周志文，周志鈞

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，?？?71101;2．中國人民公安大學(xué)教務(wù)處，北京100038)

論農(nóng)村城市化中的市場(chǎng)、政府與社會(huì)

周志文1，周志鈞2

(1．中共海南省委黨校 黨史黨建部，?？?71101;2．中國人民公安大學(xué)教務(wù)處，北京100038)

綜合雅各布斯和斯科特思想中關(guān)于城市化問題的思考，可以發(fā)現(xiàn)，他們集中批評(píng)的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強(qiáng)烈。事實(shí)證明：農(nóng)村城市化進(jìn)程中所遇到的諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的解決需要政府發(fā)揮作用，但政府的過度干預(yù)、角色錯(cuò)位、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的濫用等也會(huì)對(duì)農(nóng)村城市化過程產(chǎn)生負(fù)面影響。隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，政府的作用已滲透到農(nóng)村城市化的方方面面，但市場(chǎng)體制仍發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

農(nóng)村城市化;市場(chǎng);政府;社會(huì)

一、農(nóng)村城市化中市場(chǎng)、政府與社會(huì)的錯(cuò)位：來自國外的批評(píng)

雅各布斯針對(duì)美國城市化及大城市化發(fā)展過程中的問題撰寫過《美國大城市的生與死》一書。雅各布斯不是學(xué)院派學(xué)者，而是一名新聞?dòng)浾撸蚨?，她?duì)于現(xiàn)代問題有更敏銳的感覺以及更強(qiáng)烈的批判精神。此書一出版即成為城市化研究和城市規(guī)劃領(lǐng)域的經(jīng)典名作，影響深遠(yuǎn)但又爭(zhēng)議極大。作者以紐約、芝加哥等美國大城市為例，深入考察了都市結(jié)構(gòu)的基本元素，如人行道、街心花園、小街區(qū)、地區(qū)管制、城市化資金投入方式等等，以及它們?cè)诔鞘猩钪邪l(fā)揮功能的方式。此書不僅挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論，也嚴(yán)厲批評(píng)了現(xiàn)代化過程中的城市化對(duì)于社會(huì)多樣性、社會(huì)公正、社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡等等問題，使我們對(duì)城市的復(fù)雜性和城市應(yīng)有的發(fā)展取向加深了理解，也為評(píng)估城市的活力提供了一個(gè)基本框架。本書最后更是以批評(píng)城市規(guī)劃委員會(huì)為指向，雅各布斯認(rèn)為，規(guī)劃委員會(huì)主要存在兩個(gè)問題：一是“他們以(物理)科學(xué)的方法處理其面對(duì)的問題，那么城市規(guī)劃就不可能會(huì)有所進(jìn)步。自然它也就會(huì)停滯不前，因?yàn)閺母旧纤腿鄙僖粋€(gè)能夠向前發(fā)展的思想所需要的先決條件：一個(gè)面對(duì)問題的正確認(rèn)識(shí)”［1］。具體來說，就是在規(guī)劃中喜歡使用的“一般性推論”、“平均化思維”往往與實(shí)際、客觀以及人的需要相背離等等，對(duì)于參與并最后被形塑的所謂城市人來說，僅僅可能是“高尚的野蠻人”。二是在城市化進(jìn)程中起著重大決策作用的官僚體制、官僚體制理念認(rèn)識(shí)上的偏誤以及體制僵化，也是導(dǎo)致城市化問題產(chǎn)生的制度性根源。雅各布斯的論證細(xì)致甚至略帶瑣碎，卻直面問題本身，在城市化問題研究上具有重大影響地位。

另外一位在北美地區(qū)極具影響力和爭(zhēng)議的學(xué)者——耶魯大學(xué)教授詹姆斯·斯科特則把這個(gè)爭(zhēng)論推進(jìn)到更深層次的地步。其相關(guān)思想主要表現(xiàn)在《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》。從著作的標(biāo)題我們即可以感覺到其思想對(duì)于日?，F(xiàn)代生活中以之為必然、絕對(duì)的概念表現(xiàn)出來的質(zhì)疑與批判，斯科特在這本書中闡述的西方城市化道路是一種極端現(xiàn)代主義的城市。斯科特描述的具體問題與雅各布斯大體類似，比如“網(wǎng)格化”的街區(qū)規(guī)劃、交通模式的“幾何精神”等等，然而斯科特的思考不僅局限于此，而是指向了這些現(xiàn)代背后的制度性、機(jī)制性動(dòng)力歸因。而這種歸因在很大程度上來自一種現(xiàn)代國家的現(xiàn)代化實(shí)踐特征，而這種特征就是簡(jiǎn)單化、標(biāo)準(zhǔn)化，具體到城市化的規(guī)劃、推進(jìn)以及治理來說，乃是實(shí)現(xiàn)國家對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的有效控制和干預(yù)。這種國家角色的實(shí)踐結(jié)果包括兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的完全清晰，打破信息的壟斷，使實(shí)現(xiàn)一種有規(guī)劃、有步驟的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為可能，使得一體化的社會(huì)實(shí)現(xiàn)在治理技術(shù)上存在可能性;但是其負(fù)面作用可能是災(zāi)難性的，即給國家權(quán)力與干預(yù)的擴(kuò)張?zhí)峁O大空間，使得城市的規(guī)劃與設(shè)計(jì)成為國家角色的獨(dú)角戲，并在特殊的歷史時(shí)期造成種族隔離、城鄉(xiāng)排斥等后果。對(duì)于這個(gè)問題，在標(biāo)榜以自由主義的國度里表現(xiàn)得更為徹底，因?yàn)檫@類國家往往在技術(shù)條件上更為成熟，國家的規(guī)劃往往能夠得到更為徹底的實(shí)現(xiàn)。其二，在類似于城市化的現(xiàn)代化實(shí)踐過程中，國家或者行動(dòng)主體往往傾向于用簡(jiǎn)單化的特征概括整體的社會(huì)事實(shí)，熱衷于用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)去面對(duì)一切事物與過程，比如在城市建設(shè)與規(guī)劃中，過去的城市規(guī)劃和建設(shè)往往是由于城市生活的自然發(fā)展而形成的，雖然不夠現(xiàn)代，但是在很大程度上符合所在居民的生活要求，其變遷過程也是自然而然的過程。而現(xiàn)代城市的發(fā)展基本納入所謂科學(xué)規(guī)劃的范疇之下，雖然城市的外在形式日趨現(xiàn)代，但越來越現(xiàn)代的城市卻被人們認(rèn)為不再適合人的居住。斯科特的分析還不僅僅局限于此，而是基于后發(fā)展國家在現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，尤其在涉及農(nóng)村改造的過程中喜歡采用“社會(huì)工程”的模式去分析社會(huì)變遷的過程，比如在其思想中論述到的蘇聯(lián)集體農(nóng)莊建設(shè)、坦桑尼亞的村莊化等等工程，這些社會(huì)工程伴隨著國家的強(qiáng)力推動(dòng)、美好的設(shè)計(jì)愿景以及冠以科學(xué)標(biāo)簽的發(fā)展規(guī)劃而強(qiáng)行植入特定的社區(qū)、農(nóng)村、城市的發(fā)展進(jìn)程中來。諸如此類的“社會(huì)工程”在農(nóng)村城市化的過程中可以說是非常普遍的，而對(duì)于評(píng)估這類“社會(huì)工程”的結(jié)果，首先從國家或者發(fā)展規(guī)劃本身所宣稱的目標(biāo)而言，可能是成功的，或者至少是實(shí)現(xiàn)了國家有效的管理與控制。但是，只要稍加考察與分析便不難發(fā)現(xiàn)在目標(biāo)與實(shí)際相背離的情況也是大量存在的。其三，就農(nóng)村城市化牽涉的主體或者當(dāng)?shù)鼐用?、農(nóng)民群體而言，在評(píng)價(jià)農(nóng)村城市化的結(jié)果上應(yīng)該持謹(jǐn)慎態(tài)度，例如農(nóng)村社區(qū)本來擁有固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局，然而隨著城市的擴(kuò)張、專項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施(如新農(nóng)村建設(shè)等等)，這些舊有的格局不可避免地被重新規(guī)劃，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際情況的脫節(jié)。事實(shí)上，類似問題不僅存在于農(nóng)村城市化的過程中，在整個(gè)社會(huì)變遷發(fā)展的各領(lǐng)域中都普遍存在著。如何規(guī)避這種問題，斯科特認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意的是：在設(shè)計(jì)規(guī)劃與實(shí)際發(fā)展過程中，對(duì)于實(shí)踐的偶然性、社會(huì)的多樣性、發(fā)展的復(fù)雜性要有充分的認(rèn)識(shí)。

綜上雅各布斯與斯科特思想中關(guān)于城市化問題的思考，我們可以看出，他們集中批評(píng)的都是在城市化過程中國家力量的介入過于強(qiáng)烈，或者是在資本主義發(fā)展過程中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治的共謀，或者是后發(fā)國家和社會(huì)主義國家政治的高度集權(quán)以及對(duì)發(fā)展的盲目要求等等。解決這些問題的思維取向無外乎包括對(duì)于社會(huì)復(fù)雜的認(rèn)知、強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)形態(tài)的社會(huì)建設(shè)以及國家的簡(jiǎn)政放權(quán)等等。由此，我們可以看到在農(nóng)村城市化過程中所涉及的市場(chǎng)、國家和社會(huì)這三個(gè)行動(dòng)以及構(gòu)造主體，在農(nóng)村城市化過程中三者之間的互動(dòng)關(guān)系模式也就決定了城市化道路模式的基本特征。

對(duì)于雅各布斯、斯科特等人來說，國家或是政府所扮演的角色，其消極作用往往大于其積極影響。但是，由于后發(fā)展國家的社會(huì)歷史因素以及發(fā)展過程本身的要求，國家在發(fā)展中的“第一推動(dòng)力”以及在過程中承擔(dān)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理等作用也是不可忽視的，在現(xiàn)代社會(huì)體系之中，只有國家才能夠在短時(shí)期內(nèi)聚集大量的資源投入具體的社會(huì)實(shí)踐中去。同時(shí)，后發(fā)國家發(fā)展的歷史背景、階段狀態(tài)以及出現(xiàn)的問題與發(fā)達(dá)國家有著很大的不同，雖然可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)關(guān)系之間的失調(diào)，但是對(duì)于這些問題的解釋與解決絕對(duì)不是以偏廢其中一項(xiàng)進(jìn)而求得解決的。雖然國家角色的過度干預(yù)、角色錯(cuò)位、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的濫用等，將對(duì)農(nóng)村城市化過程產(chǎn)生普遍的負(fù)面影響。但是，農(nóng)村城市化進(jìn)程中所遇到的諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的解決又依賴于政府的作用，即應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的作用?；诶碚撆c實(shí)踐的思考，市場(chǎng)、政府與社會(huì)究竟應(yīng)當(dāng)保持何種恰當(dāng)?shù)年P(guān)系模式，本文擬作簡(jiǎn)略的探討。

二、市場(chǎng)、政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)：中國農(nóng)村城市化道路模式的核心特質(zhì)

在斯科特的思想中，我們可以看到他對(duì)以極端現(xiàn)代主義為實(shí)踐思維指導(dǎo)的國家角色以及社會(huì)工程規(guī)劃持批評(píng)態(tài)度，但問題在于：為什么一個(gè)在他看來如此之壞的發(fā)展規(guī)劃并不一定會(huì)導(dǎo)致無法挽回的結(jié)果?究其原因是在發(fā)展過程中涉及多元主體的參與。而其他的參與主體，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素等基于自然的社會(huì)規(guī)律有著自覺或不自覺的抵抗規(guī)劃的努力。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程中可以找到很多事例來證明這個(gè)理論假設(shè)，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)就是農(nóng)民依據(jù)客觀事實(shí)、一般社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展模式，進(jìn)而自下而上地傳遞給國家，再通過國家的力量將其制定為正式制度。當(dāng)然，這個(gè)看似簡(jiǎn)單的制度誕生的歷史過程是比較復(fù)雜甚至是在付出了巨大的代價(jià)以后得出的結(jié)論。但是，正是國家與社會(huì)之間進(jìn)行了一次良性的互動(dòng)，才促成了正確的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的誕生。在這個(gè)過程中，如果不是依靠人們對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)律的自覺實(shí)踐，制度的萌芽是不可能的;如果缺乏國家力量將其制度化，制度的持久與能力的發(fā)揮也無法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，我們已經(jīng)確立了以科學(xué)發(fā)展觀為根本的治國、發(fā)展指導(dǎo)理念，以及和諧社會(huì)、可持續(xù)發(fā)展、新型工業(yè)化道路、新農(nóng)村建設(shè)等等社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和路徑，這些也是農(nóng)村城市化必然涉及的發(fā)展內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，其具體含義也無一例外地牽涉如何正確處理市場(chǎng)、政府與社會(huì)三者之間的關(guān)系。

隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確定，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中，市場(chǎng)體制無疑發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，實(shí)踐業(yè)已證明只有依靠市場(chǎng)體制的作用才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展過程中的效率與效益。然而，如果單純地依靠市場(chǎng)的力量甚至迷信市場(chǎng)的力量同樣會(huì)陷入發(fā)展的誤區(qū)之中。在以往的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多社會(huì)問題，比如再分配、失業(yè)、社會(huì)公平等問題，我們往往持一種“下溢假設(shè)”，即這些問題都是發(fā)展中的問題，只要將經(jīng)濟(jì)的“蛋糕”越做越大，這些問題到一定時(shí)候自然會(huì)迎刃而解。對(duì)照30余年的改革開放的實(shí)踐過程以及當(dāng)前某些領(lǐng)域嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題，我們認(rèn)為其結(jié)論是很難站得住腳的。著名的社會(huì)經(jīng)濟(jì)史家卡爾·波蘭尼在這方面有過系統(tǒng)的論述，波蘭尼通過對(duì)西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家歷史考察所得出的結(jié)論是：我們通常認(rèn)為的那種純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是不存在的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誕生的同時(shí)，國家、社會(huì)就與之展開著互動(dòng)，并相互制約和補(bǔ)充著。特別是社會(huì)政策體系的建設(shè)就體現(xiàn)了國家、社會(huì)為了避免市場(chǎng)原則的濫用而形成的保護(hù)性運(yùn)動(dòng)，這些保護(hù)運(yùn)動(dòng)不是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則對(duì)立的，而是融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中并促成了成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同樣，結(jié)合中國農(nóng)村城市化進(jìn)程的復(fù)雜性和長期性，國家、政府的角色扮演也應(yīng)保持高度的反思精神，并清楚地認(rèn)識(shí)政府在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的責(zé)任屬性。

通過思考中國國農(nóng)村城市化的實(shí)踐，可以清楚地看到政府的作用滲透在農(nóng)村城市化的方方面面，且須臾不可離開。但是“小政府、大社會(huì)”關(guān)系模式又是廣泛認(rèn)同的理念追求，實(shí)踐與理念的背離是顯而易見的，人們往往將這種問題推諉于行動(dòng)中的違規(guī)與不自覺。筆者認(rèn)為，這樣的說法也是片面的，問題的根源還是市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的失調(diào)而導(dǎo)致的客觀與理念的不適應(yīng)。所以，當(dāng)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)種種與預(yù)期目標(biāo)、政策設(shè)計(jì)不一致，以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題時(shí)，作為扮演重要角色的政府不應(yīng)簡(jiǎn)單地思考如何加強(qiáng)對(duì)過程的管制和把控，而是應(yīng)以現(xiàn)代治理的思維認(rèn)真地反思市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。北京市朝陽區(qū)農(nóng)村城市化的實(shí)踐值得借鑒。朝陽區(qū)農(nóng)村城市化實(shí)踐過程中的市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系可從兩個(gè)層面來說，首先，從社會(huì)發(fā)展的內(nèi)涵來說，市場(chǎng)、政府與社會(huì)在這個(gè)過程中都在不斷地向現(xiàn)代文明邁進(jìn)，在社會(huì)建設(shè)中，更加注重發(fā)展過程中人與自然的和諧，注重以人為本、人性化的發(fā)展政策、安置措施，注重環(huán)境意識(shí)的提高，強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神、農(nóng)民組織的建設(shè)等等，這些都是以往城市化以及工業(yè)化、現(xiàn)代化所忽視的內(nèi)容。對(duì)于上述內(nèi)容的重視也是進(jìn)一步構(gòu)建合理的市場(chǎng)、政府以及社會(huì)關(guān)系模式的實(shí)踐前提。但是，我們應(yīng)注意的是，在這個(gè)三角關(guān)系中，市場(chǎng)體制與政府的角色無疑更為重要，社會(huì)建設(shè)也是前兩者尤其是政府有意識(shí)作用的結(jié)果，而作為行動(dòng)主體的社會(huì)的功能尚未凸顯出來，特別是社會(huì)所必須具備的功能內(nèi)涵還沒有真正地發(fā)揮出來。在朝陽區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程中，政府在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)以及生態(tài)建設(shè)等方面均扮演著重要角色，比如本文論述的城市規(guī)劃問題。通過本文的理論分析與經(jīng)驗(yàn)考察，可以確證的是城市規(guī)劃需要尊重發(fā)展規(guī)律，也要施以科學(xué)實(shí)踐，同時(shí)更需要不同主體的共同參與以及發(fā)揮各自獨(dú)特的功能。然而，城市規(guī)劃往往是由政府單獨(dú)制定并通過行政力量實(shí)踐之，從本質(zhì)上而言，是由政府意見或者是少數(shù)幾個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)而構(gòu)成的一個(gè)社會(huì)發(fā)展方案，在這樣的背景下出現(xiàn)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)自然是不可避免的。在其他問題上，也同樣存在著政府角色不清以及錯(cuò)位的問題。

從理論上說，市場(chǎng)提供的是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)，政府提供的是安全與最低保障，社會(huì)提供的是凝聚力與歸屬感等。另外，實(shí)現(xiàn)三者之間的有機(jī)聯(lián)系也是由社會(huì)領(lǐng)域來完成的，在朝陽區(qū)的農(nóng)村城市化過程中，可以看到農(nóng)民合作組織的建立，但是這類組織主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，在其他方面的作用還十分有限，很多村鎮(zhèn)、農(nóng)民還在經(jīng)歷“被城市化”的過程。正是因?yàn)檫@種關(guān)系模式，或許導(dǎo)致了政府的規(guī)劃、計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié);而市場(chǎng)的盲目，以及個(gè)人、群體在這個(gè)過程中缺乏主動(dòng)意識(shí)，使其也不愿將城市化視做可以實(shí)現(xiàn)自我的重要機(jī)會(huì)，而是被動(dòng)地面對(duì)變遷與問題，最終導(dǎo)致農(nóng)村城市化過程中市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的隔膜。以社會(huì)保障建設(shè)為例，農(nóng)村城市化涉及龐大的農(nóng)村就業(yè)人口的轉(zhuǎn)移與安置，與全國其他區(qū)域一樣，各級(jí)政府出于保障公平、維護(hù)穩(wěn)定的目的出發(fā)而提供各種形式的補(bǔ)貼與安置措施，有些地方甚至用本不充裕的社會(huì)救助資金，如低保來對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼等。從行政的角度出發(fā)，這樣解決問題雖然具有形式上的效率，但未必可以達(dá)到預(yù)期效果。以朝陽區(qū)為例，由于北京發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平，某些地區(qū)的農(nóng)民由于房租收入等因素，其實(shí)際就業(yè)意愿并不強(qiáng)烈，但同時(shí)又有著很高的福利要求，從整體而言，極有可能導(dǎo)致福利制度效率的低下與資源分配的不合理。事實(shí)上，通過良性的市場(chǎng)運(yùn)行來提供充足的就業(yè)福利，有可能成為個(gè)人社會(huì)福利中最重要的部分，也可以很好地解決政府供給與人們實(shí)際需求背離的問題。

［1］簡(jiǎn)·雅各布斯．美國大城市的生與死［M］．金衡山，譯．南京：譯林出版社，2006：492．

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1007-4937(2011)04-0050-03

2011-03-20

周志文(1976-)，男，江西吉安人，講師，法學(xué)博士，從事中國特色社會(huì)主義和黨史黨建研究;周志鈞(1968-)，男，江西吉安人，副研究員，法學(xué)博士，從事教育管理和政治學(xué)研究。

〔責(zé)任編輯：陳淑華〕