功能區(qū),在專題研究的基礎(chǔ)上,按照《技術(shù)要求》步驟確定。①對已經(jīng)建立的保護(hù)區(qū),以及具有重大科學(xué)、文化、景觀和生態(tài)服務(wù)價值的海洋自然客體、自然生態(tài)系統(tǒng)和歷史遺跡的分布區(qū),珍稀、瀕危海洋生物物種和經(jīng)濟(jì)生物物種的棲息地等,劃定為海洋保護(hù)區(qū)。②作為排他使用的軍事和其他特殊用途的海域,劃定為特殊利用區(qū)。③剩余的海域,根據(jù)港口、漁業(yè)、礦產(chǎn)和能源、旅游等某種資源條件的“優(yōu)良”或相對優(yōu)勢海域,初步確定為對應(yīng)的基本功能。④剩余的海域,根據(jù)重點用海需求,兼顧海域開發(fā)利用現(xiàn)狀,確定對應(yīng)海域單元的基本功能。⑤其余功能待定海域確定為保留區(qū)。⑥合并功能類型相同的相鄰功能區(qū),并按照便于管理的原則,適當(dāng)調(diào)整功能區(qū)邊界。

2 區(qū)劃工作新思路

2.1 空間拓展與海域調(diào)整相結(jié)合

一方面,廣東省經(jīng)過30多年的改革開放,在鑄造經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)巨大輝煌的同時,也帶來了目前陸域資源、環(huán)境和空間等方面的瓶頸,向海洋要資源、要環(huán)境、要空間成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動社會轉(zhuǎn)型的必然選擇;另一方面,廣東省海域開發(fā)利用起步較早,截至2008年,廣東省人工岸線占全省大陸岸線的比重達(dá)到62.45%,近岸海域已利用海域面積77.61萬hm2,利用率約為15.9%,利用程度較高,亟須優(yōu)化調(diào)整。針對上述問題,海洋功能區(qū)劃修編將規(guī)?；瘒詈鋮^(qū)、海域調(diào)整相結(jié)合,拓展工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)拓展空間、優(yōu)化近岸海域開發(fā)利用布局。

2.2 海域綜合利用與功能區(qū)的兼容功能相結(jié)合

此次廣東省區(qū)劃修編,強調(diào)在不改變基本功能的前提下,促進(jìn)兼容功能的利用,以改變海域使用論證過程中區(qū)劃符合性的僵化判斷,促進(jìn)海域在現(xiàn)有技術(shù)水平下的綜合利用,減緩海域競爭性利用的矛盾,通過綜合利用延展空間。

2.3 海岸區(qū)產(chǎn)業(yè)布局與南海戰(zhàn)略相結(jié)合

瀕臨南海是廣東的區(qū)位特色,也造就了廣東經(jīng)濟(jì)社會外向型特點。此次區(qū)劃修編將海岸區(qū)域布局與南海戰(zhàn)略相結(jié)合,重點保障珠三角裝備制造基地、萬山綜合開發(fā)試驗區(qū)用海需求,優(yōu)先引導(dǎo)粵西湛江、粵東汕頭臨(港)海工業(yè),優(yōu)化港口航運布局,以強化深海產(chǎn)業(yè)、技術(shù)儲備,服務(wù)粵港澳、粵閩臺、粵桂瓊經(jīng)濟(jì)圈協(xié)作。

2.4 有居民海島海域的綜合開發(fā)示范與無居民海島周邊海域的專項利用相結(jié)合

據(jù)1995年廣東省海島資源綜合調(diào)查統(tǒng)計,廣東省海島1 431個,僅次于浙江、福建?！吨腥A人民共和國海島保護(hù)法》的頒布實施,為廣東帶來了保護(hù)性開發(fā)利用海島的機遇。此次廣東省區(qū)劃修編以南澳島、萬山群島和東海島等為重點,突出有居民海島周邊海域的綜合利用;以鄰近大陸的無居民海島為重點,探索無居民海島在可再生能源、科學(xué)研究、旅游以及物資倉儲等方面的專項利用。

2.5 海域分區(qū)錯位發(fā)展與環(huán)境跨區(qū)綜合整治相結(jié)合

此次區(qū)劃修編,注重引導(dǎo)區(qū)域特色發(fā)展,結(jié)合珠三角、粵東、粵西三大經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和海域資源利用現(xiàn)狀,貫徹引導(dǎo)珠三角優(yōu)化開發(fā),粵東、粵西重點開發(fā)。在三大經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部、之間引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展,如引導(dǎo)珠三角現(xiàn)代海洋裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用海,優(yōu)化調(diào)整港區(qū)布局;引導(dǎo)粵東以汕頭為龍頭加快臨海產(chǎn)業(yè)布局,促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展;保障粵西臨港重化工業(yè)基地建設(shè)。

在環(huán)境保護(hù)方面,以貫徹落實《綱要》為契機,推進(jìn)珠三角環(huán)境保護(hù)一體化進(jìn)程,將區(qū)域環(huán)境合作與珠江口綜合整治相結(jié)合,引導(dǎo)污染物總量控制的實施。

3 區(qū)劃工作存在問題及解決思路

3.1 海岸基本功能區(qū)與近?；竟δ軈^(qū)的區(qū)分

(1)問題的來源?！都夹g(shù)要求》明確海岸基本功能區(qū)是指依托海岸線,向海有一定寬度的海洋基本功能區(qū);近海基本功能區(qū)是指海岸基本功能區(qū)向海一側(cè)的外界與省海域外部管理界限之間的海洋基本功能區(qū),但未明確海岸線是否包括島岸線。區(qū)劃過程中,曾將占用有居民海島岸線的確定為海岸基本功能區(qū),但因廣東省海島岸線尚未公布,涉及海島岸線的科學(xué)性問題,同時此類區(qū)分方法帶來基本功能區(qū)布局混亂和海岸基本功能區(qū)嵌套近?；竟δ軈^(qū)的問題[1]。

(2)問題處理方式。此次區(qū)劃修編以是否占用大陸海岸線作為處理此問題的基本依據(jù)。初步確定占用大陸海岸線的為海岸基本功能區(qū);不占用大陸海岸線的近海基本功能區(qū)。但仍存在個別功能區(qū)嵌套的情況,主要原因在于海岸區(qū)域的有居民海島多個基本功能區(qū)的劃分。

3.2 基本功能與兼容功能的矛盾問題

(1)問題來源。所劃的功能區(qū)過大,兼容功能過多,從而導(dǎo)致基本功能不突出,所有的用海類型都符合區(qū)劃。

(2)處理方式。區(qū)劃過程始終圍繞其海洋行政管理需求展開,通過基本功能加兼容用海方式和功能,為區(qū)劃應(yīng)用松綁,但是不能因此走向另一個極端,要始終堅持維護(hù)區(qū)劃的法定效力和尊嚴(yán),功能區(qū)不宜過大,將基本功能加兼容功能的“軟”,同管理要求的“硬”相結(jié)合。

3.3 “港口航運區(qū)”與“工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)”的區(qū)分問題

(1)問題來源。按照目前廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點,臨港(海)工業(yè)成為區(qū)域發(fā)展和布局的重點,但是眾多工業(yè)園區(qū)直接依托港口,同時主要港區(qū)專用碼頭、堆場需進(jìn)行擴(kuò)張,造成劃定的港口航運區(qū)占用岸線較長,一定程度上也導(dǎo)致“港口航運區(qū)”與“工業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)”基本功能判斷的錯位。

(2)處理方式。考慮到岸線資源的稀缺性及功能的多宜性,區(qū)劃修編重點保障粵東、粵西區(qū)域中心港口,合理確定臨海工業(yè)與港口、碼頭發(fā)展的目的,以此區(qū)分兩類基本功能區(qū),逐步引導(dǎo)小型港口岸線利用調(diào)整,在充分保障廣東省物流業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上,將更多岸線用于其他行業(yè),避免優(yōu)勢資源完全被港口占用,為未來岸線利用效率提升預(yù)留空間。

4 區(qū)劃經(jīng)驗和心得

此次區(qū)劃修編對編制單位是一次全新的考驗,時間緊、任務(wù)重、內(nèi)容新、困難多。因此區(qū)劃成果能否如期完成,關(guān)鍵在于對整個過程困難預(yù)期和組織結(jié)構(gòu)安排。

(1)對技術(shù)要求的專題要求,在分析其內(nèi)在聯(lián)系邏輯、聯(lián)系,予以合理配置,既減少專題數(shù)量,降低工作量,又豐富專題研究內(nèi)容;在專題研究形成初步結(jié)論的同時,逐步開展區(qū)劃成果編制,將專題成果完善同區(qū)劃成果編制相結(jié)合,提高區(qū)劃修編工作的科學(xué)性。

(2)由于此次區(qū)劃修編困難多,必須提前預(yù)測可能遇到的困難,加強海洋主管部門與編制單位的溝通,多方面協(xié)調(diào),多種途徑解決問題。

(3)區(qū)劃成果編制合理搭配,在利用專題成果的基礎(chǔ)上,先完成區(qū)劃圖件和登記表,然后開展地市意見征求,最后編制研究報告、文本及修編說明,根據(jù)反饋的意見,研究其是否合理,從而取舍、修編。

(4)就區(qū)劃成果編制過程中存在的各項問題,及時向?qū)＜艺埥獭⒆稍?引智引力,減少對區(qū)劃技術(shù)要求理解上的誤區(qū),減少走彎路。

[1] 中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局,中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會.GB/T 17108-2006海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則[S].2006:275-277.

廣東省海洋與漁業(yè)局《廣東省海洋功能區(qū)劃修編》.