張浩淼

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071)

中國社會(huì)救助制度改革的新思考
——基于發(fā)展型模式的視角

張浩淼

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071)

目前，以最低生活保障為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育等其他專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充的綜合性社會(huì)救助制度已初見雛形，但也應(yīng)該注意到，中國社會(huì)救助制度還存在一些尚待解決的問題，要解決這些問題需要從發(fā)展型模式的社會(huì)救助理論和實(shí)踐中汲取營養(yǎng)。同時(shí)，無論從中國的現(xiàn)實(shí)國情還是從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，發(fā)展型模式的社會(huì)救助都應(yīng)該是改革的戰(zhàn)略選擇方向。為此，中國的社會(huì)救助制度需要新的改革思路以實(shí)施進(jìn)一步的調(diào)整和完善。

社會(huì)救助制度;發(fā)展型模式;社會(huì)保障

20世紀(jì)90年代末期，中國開始關(guān)注社會(huì)救助并在安全網(wǎng)的編織方面取得了顯著成就，集中體現(xiàn)在以最低生活保障為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育等其他專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充的綜合性社會(huì)救助制度已初見雛形，社會(huì)救助制度的改革和發(fā)展取得了不小的成績。但也應(yīng)該注意到，與國外諸多國家發(fā)展型模式的社會(huì)救助制度相比，中國的社會(huì)救助制度還存在一些尚待解決的問題，這些問題主要體現(xiàn)在價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)定位這三大方面。要解決這些問題，需要從發(fā)展型模式的社會(huì)救助理論和實(shí)踐中汲取營養(yǎng)，同時(shí)，無論從中國的現(xiàn)實(shí)國情還是從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，發(fā)展型模式的社會(huì)救助都應(yīng)該是改革的戰(zhàn)略選擇方向，為此，中國的社會(huì)救助制度需要新的改革思路以實(shí)施進(jìn)一步的調(diào)整和完善。

一、發(fā)展型模式的社會(huì)救助：理論與實(shí)踐

1.理論基礎(chǔ)

發(fā)展型模式社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)90年代中期以來逐步形成并產(chǎn)生重大影響的發(fā)展型社會(huì)政策理論，其核心是將社會(huì)政策看成是一種社會(huì)投資行為，社會(huì)政策對(duì)提高勞動(dòng)力素質(zhì)有直接的作用并關(guān)系到國家的可持續(xù)發(fā)展，因此，發(fā)展型社會(huì)政策注重對(duì)人力資本的投資和社會(huì)的發(fā)展。

發(fā)展型社會(huì)政策理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景是與西方福利國家對(duì)全球化挑戰(zhàn)的回應(yīng)以及重構(gòu)國家合法性的努力分不開的，此外，對(duì)貧困的再認(rèn)識(shí)以及反“社會(huì)排斥”的實(shí)踐也是發(fā)展型社會(huì)政策理論產(chǎn)生的重要推動(dòng)力量［1］89。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和人口老齡化，知識(shí)社會(huì)對(duì)低素質(zhì)勞動(dòng)力的排斥以及非正規(guī)就業(yè)增加等社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的保障與福利模式面臨著重大的危機(jī)與挑戰(zhàn)。在這種情況下，以英國的吉登斯為代表的一批學(xué)者提出改“福利國家”為“社會(huì)投資型國家”，政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力投資，為此要實(shí)施積極福利制度。這種積極福利不是要取消福利國家的開支，而是改變開支的方向，從福利消費(fèi)支出，改為教育、培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資、彈性的工作制度等社會(huì)投資支出。另外，20世紀(jì)90年代初，國際社會(huì)和學(xué)術(shù)界開始關(guān)注“社會(huì)排斥”，它是一個(gè)多元的概念，不但包括經(jīng)濟(jì)資源上的長期匱乏，尤為關(guān)注的是人在社會(huì)關(guān)系上、心理上、文化上和政治參與上被長期隔絕的狀況，這種可稱之為個(gè)人長期無法實(shí)現(xiàn)的某種能力的匱乏，不僅可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會(huì)權(quán)利，而這種權(quán)利不可能依靠提供經(jīng)濟(jì)援助來賦予［1］91。在以上因素的相互作用下，以再分配和維持消費(fèi)為取向的社會(huì)政策逐漸從傳統(tǒng)的、“事后補(bǔ)救型”的保護(hù)方法向著積極的、“生產(chǎn)性”的、注重社會(huì)投資的方法轉(zhuǎn)變，這使得社會(huì)政策的學(xué)科理念發(fā)生了深刻的變化并形成了發(fā)展型社會(huì)政策的理論，主要表現(xiàn)在以下方面：其一，開始從社會(huì)投資的角度來認(rèn)識(shí)社會(huì)政策的作用。傳統(tǒng)上，社會(huì)政策經(jīng)常與社會(huì)支出或社會(huì)負(fù)擔(dān)相提并論，現(xiàn)在則開始從社會(huì)投資的角度來重新認(rèn)識(shí)其作用。其二，將社會(huì)政策的功能與國家的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起。過去，社會(huì)政策的功能或目標(biāo)主要是社會(huì)穩(wěn)定或社會(huì)公平，而現(xiàn)在則越來越多地與全球化形勢下一個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和手段聯(lián)系在一起，如社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)對(duì)人力資本的投資作用等。其三，更注重通過社會(huì)政策來影響勞動(dòng)者從市場中獲得收入的能力。過去，理論界對(duì)社會(huì)政策的定義大多都將這一概念界定為市場以外的資源分配機(jī)制，而現(xiàn)在則更注重如何通過社會(huì)政策來影響勞動(dòng)者從市場中獲得收入的能力和結(jié)果，如強(qiáng)調(diào)“上游干預(yù)”和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等［2］59。

2.實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展型社會(huì)政策的理論不僅影響了歐美發(fā)達(dá)國家的社會(huì)政策，而且對(duì)發(fā)展中國家也產(chǎn)生了重要影響，其中在社會(huì)救助領(lǐng)域的影響尤其顯著。

發(fā)達(dá)國家發(fā)展型模式的社會(huì)救助是在社會(huì)救助中普遍引入積極的促進(jìn)就業(yè)措施，即就業(yè)福利政策，有勞動(dòng)能力的就業(yè)者在享受被救助權(quán)利的同時(shí)，必須履行一系列與工作有關(guān)的義務(wù)。就業(yè)福利政策將失業(yè)問題主要?dú)w咎于勞動(dòng)力自身的缺陷，如工作動(dòng)力不足、技能缺乏等，并認(rèn)為只有采取措施幫助失業(yè)者克服其自身不足，使其獲得自力更生能力，才能解決失業(yè)和長期救助問題。這種就業(yè)福利政策最大的特點(diǎn)是改變了社會(huì)救助單是補(bǔ)償收入損失的功能，社會(huì)救助更要配合提供培訓(xùn)和介紹工作的服務(wù)，在重視“相互責(zé)任”和“平衡權(quán)利與責(zé)任”的原則下，受助者需要在行為上達(dá)到一定的要求才可以獲得救助，體現(xiàn)出促進(jìn)失業(yè)者人力資本發(fā)展的功能［3］408。具體的實(shí)施方面，通過強(qiáng)制快速就業(yè)、培訓(xùn)和財(cái)政激勵(lì)等措施的不同組合來實(shí)現(xiàn)就業(yè)福利政策的功能，當(dāng)然，不同國家會(huì)采取不同的重點(diǎn)措施及混合方法，一般英、美等自由主義福利國家以強(qiáng)制快速就業(yè)為主，而北歐的社會(huì)民主主義福利國家則側(cè)重培訓(xùn)和財(cái)政激勵(lì)。

發(fā)展中國家發(fā)展型模式的社會(huì)救助在拉丁美洲國家體現(xiàn)得非常顯著，其經(jīng)驗(yàn)被許多國際機(jī)構(gòu)和學(xué)者稱為是發(fā)展中國家在減貧方面的典范，甚至開始影響到發(fā)達(dá)國家的社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)，比如美國紐約的“機(jī)會(huì)計(jì)劃”其實(shí)就是效仿墨西哥名為“機(jī)會(huì)(Oportunidades)”的救助計(jì)劃而設(shè)立的［4］624－625。20世紀(jì)90年代中后期，拉美各國新出現(xiàn)了旨在為貧困家庭提供收入支持的各類社會(huì)救助制度，這些制度都體現(xiàn)了“發(fā)展”理念，其共同的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)包括：其一，都認(rèn)識(shí)到了貧困的多維性與代際傳遞性。過去，拉美的社會(huì)救助主要是為貧困群體提供直接的現(xiàn)金和食品援助，即側(cè)重“收入貧困”，把貧困看成是缺少錢和物。新出現(xiàn)的發(fā)展型模式認(rèn)識(shí)到了貧困的多維性，對(duì)貧困的理解接近于“社會(huì)排斥”，比“收入貧困”具有更寬泛的內(nèi)涵，所以拉美的新型社會(huì)救助更多體現(xiàn)了一種以人的發(fā)展為中心的嶄新救助理念［3］409。此外，拉美各國還認(rèn)識(shí)到了貧困的代際傳遞性，為了打破貧困的代際循環(huán)，各國的救助都非常關(guān)注對(duì)貧困家庭兒童的人力資本投資，促使其接受學(xué)校教育，增進(jìn)其健康等，以實(shí)現(xiàn)長期內(nèi)消除貧困的目的。其二，采用多種目標(biāo)定位方式以瞄準(zhǔn)最貧困的家庭。拉美過去的社會(huì)救助在目標(biāo)定位方面不夠準(zhǔn)確，真正的窮人難以獲得救助。發(fā)展型模式的社會(huì)救助力圖改變過去的情況，采用多種目標(biāo)定位方式，除傳統(tǒng)的家計(jì)調(diào)查外，還有地域定位、代理家計(jì)調(diào)查、類別定位、家庭排序、社區(qū)公示等多種方式，目的是提高瞄準(zhǔn)率。以墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃為例，它需要通過三個(gè)步驟來最終選定貧困家庭，即地域定位、貧困程度排序和社區(qū)認(rèn)可，經(jīng)以上步驟最終選出的家庭每三年需重新評(píng)估一次［4］627。其三，附帶條件的救助金是各類救助制度的核心要素。拉美各國救助金的發(fā)放均帶有一定條件，而這些條件的設(shè)定有利于人力資本的發(fā)展。比如，墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃規(guī)定，家庭主婦領(lǐng)取救助金必須以保證其子女接受教育為條件，此外，還必須參加各類健康教育的學(xué)習(xí)班并保證其子女能定期接受體檢［4］624－625。

總之，發(fā)達(dá)國家通過改革社會(huì)救助制度而形成的發(fā)展型模式主要通過就業(yè)福利政策發(fā)揮作用，在減少受助者人數(shù)、提高就業(yè)率、減緩貧困上具有積極作用，一定程度上提高了勞動(dòng)者從市場中獲得收入的能力［3］409;發(fā)展中國家通過改革原有的邊緣性社會(huì)救濟(jì)制度而新建立的發(fā)展型模式主要通過把救助資格與教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、個(gè)人就業(yè)等人力資本發(fā)展政策結(jié)合在一起，以提高窮人的教育水平和健康狀況。雖然在為貧困家庭提供保護(hù)與減少貧困方面的影響和作用較有限，但是在促進(jìn)人力資本發(fā)展方面的功效比較顯著，貧困家庭中兒童的入學(xué)率、健康狀況均有較大程度的改善，有利于長期減貧和國家的可持續(xù)發(fā)展［5］。

二、中國社會(huì)救助制度的現(xiàn)狀與問題

1992年鄧小平南行講話及中共十四大正式提出了建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型迅速加快，出現(xiàn)了失業(yè)和城市貧困問題，而被政府寄予厚望的處于改革重組中的社會(huì)保險(xiǎn)體系并不能有效地為貧困者等社會(huì)弱勢群體提供保護(hù)，城市貧困人口的數(shù)量有所增加。在這樣的背景下，社會(huì)救助受到了政府前所未有的關(guān)注與重視，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，目前以最低生活保障為基礎(chǔ)和核心，醫(yī)療、教育等其他專項(xiàng)救助為補(bǔ)充的綜合性社會(huì)救助制度已初見雛形，表明中國在社會(huì)救助制度建設(shè)方面取得了不小的成績。但如果從上部分闡述的發(fā)展型模式的視角出發(fā)，會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度還存在一些尚待解決的問題，這些問題主要體現(xiàn)在價(jià)值理念、現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)定位這三大方面。

首先，從價(jià)值理念方面看，中國的社會(huì)救助體現(xiàn)的是事后補(bǔ)償?shù)挠^念，缺乏發(fā)展的理念。目前，中國社會(huì)救助關(guān)注的是提供以最低生活為核心的兜底性保障功能的發(fā)揮［6］，其實(shí)背后暗含的是一種事后補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值理念。這種理念帶有一定的消極性，因?yàn)樗鼉H能使救助對(duì)象滿足最基本的生存以保證社會(huì)穩(wěn)定，不能促使貧困對(duì)象進(jìn)行人力資本積累以徹底擺脫貧困。在這種理念的指導(dǎo)下，社會(huì)救助的基本功能只能是提供托底保障，其功能無法得到拓展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年城市低保標(biāo)準(zhǔn)僅占人均可支配收入的15.8%，僅能勉強(qiáng)滿足最基本的食品需求，而其他關(guān)乎生存之外的發(fā)展需求無法得到滿足。

其次，從制度設(shè)計(jì)方面看，中國目前對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)仍主要局限于“收入貧困”，所以社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)以向貧困群體提供現(xiàn)金援助為主，帶有消極補(bǔ)救的性質(zhì)，無法促進(jìn)人力資本發(fā)展。在中國，隨著工業(yè)化與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困的產(chǎn)生越來越多的表現(xiàn)為因文化水平低、勞動(dòng)技能差而受到市場與社會(huì)的排斥，也就是說，人力資本存量少是我國人口貧困的主要原因，也是其脫貧的內(nèi)生性障礙。然而，目前我國對(duì)貧困的理解仍主要是一種收入短缺的認(rèn)識(shí)，雖然最近開始認(rèn)識(shí)到健康、教育狀況對(duì)貧困的影響并出臺(tái)了醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助制度，但制度覆蓋面很窄、保障嚴(yán)重不足、效果有限。當(dāng)前，最主要的社會(huì)救助制度——最低生活保障屬于一種“下游干預(yù)”措施，是貧困問題出現(xiàn)后的有限性的事后補(bǔ)救，并不能切斷貧困產(chǎn)生的鏈條。近年來，中國已開始出現(xiàn)貧困的代際傳遞現(xiàn)象，數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村兒童入學(xué)率或失學(xué)率與家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)，2004年貧困戶7～12歲兒童失學(xué)率為5.2%，分別是低收入戶和全國平均水平的2倍和3.5倍;在13～15歲兒童中，貧困戶、低收入戶和全國平均水平的失學(xué)率分別達(dá)到10.3%、7.1%和4.1%［7］。另外，最低生活保障只能使貧困家庭收入達(dá)到貧困線，并沒有增加貧困家庭抵抗風(fēng)險(xiǎn)并從勞動(dòng)力市場獲取穩(wěn)定收入的能力，受助者難以就業(yè)，這也是低保制度很難實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理的一個(gè)重要原因。

最后，從目標(biāo)定位來看，中國目前的社會(huì)救助在瞄定貧困群體方面仍存在較大偏差。中國除采用家計(jì)調(diào)查的目標(biāo)定位方式外，還采用了社區(qū)公示、舉報(bào)制等方法，但是在瞄定貧困群體方面仍不夠準(zhǔn)確。例如，Du和Park利用2001年和2005年在中國五大城市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：49%的家庭符合低保救助條件但沒有得到救助，而42%的受助家庭不符合救助資格;王利用14個(gè)不同規(guī)模大小的城市樣本發(fā)現(xiàn)，61%的符合條件的家庭被排除在低保救助范圍外，而40%的受助家庭是不符合救助條件的［8］。此外，“關(guān)系?！?、“人情?！钡仁录Ｒ娪诖蟊娒襟w，以上均說明了社會(huì)救助在目標(biāo)定位方面還有不斷改進(jìn)與完善的必要性與緊迫性。

總的來看，以上三方面的問題說明目前社會(huì)救助制度缺乏發(fā)展的理念，只能提供兜底保障，屬于消極補(bǔ)救型模式，而非發(fā)展型模式。

三、中國社會(huì)救助制度的改革：走向發(fā)展型模式

發(fā)展型模式社會(huì)救助的理論與實(shí)踐以及我國社會(huì)救助制度在價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)定位方面的問題，說明我國社會(huì)救助制度存在進(jìn)一步改革的必要性與緊迫性，在改革的戰(zhàn)略選擇方面，應(yīng)該向發(fā)展型模式過渡與邁進(jìn)，其原因與改革思路如下。

1.走向發(fā)展型模式的原因與意義

逐步向發(fā)展型模式的社會(huì)救助邁進(jìn)，對(duì)于中國這樣一個(gè)處于全球化浪潮中的發(fā)展中國家而言，無疑具有重要的意義。

第一，向發(fā)展型模式邁進(jìn)是反貧困和提高國家競爭能力的根本措施。在全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，一個(gè)國家的競爭力與其人力資本及其社會(huì)整體環(huán)境的關(guān)系十分密切。我國勞動(dòng)力素質(zhì)總體不高的事實(shí)說明了對(duì)人力資本投資的不足，素質(zhì)不高的廉價(jià)勞動(dòng)力一般生活在貧困中或處于貧困的邊緣，這種狀況會(huì)影響其子女的教育和就業(yè)問題，并形成了“人力資本投資不足—貧困—人力資本投資不足”的惡性循環(huán)的怪圈。另外，人力資本的損失是導(dǎo)致貧困固化的根本原因，它不僅會(huì)使家庭生計(jì)失去自我復(fù)蘇的能力，而且使任何外在的救助都變得無能為力，對(duì)于國家來說，固化的貧困是一筆負(fù)資產(chǎn)，它不僅需要政府財(cái)政的長期投入，而且也阻礙社會(huì)的發(fā)展，目前我國的社會(huì)救助制度采用“下游干預(yù)”方式，這種消極補(bǔ)救型模式對(duì)于解決固化的貧困是無能為力的［2］76。所以，從目前的補(bǔ)救型向發(fā)展型模式邁進(jìn)，注重人力資本投資以終止“貧困—人力資本投資不足”這一惡性循環(huán)，是反貧困和提升國家競爭力的一項(xiàng)根本途徑。

第二，向發(fā)展型模式邁進(jìn)是社會(huì)救助制度自身實(shí)現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展的必要條件。處于轉(zhuǎn)型期的中國，貧困與貧困邊緣群體數(shù)量龐大，為他們提供社會(huì)救助是政府的責(zé)任。然而，目前的社會(huì)救助制度如果進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面很可能走入不可持續(xù)的怪圈。在動(dòng)態(tài)管理不理想，受助者無法提高自立能力以退出救助的情況下擴(kuò)大救助范圍，新進(jìn)入的受助者很快就會(huì)成為長期甚至終生享受救助待遇者，此后出現(xiàn)的新生貧困群體也通過這種方式解決，如此循環(huán)往復(fù)，將增大制度瞄偏的風(fēng)險(xiǎn)并使制度擴(kuò)面無止境，最終導(dǎo)致社會(huì)救助負(fù)擔(dān)過重、不可持續(xù)?；谀壳笆苤咧黧w是有勞動(dòng)能力的失業(yè)者的情況，向發(fā)展型模式邁進(jìn)可以提高受助者的素質(zhì)與技能，有利于動(dòng)態(tài)管理，減輕社會(huì)救助的負(fù)擔(dān)。此外，發(fā)展型模式還可以打破貧困的代際循環(huán)，有利于減少長期貧困及未來對(duì)社會(huì)救助的壓力。

第三，向發(fā)展型模式邁進(jìn)是貧困群體與弱勢群體提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力、分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的有效途徑。向發(fā)展型模式的社會(huì)救助邁進(jìn)，可以幫助提高受助者的自力更生能力，改善貧困家庭成員尤其是兒童的健康狀況與受教育程度，幫助其積累人力資本，使貧困群體與弱勢群體可以充分參與勞動(dòng)力市場和融入主流社會(huì)，進(jìn)而更好地分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果。

2.走向發(fā)展型模式的改革思路

盡管其他國家社會(huì)救助制度的實(shí)踐不能直接照搬，但在這些做法背后的原因和基本理念是有普遍性的，歸結(jié)起來，共同的原因是為了更好地應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)與反“社會(huì)排斥”，而基本理念則是“發(fā)展”與人力資本投資。中國雖然有自己特殊的國情，但全球化挑戰(zhàn)與社會(huì)排斥是同樣需要我們應(yīng)對(duì)的，也就是說，“發(fā)展”與人力資本投資的基本價(jià)值理念是中國社會(huì)救助制度應(yīng)該包含的。走向發(fā)展型模式的社會(huì)救助需要針對(duì)目前中國社會(huì)救助制度面臨的困境與問題，從基本價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)與目標(biāo)定位這三個(gè)方面進(jìn)行改革與完善，其中，明確價(jià)值理念最為重要，因?yàn)樽鳛橹贫鹊木駝?dòng)力，它最終決定了制度的生命力，如果社會(huì)救助制度的價(jià)值理念存在偏差，那么即使制度設(shè)計(jì)再合理、目標(biāo)定位再準(zhǔn)確，制度也很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)于社會(huì)救助制度的進(jìn)一步改革而言，首先要保證其價(jià)值理念適應(yīng)國情與時(shí)代發(fā)展，此外，還要促使其制度設(shè)計(jì)盡可能合理并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)定位的準(zhǔn)確與有效。

第一，培育發(fā)展的價(jià)值理念，拓展社會(huì)救助制度的基本功能。社會(huì)救助是具有一定價(jià)值取向的制度安排，也是一種具有建構(gòu)性的制度實(shí)踐，作為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的價(jià)值理念非常關(guān)鍵，它會(huì)影響乃至決定社會(huì)救助的功能定位與制度實(shí)踐。目前，中國社會(huì)救助制度背后暗含的是一種事后補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值理念，帶有一定消極性，在這種理念的指導(dǎo)下，社會(huì)救助的基本功能只能是提供托底保障，其功能無法得到拓展。從保障民生的社會(huì)建設(shè)角度來看，中國社會(huì)救助的價(jià)值理念不能仍選擇事后補(bǔ)償與缺陷修補(bǔ)，而是要具備積極應(yīng)對(duì)、預(yù)防貧困的特點(diǎn)。為此，需要培育并加強(qiáng)社會(huì)救助的發(fā)展理念，使之逐步走向發(fā)展型模式，進(jìn)而拓展社會(huì)救助的基本功能，除了讓其發(fā)揮生計(jì)保障的功能外，還要發(fā)揮其促進(jìn)人力資本發(fā)展，幫助社會(huì)成員融入社會(huì)的基本功能;而只有充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的多元功能，才能更好地應(yīng)對(duì)全球化以及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所提出的任務(wù)和要求。

第二，轉(zhuǎn)變對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)與理解，對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行新的適應(yīng)性設(shè)計(jì)。對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)與理解對(duì)社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)起到至關(guān)重要的作用。隨著國際社會(huì)對(duì)貧困研究的深入與許多國家對(duì)社會(huì)救助實(shí)踐的反思，“收入貧困”的概念逐步被“社會(huì)排斥”的概念所涵蓋。對(duì)中國而言，有必要轉(zhuǎn)變對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)，從比“收入貧困”更寬泛的角度來理解貧困，關(guān)注其多維性與代際傳遞性，由此才能對(duì)我國的社會(huì)救助進(jìn)行新的適應(yīng)性設(shè)計(jì)，使其逐步成為發(fā)展型模式的社會(huì)救助。具體可以考慮從以下幾方面入手：一是在社會(huì)救助制度中加入“上游干預(yù)”的相關(guān)措施?！吧嫌胃深A(yù)”措施可以消除貧困產(chǎn)生的條件與機(jī)制［7］，使社會(huì)救助具有預(yù)防貧困的作用，進(jìn)而打破貧困的代際循環(huán)，比如可以參考拉美的條件型現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，在農(nóng)村通過設(shè)置附帶條件的現(xiàn)金救助使貧困家庭加強(qiáng)對(duì)兒童營養(yǎng)、健康及教育的投入，當(dāng)然同時(shí)也要提高貧困兒童接受學(xué)校教育與醫(yī)療服務(wù)的可及性。二是促使低保制度與勞動(dòng)力市場政策的銜接與融合，建立與發(fā)展就業(yè)福利政策?？梢越梃b歐美的就業(yè)福利模式，把低保金的給付與參加培訓(xùn)和就業(yè)有機(jī)聯(lián)系起來，提供正規(guī)的、高質(zhì)量的培訓(xùn)以使貧困群體的人力資本得到積累和發(fā)展等。三是促進(jìn)專項(xiàng)救助的發(fā)展，擴(kuò)大其覆蓋面。目前，專項(xiàng)救助在各地發(fā)展很不平衡，覆蓋范圍狹窄，今后在逐步建立與發(fā)展專項(xiàng)救助制度時(shí)，要避免各種救助密集疊加在低保對(duì)象身上，而要盡可能向低收入的困難群眾擴(kuò)展。

第三，采用有效的目標(biāo)定位方式，提高社會(huì)救助制度的針對(duì)性與有效性。在社會(huì)救助中，目標(biāo)定位是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的技術(shù)工作，然而，目標(biāo)定位的困難是各國普遍面對(duì)的問題，社會(huì)救助目標(biāo)定位的準(zhǔn)確性很大程度上依賴于各地的制度、文化與社會(huì)環(huán)境，因此選取的方法沒有一定之規(guī)，只要其在當(dāng)?shù)孛癖娍磥硎枪?、公正的，那么就有存在的合理性?］。中國目前在社會(huì)救助的目標(biāo)定位方面，除家計(jì)調(diào)查外，還采用了社區(qū)公示、舉報(bào)制等方法，但在瞄定貧困群體方面仍存在較大偏差，為此，可以考慮綜合利用多種目標(biāo)定位方式。一方面，要繼續(xù)強(qiáng)化與完善家計(jì)調(diào)查，可以建立獨(dú)立于現(xiàn)行低保管理審批機(jī)構(gòu)之外的家計(jì)調(diào)查中心，增強(qiáng)低保家庭收入認(rèn)定的權(quán)威性與準(zhǔn)確性;另一方面，應(yīng)增加類別定位，以對(duì)貧困家庭中的老年人、兒童、殘疾人等弱勢者提供有針對(duì)性的救助，還可以考慮適當(dāng)利用地域定位，比如對(duì)貧困人口集中的區(qū)域加大臨時(shí)救助力度等。此外，對(duì)于社區(qū)公示、舉報(bào)制甚至民主評(píng)議等方式，只要在當(dāng)?shù)啬軌虮蝗罕娬J(rèn)可與接受，那么也可以繼續(xù)采用。

［1］張偉兵．發(fā)展型社會(huì)政策理論與實(shí)踐［J］．世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2007，(1)．

［2］張秀蘭，徐月賓．發(fā)展型社會(huì)政策及其對(duì)我們的啟示［M］//張秀蘭，等．中國發(fā)展型社會(huì)政策論綱．北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007．

［3］梁祖彬，肖萌．社會(huì)救助就業(yè)福利政策研究［C］//當(dāng)代中國社會(huì)救助制度：回顧與展望——首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集，2009．

［4］Lloyd － Sherlock P．Doing a Bit more for the Poor?Social Assistance in Latin America［J］．Journal of Social Policy，2008，37(4)．

［5］Barrientos A，Santibanez C．New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America［J］．Journal of Latin America Studies，2009，41(1)：13．

［6］江治強(qiáng)．我國社會(huì)救助建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、議題與展望［C］//當(dāng)代中國社會(huì)救助制度：回顧與展望——首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集，2009：122．

［7］徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭．中國農(nóng)村反貧困政策的反思［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2007，(3)：45．

［8］張青．低保救助：制度何以可能?［C］//當(dāng)代中國社會(huì)救助制度：回顧與展望——首屆中國社會(huì)救助研討會(huì)論文集，2009：131．

［9］顧昕．中國社會(huì)安全網(wǎng)的制度建設(shè)［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2008：123．

C41

A

1007－4937(2011)04－0134－05

2011－04－08

中國第四十九批博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目(20110490767)

張浩淼(1981－)，女，遼寧沈陽人，博士后流動(dòng)站研究人員，從事社會(huì)保障研究。

楊大威〕