謝忠平

(中共天津市委黨校,天津 300091）

·黨建園地 ·

提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平芻議

謝忠平

(中共天津市委黨校,天津 300091）

黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,關(guān)鍵是黨的制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實質(zhì)性的成效。新形勢下緊緊圍繞建設(shè)學(xué)習型政黨、保障黨員的民主權(quán)利、建設(shè)高素質(zhì)的干部隊伍、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)等重大任務(wù),重點加強黨的學(xué)習制度、黨內(nèi)民主制度、作風建設(shè)制度、干部人事制度和黨的基層組織制度建設(shè)。

黨的制度建設(shè);科學(xué)化;總體思路;重點內(nèi)容

黨的制度建設(shè)是黨的自身建設(shè)的重要組成部分,其科學(xué)化水平高低決定了黨的建設(shè)總體科學(xué)化水平的高低。提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平,就要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求,加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),切實提高黨的制度建設(shè)科學(xué)性、嚴密性,做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人,推進黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的制度化、規(guī)范化。

一、黨的制度建設(shè)是黨的建設(shè)科學(xué)化的重要保障

從根本上來說,把制度建設(shè)放在更加重要的位置,堅持以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè),來源于我們黨對黨的自身特點的認真審視、對現(xiàn)實情況的科學(xué)把握和對黨的建設(shè)規(guī)律的深刻認識。

第一,從執(zhí)政黨的特點來看。在民主革命時期,我們黨以領(lǐng)導(dǎo)人民開展革命、奪取政權(quán)為主要任務(wù),黨把思想建設(shè)放在首位,依靠強大的思想教育和思想政治工作保持了黨的先進性和強大生命力。在黨還沒有掌握政權(quán),特別是在極為復(fù)雜、殘酷和秘密狀態(tài)下,黨內(nèi)推行普通的、公開的制度化反而有可能不利于革命斗爭的策略與手段的靈活性。成為執(zhí)政黨后,黨的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè),而社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期是一個不同于民主革命時期的新的歷史時期,這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式以至黨的建設(shè)途徑都作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是一個有序的過程,需要按照穩(wěn)定的程序進行;黨要成為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,僅靠一般號召和搞運動是不能解決問題的,必須通過加強制度建設(shè),形成穩(wěn)定的、規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動方式和工作方式。成為執(zhí)政黨后,黨所掌握的國家政權(quán),本質(zhì)也是公共權(quán)力,而公共權(quán)力的規(guī)范與監(jiān)督自然離不開制度與法制。正因為如此,鄧小平強調(diào),要“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化”[1]336。這就是說,只有依法治國,靠制度建黨,才能與執(zhí)政黨的地位相適應(yīng)。

第二,從黨的建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律來看。黨的一切活動都需要科學(xué)化規(guī)范化,而黨的活動的科學(xué)化規(guī)范化要以制度化為根本保證,離開了制度化,一切問題都解決不了。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè),都離不開制度的規(guī)范和保障,因而都應(yīng)當包含制度建設(shè)的內(nèi)容。鄧小平指出:“制度問題不解決,思想作風問題也解決不了?！覀兊慕?jīng)濟事業(yè)和各項工作都不可能有效地前進。”[1]328黨的十六大要求把制度建設(shè)貫穿于黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)的始終,也是從這一角度考慮的。只有解決了制度問題,才能切實保持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性,才能避免類似“文化大革命”那樣的錯誤。正如黨的十三大報告所高度概括的:“切實加強黨的制度建設(shè),對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展,對于黨的決策的民主化和科學(xué)化,對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性,十分重要。”[2]在執(zhí)政黨的建設(shè)問題上,所有加強和改進黨的建設(shè)的政策與舉措,最終都要體現(xiàn)在制度上并通過制度來加以保證,否則是要落空的。

第三,從制度本身的特征來看。亨廷頓認為:“制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程。”[3]黨的制度由黨的權(quán)威機關(guān)制定,是黨的整體意志的體現(xiàn),是全體黨員必須遵守并相對穩(wěn)定的行為準則。制度具有普遍的約束力和強制性,起著調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員干部行為等作用。同人的意志具有主觀隨意性相比,“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”,可以使黨的正確路線、方針、政策“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[1]146。黨的制度覆蓋黨內(nèi)掌握權(quán)力的所有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及全體黨員,制度如同法律,一旦制定形成,它就有權(quán)威性和嚴肅性,在制度面前人人平等,不允許有任何特殊人員存在,所有人必須無條件遵守。因此本質(zhì)上,執(zhí)政黨建設(shè)的制度化,解決的是人治還是法治的問題。

第四,從黨的建設(shè)現(xiàn)實來看。政黨制度化是衡量政黨成熟與否以及政黨自身治理能力與執(zhí)政能力強弱的重要標尺,但政黨制度化的體制存在隨著時間的推移逐漸趨于非制度化的傾向,所以執(zhí)政的時間越長,越要加強黨的制度建設(shè)。改革開放之初鄧小平講過:“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中,還存在不少的弊端,妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮?！盵1]327要改變黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度存在的官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象,就要“制定一系列的法律、法令和條例,使民主制度化、法律化”[1]359。黨執(zhí)政以后最大的危險是脫離人民群眾,而脫離群眾的最集中表現(xiàn)就是腐敗現(xiàn)象的屢禁不止。開展廉政建設(shè)“還是要靠法制,搞法制靠得住些”[4]。江澤民同志也強調(diào):“從嚴治黨,關(guān)鍵在于建立起一整套便利、管用、有約束力的機制,使黨的各級組織對黨員、干部實行有效的管理和監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)矛盾、解決問題,使黨的肌體始終保持健康?！盵5]黨的十六屆三中全會更加明確指出,依靠制度懲治和預(yù)防腐敗,是做好反腐倡廉工作的根本途徑。胡錦濤總書記在十七大報告中也提出了“更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域”的要求。

二、提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的總體思路

以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè),并不是說制度越多,黨的建設(shè)就越有保障,黨的建設(shè)越科學(xué),而是要求制度要科學(xué)管用,能行得通做得到管得住。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,關(guān)鍵是制度要在科學(xué)規(guī)劃、銜接協(xié)調(diào)與貫徹執(zhí)行上取得實質(zhì)性的成效。

1.堅持黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

我們黨在國家和社會的各級組織中的核心地位,就決定黨的制度好壞直接影響到國家的法制建設(shè)。黨規(guī)黨法是否健全,是否得到遵守和執(zhí)行,對于國法的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。很難設(shè)想,執(zhí)政黨自身不加強制度建設(shè),會使社會主義法制健全起來;執(zhí)政黨內(nèi)民主生活不健全,會有社會主義民主政治的健全和發(fā)展;執(zhí)政黨及其成員凌駕于憲法和法律之上,會確保社會主義法制的權(quán)威性。這就說明,黨的制度不能只是與外界隔絕的封閉的制度,而必須具有合理、有效地處理黨政關(guān)系、黨企關(guān)系、黨群關(guān)系等等的制度,黨的制度必須與國家法律相協(xié)調(diào)。

第一,要嚴格做到黨內(nèi)法規(guī)不能違背國家法律。這一點是有充分法律依據(jù)的,也是黨內(nèi)明文規(guī)定的。憲法明確規(guī)定:“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！笔叽笸ㄟ^的黨章也規(guī)定:“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”,同時還規(guī)定“嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍”。這就表明,黨內(nèi)的任何組織、任何黨員、任何法規(guī)與任何活動都不能違背國家法律。加強黨的制度建設(shè),必須維護國家法律的威嚴性,黨內(nèi)制度只能在遵守國家法律前提下來規(guī)范黨組織和黨員的行為,黨的制度既不能限制和剝奪國家憲法和法律賦予公民的權(quán)利和自由,也不能變通和豁免憲法和法律規(guī)定的公民義務(wù)和責任。在黨內(nèi)立法和國家立法的權(quán)限上,也是界限分明的,用中國的俗話講叫做“橋歸橋、路歸路”,因此在理論上根本不存在到底是黨大還是法大的問題。

第二,要善于把黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律。我們黨是執(zhí)政黨,黨內(nèi)制度建設(shè)不完全是黨內(nèi)的事,它還跟國家法律制度有必然的關(guān)聯(lián)性?！皼]有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！盵1]147有些黨內(nèi)法規(guī)需要轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī),才有約束力和強制力。例如早在 1995年,黨內(nèi)就頒布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣 (處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》,但是一直以來執(zhí)行效果很不好,其中一個原因就在于這是一個黨內(nèi)法規(guī),缺乏與國家法律同等的權(quán)威性、適用性和強制力。作為國家各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,執(zhí)政黨要科學(xué)分析黨的政策措施,加強黨與國家立法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào),善于將那些經(jīng)過實踐檢驗的、比較成熟的、應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳傻狞h內(nèi)法規(guī)上升為國家法律,以便綜合提高我們黨依法治黨、依法執(zhí)政和依法治國的能力。

2.堅持黨內(nèi)制度之間相銜接

黨的制度是一個由若干具體制度因素組合而成的整體系統(tǒng),它涉及黨的建設(shè)每一個層面、每一個環(huán)節(jié)。要提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,就不能孤立地來看待每項制度,而是要把每項制度放在整個制度體系中去規(guī)劃與把握,堅持黨內(nèi)制度之間的配套銜接。

一是實體性制度與程序性制度的配套。實體性制度是關(guān)于職責權(quán)限、義務(wù)等方面的規(guī)定,程序性制度是保障實體性制度的內(nèi)容如何實現(xiàn)的制度規(guī)范,二者缺一不可。對程序性制度的重視是一個政黨現(xiàn)代化與政黨自身建設(shè)科學(xué)化的重要標志。我們一貫重視主體性制度建設(shè),而程序性制度相對來說就重視不夠,從而嚴重影響了黨內(nèi)實體性制度效能的發(fā)揮。例如改革開放以來,隨著黨內(nèi)腐敗的猖獗蔓延,我們黨就制定了一系列相關(guān)的反腐倡廉的法規(guī)制度,但執(zhí)行效果并不好,一個很重要的原因就是很多黨規(guī)制度只有原則性的規(guī)定,而缺乏怎么具體執(zhí)行的程序性制度,或者說黨內(nèi)有些程序性制度還不夠科學(xué),根本管不住實體性的權(quán)力者濫用權(quán)力。提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平,必須強化程序性制度建設(shè),堅持實體性與程序性的高度統(tǒng)一。強化程序性制度建設(shè)關(guān)鍵就是要側(cè)重于過程、順序、途徑的限定,在制度的操作執(zhí)行上精心設(shè)計,使每個環(huán)節(jié)都有據(jù)可依。

二是黨內(nèi)單項制度內(nèi)部的銜接。有機銜接是制度的力量所在,只有各項制度內(nèi)部銜接相互協(xié)調(diào),單項制度才能科學(xué)運轉(zhuǎn)、發(fā)揮作用。要全面了解黨的制度要素之間的內(nèi)在聯(lián)系,重點把握各種制度要素功能之間的互生互濟、制約互動的關(guān)系。在單項制度內(nèi)部銜接上,要保證各具體制度之間在時空與內(nèi)容上的協(xié)調(diào),在新老制度交替時要搞好內(nèi)容、范圍與效力上的銜接。鑒于制度的規(guī)劃與設(shè)計具有很強的專業(yè)性與技術(shù)性,可以設(shè)立黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃和協(xié)調(diào)機構(gòu),由有一定法律素養(yǎng)和實際黨務(wù)經(jīng)驗的人員組成。他們熟悉和了解黨內(nèi)制度的現(xiàn)狀,但不必賦予他們?nèi)魏翁貦?quán),只是要求他們以高于所有實權(quán)部門之上的視野從黨和國家的全局來看問題,專門負責制定黨內(nèi)制度建設(shè)規(guī)劃,參與和協(xié)調(diào)黨內(nèi)各部門制度的制定過程和內(nèi)容,提出整改意見和建議。同時要建立健全黨內(nèi)各制度間的矛盾解決機制,以促進黨的制度的自我完善和發(fā)展。

三是基本制度與具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實施細則的協(xié)調(diào)?；局贫扰c具體制度、基本的法規(guī)制度與具體實施細則相比,往往前者規(guī)定是什么,后者具體規(guī)定怎么辦。要保證他們之間的協(xié)調(diào),就是要明確黨內(nèi)制度之間系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的操作原則,能夠?qū)Πl(fā)生矛盾和沖突的各項制度進行利弊分析和評判,并朝著利大于弊的方向去協(xié)調(diào)和取舍,使得黨內(nèi)制度在未執(zhí)行之前發(fā)出的信號方向保持高度一致,即使在執(zhí)行中發(fā)生沖突也有明確的協(xié)調(diào)原則和依據(jù),從而達到基本制度與具體制度、基本法規(guī)與具體實施細則高度銜接、互為補充、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。簡而言之,只有“使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣,真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”,才能“保證制定的各項法規(guī)制度行得通、做得

到”[7]。

3.堅持立足現(xiàn)實與著眼長遠相統(tǒng)一

黨的制度建設(shè)不可能一蹴而就,必須有計劃有步驟、審慎穩(wěn)妥。這是因為,一方面,現(xiàn)實生活中的有些問題,例如反腐敗,不抓緊建立起有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系,就很難遏制住腐敗蔓延的勢頭。我們必須增強緊迫感,把黨的制度建設(shè)抓緊抓好。另一方面,我們正處在一個社會大變革的時期,深刻的變革必然影響到黨的制度建設(shè)。對社會主義市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的認識,我們有一個從不深刻到深刻,從不熟悉到熟悉的過程。同時,要使我們這樣一個擁有7 700多萬黨員的大黨的生活完全規(guī)范,非常條理化和制度化,在短時期內(nèi)也是不可能做到的。這就決定了黨的制度建設(shè)不是在短時期內(nèi)就能完結(jié)的。加強黨的制度建設(shè),改革和完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度,實現(xiàn)黨和國家政治生活的民主化,是一項長期的艱巨的任務(wù)。鄧小平就如何搞好黨的制度建設(shè)指出:“有些問題,中央在原則上決定以后,還要經(jīng)過試點,取得經(jīng)驗,集中集體智慧,成熟一個,解決一個,由中央分別作出正式?jīng)Q定,并制定周密的、切實可行的,能夠在較長時期發(fā)揮作用的制度和條例,有步驟地實施。”[1]341“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅持,但是,方法要細密,步驟要穩(wěn)妥?！盵1]359

這就表明在黨的制度建設(shè)中,我們既不能只看到制度建設(shè)的長遠性,而忽視它的緊迫性,從而放松工作節(jié)奏,使應(yīng)該建的制度建不起來,應(yīng)該遵守的制度得不到遵守,也不能只考慮制度建設(shè)中緊迫的方面,而忽視它的長遠性,從而缺乏長期規(guī)劃的思想準備,試圖“畢其功于一役”,草率從事,不考慮制度建設(shè)中的后續(xù)措施和配套措施,致使制度出臺后不能長遠見效,而必須把現(xiàn)實性與長遠性、緊迫性與持久性有機統(tǒng)一起來。任何制度的好壞不應(yīng)根據(jù)設(shè)計制度的目的來判斷,而應(yīng)由制度執(zhí)行的實踐來檢驗,堅持立足現(xiàn)實與著眼長遠的統(tǒng)一,就是立足于當前的黨情、國情和世情,增強制度的現(xiàn)實可行性與操作性,又要加強制度建設(shè)的理論研究與探索,系統(tǒng)總結(jié)以往制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn),對現(xiàn)有的制度進行全面的梳理、評估與整合,該保留的保留,該完善的完善,該增加的增加,該廢除的廢除。要鼓勵各級黨組織大膽探索,科學(xué)謀劃,善于把實踐的新經(jīng)驗、好做法上升為制度。對一些涉及面廣、難度大的制度,要先試點,取得經(jīng)驗后再推廣,避免草率與隨意性,增加預(yù)見性、嚴密性與科學(xué)性,做到理論與實踐、繼承與創(chuàng)新相結(jié)合。

4.堅持把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來

黨的建設(shè)是一個全面的系統(tǒng)工程,任何一個方面都不可偏廢,黨的制度建設(shè)是其中的重要組成部分。制度建設(shè)是其他方面建設(shè)的依托和保證,而其他方面的建設(shè)是制度建設(shè)的前提和靈魂。離開黨的思想、組織、政治、作風、先進性與執(zhí)政能力等建設(shè),黨的制度也成了一個空架子,失去了方向和精神指導(dǎo),將變得沒有任何實際意義。因此,必須把黨的制度建設(shè)同黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、先進性建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)等結(jié)合起來,統(tǒng)一于“一條主線、五項建設(shè)”的黨的建設(shè)的總體格局。這是我們黨成立以來特別是改革開放以來加強黨的制度建設(shè)最重要最根本的一條經(jīng)驗。拿制度建設(shè)與思想教育來說,鄧小平就認為制度約束和思想教育是相輔相成的。離開了廣大黨員高度的覺悟和高度的自覺性,黨的制度建設(shè)就失去了基礎(chǔ),就談不上建立健全黨的制度。與此相適應(yīng),思想建設(shè)的鞏固和深入,也有賴于黨的制度建設(shè)來保證。比如為了保障思想建設(shè)經(jīng)常、持久并取得預(yù)期效果,我們就要建立健全各種學(xué)習制度。再如,建立高素質(zhì)的黨員干部隊伍是黨的組織建設(shè)的重中之重,為此,我們就要建立一系列的相關(guān)干部人事制度,通過規(guī)范民主推薦、考察、醞釀提名,推進干部選拔工作的科學(xué)化、民主化和制度化。又如要提高黨的執(zhí)政能力,就需要通過建立健全黨委議事決策制度、社情民意反映制度、與群眾利益密切相關(guān)的重大事項公示制度和社會聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責任制等,推進決策的科學(xué)化和民主化。

我們要認識到,制度本身不是目的,而是手段,是為了規(guī)范黨內(nèi)政治生活,是為黨的組織、作風、思想建設(shè)提供規(guī)范有序的機制和體制。黨的建設(shè)具體包括思想、干部隊伍、執(zhí)政能力、反腐倡廉等各個方面,是一個有機統(tǒng)一的整體,相應(yīng)地黨的制度設(shè)計應(yīng)該涵蓋理論學(xué)習、發(fā)展黨內(nèi)民主、干部隊伍建設(shè)、基層組織建設(shè)、黨風廉政建設(shè)等各個方面,覆蓋黨的制度建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)。并且力求做到,黨的各項建設(shè)前進一步,制度就能具體跟進一步。同時制度的貫徹執(zhí)行也需要通過加強黨的思想、組織、作風及其他建設(shè),增強全黨貫徹黨內(nèi)制度的自覺性和堅定性,增加制度的執(zhí)行力?？梢哉f,脫離了其他建設(shè),制度建設(shè)就成了空中樓閣,因此,我們要把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來,從整體上共同推進黨的建設(shè)新的偉大工程。

5.堅持制定與執(zhí)行并重

對黨的制度建設(shè)而言,制定制度是基礎(chǔ),執(zhí)行制度是關(guān)鍵。再好再科學(xué)的制度,如果得不到執(zhí)行,就形同一紙空文。十一屆三中全會以來,我們黨所建立完善的黨內(nèi)制度無論與以往戰(zhàn)爭年代或計劃經(jīng)濟時期比,還是與其他國外政黨相比,數(shù)量不可謂不多,但黨內(nèi)制度建設(shè)過程中,重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象還比較嚴重,一些制度“寫在紙上,貼在墻上,就是落實不到行動上”,造成很多制度一直未得到貫徹落實而流于形式,形成“制度空轉(zhuǎn)”、“制度浪費”、“制度形式主義”現(xiàn)象,以至有人認為,當前黨內(nèi)不是制度太少,而是制度太多,只要每個黨員都能遵守和貫徹黨章就足夠了,其他的制度就沒必要了,制度越多越不管用。這種認識固然片面,但是如何做到制定與執(zhí)行并重,確是提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平必須著力解決的問題。

首先,要抓好制度的制定環(huán)節(jié),提高制度的科學(xué)性?？茖W(xué)性是制度的生命力,每一項制度的出臺,必須考慮其是否符合客觀實際和黨的組織機構(gòu)、黨的活動和黨的肌體的運轉(zhuǎn)規(guī)律。一是增強量化指標,減少模糊性與概念化表述,減少制度的漏洞和空隙,特別是要區(qū)分和規(guī)范制度執(zhí)行的前置條件,改變目前存在的諸多籠統(tǒng)模糊的提法;二是明確和規(guī)范黨內(nèi)制度主體之間的責任邊界,明確違反規(guī)定的處理措施,使違反制度的責任后果具體化,避免因職責不清晰而導(dǎo)致的執(zhí)行制度的自由裁量權(quán)過大。三是制度設(shè)計要從黨的發(fā)展、黨的事業(yè)和客觀實際出發(fā),不能從個人、某些部門的利益出發(fā)來思考問題,避免制度的片面性。通過增強制度設(shè)計的嚴密性科學(xué)性,使黨內(nèi)制度能夠做到內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全,為制度的貫徹執(zhí)行奠定可操作性的基礎(chǔ)。

其次,要抓好制度的執(zhí)行環(huán)節(jié),確保制度的威嚴性。制度的貫徹落實,不但要求制度科學(xué),還要有科學(xué)的貫徹制度的程序、途徑和方法。就目前制度建設(shè)的現(xiàn)實而言,為了使黨的制度真正發(fā)揮作用,就必須著力解決對制度執(zhí)行的監(jiān)督與懲戒這個薄弱環(huán)節(jié):一是加強制度自身保障性條文的建立健全工作。制定一項制度,不僅要規(guī)定應(yīng)該怎樣做,還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦,把制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能明確起來,做到環(huán)環(huán)相扣,減少與防止有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。二是制定嚴密的實施保障性措施。特別是一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后,權(quán)力機關(guān)要公布檢查、監(jiān)督辦法和獎懲措施,執(zhí)行機關(guān)要拿出貫徹實施的細則。三是要建立健全自上而下和自下而上的監(jiān)督制度體系,通過上下級的相互監(jiān)督保證制度的真正的貫徹執(zhí)行。四是除了強調(diào)加強教育和領(lǐng)導(dǎo)帶頭外,對違背和破壞黨的制度的行為必須予以堅決查處,做到執(zhí)紀必嚴,違紀必究。

三、提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的方向和重點

按照提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的原則和思路,緊緊圍繞新形勢下黨的建設(shè)的重大任務(wù),黨的制度建設(shè)的方向和重點,主要包括以下五個方面:

1.圍繞建設(shè)學(xué)習型政黨,完善黨的學(xué)習制度

要按照科學(xué)理論武裝、具有世界眼光、善于把握規(guī)律、富有創(chuàng)新精神的總體要求,建立健全黨內(nèi)學(xué)習制度:第一,建立健全學(xué)習動力激發(fā)制度。要建立學(xué)習目標管理制度,形成強大的學(xué)習動力,激勵黨員為實現(xiàn)共同的目標而努力學(xué)習、努力奮斗,從而不斷提高學(xué)習能力和創(chuàng)新能力。要建立學(xué)習激勵機制,把學(xué)習能力作為考察干部、發(fā)現(xiàn)干部和評價干部的重要依據(jù),與干部的晉升、福利和待遇等方面利益掛鉤,把學(xué)習與考核、學(xué)習與使用、學(xué)習與晉升緊密結(jié)合起來。第二,建立完善的學(xué)習組織管理制度。要建立領(lǐng)導(dǎo)工作責任制,確定各級黨組織“一把手”是建設(shè)學(xué)習型黨組織“第一責任人”,形成一級抓一級、一級帶一級、層層抓落實的工作機制。建立健全包括黨委中心組學(xué)習制度、黨組織集體研討制度、學(xué)習聯(lián)絡(luò)員制度、黨課制度、黨員干部在職學(xué)習制度、學(xué)習考勤制度、學(xué)習檔案制度、巡學(xué)通報制度、學(xué)習經(jīng)驗交流制度、學(xué)習反饋制度、督促檢查制度等規(guī)章制度,推動學(xué)習實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。第三,建立科學(xué)有效的學(xué)習考核評估制度。建立動態(tài)考核制度,確保學(xué)習考核方向明確、目標合理、內(nèi)容清晰、效果突出。完善學(xué)習的監(jiān)督檢查制度,對學(xué)習時間、學(xué)習內(nèi)容、學(xué)習方式、學(xué)習效果等提出具體要求,并做到及時督查通報情況,研究解決存在的問題,健全黨內(nèi)述學(xué)、評學(xué)、考學(xué)、督學(xué)制度。

2.圍繞保障黨員的民主權(quán)利,完善黨內(nèi)民主制度

只有建立健全以保障黨員的各項民主權(quán)利為核心的黨內(nèi)民主制度,確立和尊重黨員主體地位,才能增強黨的生機與活力。一是著眼于保障黨員的知情權(quán),推進黨務(wù)公開制度。要把黨務(wù)公開與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村 (居)務(wù)公開和公共事業(yè)單位辦事公開等有機結(jié)合,不斷完善公開制度,切實保障黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)。二是著眼于擴大黨員的參與權(quán),創(chuàng)新黨員有效參與黨內(nèi)事務(wù)的民主制度。要從擴大參與人員、參與內(nèi)容、參與方式上拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道,建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢和民主議事制度,擴大基層黨員的政治參與,保障黨員有效行使表決權(quán)來實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。三是著眼于落實黨員的選舉權(quán),健全黨內(nèi)選舉制度。要改革和完善黨內(nèi)選舉制度,完善黨內(nèi)選舉的提名程序,擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例,擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,真正落實黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。四是著眼于維護黨員的監(jiān)督權(quán),強化黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。要嚴格執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督條例,建立健全黨內(nèi)批評制度、民主評議黨員制度、黨內(nèi)舉報制度、巡視制度、公示制度、黨內(nèi)彈劾罷免或撤換制度,進一步完善建立領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員定期協(xié)商對話制度、視察制度、聯(lián)系黨員制度和特邀監(jiān)督員制度,確保黨員在更大范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。

3.圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,完善黨的作風制度

保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是黨的作風建設(shè)的核心,而作風建設(shè)需要制度來加以推進和保障。要創(chuàng)新聯(lián)系群眾的制度。充分發(fā)揮各級黨組織和黨員在服務(wù)群眾中的帶頭、推動、督促、保證作用,大力探索符合時代特點的聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的方式方法。要改進文風會風制度。會風文風不正降低了黨的威信,影響了黨的形象,更脫離和疏遠了群眾,要在黨內(nèi)減少會議、精簡文件,講話要提倡短、實、新,反對假、長、空,提倡講管用的話,講人民群眾愿意聽的話。要改進新聞報道制度。黨報黨刊要增加反映民計民生的版面和篇幅,電視傳媒要改進對會議和領(lǐng)導(dǎo)同志活動新聞報道,增強為基層、為群眾服務(wù)的意識和能力。要健全民主生活會制度和黨性分析制度。堅持把黨性分析作為民主生活會的主要內(nèi)容,提高民主生活會質(zhì)量,堅持用科學(xué)的體制機制來強化廣大黨員干部的黨性修養(yǎng),為弘揚黨的優(yōu)良作風提供堅強的黨性保障。要倡導(dǎo)調(diào)查研究制度?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”,開展調(diào)查研究不僅是我們黨重要的工作方法,更是我們黨密切聯(lián)系群眾、理論聯(lián)系實際,防止官僚主義、命令主義和形式主義的有效舉措,引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭深入基層,深入群眾,深入實踐,在服務(wù)群眾中改進作風。

4.圍繞建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊伍,完善干部人事制度

建設(shè)一支高素質(zhì)干部隊伍,為執(zhí)政興國提供堅實的人才保障,是提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的核心所在。健全干部選拔提名制度,改進民主推薦、民主測評工作,擴大參加推薦人員范圍,特別是注重群眾的認可度,推進提名方式的多樣化,擴大提名環(huán)節(jié)的民主,建立主體清晰、程序科學(xué)、責任明確的干部選拔任用提名制度。健全干部選拔與競爭上崗制度,改進公開選拔、競爭上崗的程序和辦法,推行差額推薦、差額考察和差額醞釀,積極探索解決干部能上不能下的辦法和措施。完善干部教育的機制體制,按照培養(yǎng)高素質(zhì)干部隊伍的要求,增強干部教育的針對性與實效性,推進干部教育培訓(xùn)工作的制度化和規(guī)范化。健全干部考核評價制度,擴大考核面,充實考核內(nèi)容,全面考核干部的德、能、勤、績,堅持把科學(xué)結(jié)果作為使用、培養(yǎng)和獎懲的重要依據(jù),明確不稱職、不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的認定標準和調(diào)整辦法,加大治庸治懶的力度。健全年輕干部培養(yǎng)選拔制度,更新用人觀念,拓寬用人渠道,不拘一格選人才,有計劃有步驟地選拔年輕后備干部去基層、去條件艱苦與矛盾復(fù)雜的地區(qū)和崗位歷練成長,為后備干部增長閱歷、豐富經(jīng)驗、提高素質(zhì)、脫穎而出創(chuàng)造條件。健全干部的管理機制,加強干部隊伍宏觀管理,深化干部分類管理改革,完善公務(wù)員制度,推進企事業(yè)單位人事制度改革,完善干部交流、干部辭職、職務(wù)任期和任職回避制度,健全干部退出機制,落實干部職務(wù)與職級并行制度等。

5.圍繞夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ),完善黨的基層組織制度

堅持圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強化功能,以制度創(chuàng)新進一步擴大基層組織的覆蓋面,增強生機與活力,夯實執(zhí)政基礎(chǔ)。一是建立健全教育、管理和服務(wù)黨員的長效機制,激發(fā)黨員增強光榮感和責任感,保持先進性的內(nèi)在動力。二是盡快完善黨內(nèi)激勵、關(guān)懷、幫扶機制,從思想上、生活上與工作上關(guān)心黨員,加強對老黨員、生活困難黨員的關(guān)懷和幫助。三是抓實抓好基層黨員培訓(xùn)制度,綜合運用異地培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)和遠程教育、工學(xué)結(jié)合等方式,切實拓寬普通黨員受教育渠道。四是搞好基層黨組織帶頭人培養(yǎng)選拔制度,拓寬基層組織干部的來源,擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,選好配強農(nóng)村、街道社區(qū)、兩新組織等基層黨組織的負責人。五是探索建立黨員在居住地發(fā)揮作用的機制,充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用。六是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局,整合城鄉(xiāng)黨建資源,通過組織推動、市場配置的方式,實行組織聯(lián)建,跨區(qū)域組建城鄉(xiāng)黨組織,健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務(wù)工作制度。

[1]鄧小平文選:第 2卷 [M].北京:人民出版社 1994.

[2]十三大以來重要文獻選編:上 [M].北京:人民出版社,1991:50.

[3][美 ]塞繆爾·亨廷頓 .變革社會中的政治秩序 [M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1989:12.

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[5]江澤民 .論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻出版社,2001:374.

[6]操申斌 .黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)路徑探討 [J].探索,2010,(2).

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1008-8520(2011)01-0052-06

2010-11-24

謝忠平 (1976-),男,江西九江人,黨建研究所副教授,博士。

[責任編輯:趙延民 ]