王潤華

(湖南城市學(xué)院后勤處,湖南益陽 413000)

化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題的思考

王潤華

(湖南城市學(xué)院后勤處,湖南益陽 413000)

農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)始于“普九”時代,呈現(xiàn)出債務(wù)數(shù)額大,負債面廣,地區(qū)差異大,管理混亂等特點,其消極影響不斷暴露,制約了農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題產(chǎn)生的原因與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及財政體制、教育行政主體及學(xué)校財務(wù)管理、教育經(jīng)費管理及教育籌資困難等多方面有關(guān)。需要加大經(jīng)費投入力度,優(yōu)化教育資源配置;強化債務(wù)管理,保障償債資金供給;加強學(xué)校財務(wù)管理和財務(wù)審計;依法治債,建立有效的債務(wù)責(zé)任機制以化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題。

農(nóng)村;義務(wù)教育;債務(wù)管理;債務(wù)化解

農(nóng)村義務(wù)教育既反映了義務(wù)教育的一般性質(zhì)和意義,體現(xiàn)其對社會發(fā)展的重要性、先導(dǎo)性和全局性作用;同時也突出體現(xiàn)了其對解決 “三農(nóng)”問題的重要作用。但當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨著資金供給緊張、債務(wù)負擔(dān)沉重等突出問題,制約著農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。筆者在分析農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)特征基礎(chǔ)上,探討了農(nóng)村義務(wù)教育負債的原因,進而提出化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的對策建議。

一、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的特征

1、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)始于 “普九”時代

在“普九”之前,我國農(nóng)村中小學(xué)教育被納入了國家計劃范圍內(nèi),地方政府既沒有積極性,也沒有自主性。1985年以后,國家財政取消了對農(nóng)村中、小學(xué)生的教育撥款,改為從農(nóng)民集體提留中提取,使農(nóng)村義務(wù)教育從主要由政府負責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕赊r(nóng)民負責(zé),由此導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題的產(chǎn)生。

2、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)數(shù)額大,負債面廣

農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)成為全國農(nóng)村和農(nóng)村教育面臨的一個突出的政治和經(jīng)濟問題。債務(wù)問題首先直接約束著農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展,從而影響著“科教興國”戰(zhàn)略的順利實施。同時,債務(wù)屬于經(jīng)濟活動中的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關(guān)系,直接隸屬于經(jīng)濟性問題本身。因此,可以說農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題已經(jīng)成為政治上和經(jīng)濟上都具有戰(zhàn)略影響的問題。盡管目前沒有針對全國農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)負擔(dān)的數(shù)據(jù),但農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)數(shù)額巨大、負債面廣,卻是不容否認的,在農(nóng)村學(xué)校表現(xiàn)尤其突出。

3、農(nóng)村義務(wù)教育負債的負面影響不斷暴露

農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的適度發(fā)展,有利于彌補農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展資金的不足,通過改善學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)、教師福利待遇等,增強了學(xué)校接納生源的能力和對優(yōu)秀教師的吸引力,促進了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展;同時促進農(nóng)村資金的流動,為農(nóng)村剩余資金尋找到投資渠道,并且主要用于中、小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護,也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了就業(yè)機會,有利于資源的優(yōu)化配置。但在相當(dāng)長的時期內(nèi),隨著農(nóng)村義務(wù)教育負債的不斷增長,債務(wù)問題不斷暴露。由于農(nóng)村義務(wù)教育中的債務(wù)主體不明確,導(dǎo)致其債權(quán)人難以實現(xiàn)其應(yīng)得權(quán)益,其財產(chǎn)利益被置于高風(fēng)險狀態(tài)。一些基層政府在農(nóng)村義務(wù)教育舉債過程中,以政府的名義扮演著擔(dān)保角色,不僅危及政府行為的合法性,也影響了政府的形象。農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的債權(quán)人在追討債務(wù)未果的情況下,即使是政府擔(dān)保,也很容易將怨氣轉(zhuǎn)移到學(xué)校,甚至可能產(chǎn)生暴力追討,從而可能影響學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。甚至出現(xiàn)了工程承包商封鎖教學(xué)大樓、將學(xué)生趕出教室或校園等惡性事件,引起了人民對農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題的普遍關(guān)注。

4、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)程度地區(qū)差異大,管理混亂

一方面,農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)地區(qū)差異突出,盡管政府對中、西部地區(qū)農(nóng)村投資力度不斷加大,但中、西部貧困地區(qū)債務(wù)負擔(dān)仍然較重;另一方面,由于目前沒有逐年對農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)總量和分布情況的統(tǒng)計,部分省(區(qū)、市)也沒有作相應(yīng)的統(tǒng)計,因而對農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)總量缺乏有效管理,一些學(xué)校的債務(wù)因無法入賬或上報,只能等待有利時機收費沖銷。

二、產(chǎn)生農(nóng)村義務(wù)教育負債的原因分析

1、二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及財政體制方面的原因

從宏觀方面來看,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),是導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)產(chǎn)生的首要原因。長期以來,我國的各項投資重點長期圍繞城市,而教育投資的重點集中在城市中的高等院校,對農(nóng)村的投入很少,形成了“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的局面。其次,政府教育財政體制的不合理,也是農(nóng)村義務(wù)教育負債的主要原因。隨著 20世紀 80年代財政包干體制的實施,中央財政增長緩慢,在國民收入中的比重不斷下降,對教育的投入也隨之下降。1994年分稅制度的實施,增強了中央的財力,但由于教育投入體制沒有相應(yīng)地做出調(diào)整,中央對農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費的投入并沒有大幅度增加,而地方政府又由于財力的減弱而無法大幅度增加對農(nóng)村義務(wù)教育的投入,農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費的緊張及負債的產(chǎn)生成為必然的結(jié)果。

2、教育行政主體及學(xué)校財務(wù)管理方面的原因

從微觀方面來看,首先,教育行政主體管理行為的隨意性,直接催生了部分農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的產(chǎn)生。對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的管理,是目前我國縣級政府的重要職責(zé),但縣級政府通常并不直接對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)號施令,而是通過教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,實現(xiàn)對農(nóng)村中小學(xué)的管理,從而形成對農(nóng)村義務(wù)教育的三大管理主體,即縣級政府、縣級教育局、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。三大主體有著各自不同的管理目標(biāo),這些不同的目標(biāo)被轉(zhuǎn)化成不同的任務(wù),各農(nóng)村中、小學(xué)校既要應(yīng)付各管理主體的各種檢查,在沒有自身積累的情況下,又不能違規(guī)收費,被迫負債建設(shè)。其次,由于各學(xué)校財務(wù)管理體制不規(guī)范,導(dǎo)致以學(xué)校名義獨立負擔(dān)債務(wù)的透明度不高,吃喝請送、公款招待之風(fēng)盛行,亂發(fā)福利現(xiàn)象嚴重,差旅費用高昂,學(xué)校只能靠負債解決經(jīng)濟問題。

3、教育經(jīng)費被擠占、挪用方面的原因

義務(wù)教育的普及,既是社會發(fā)展到一定歷史階段的必然要求,也是政治經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。但義務(wù)教育的普及,有賴于一定的條件,尤其是以經(jīng)濟發(fā)展到一定階段為基礎(chǔ)。我國許多地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及,是作為一項政治任務(wù)來完成的,在經(jīng)濟條件不完全具備的情況下,實質(zhì)上是一種負債的行為。政府在實施這項行為時,不僅財政投資存在巨大缺口,而且存在財政資金被擠占、挪用等問題。教育投資是長線投資,不能收到立竿見影的效果,基層政府的領(lǐng)導(dǎo)在短短的任期內(nèi),注意力和興趣點往往集中在見效快的產(chǎn)業(yè)上,致使教育資金被擠占、被挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生,學(xué)校負債也就不可避免。

4、收不抵支、籌資難度大的原因

從會計學(xué)的視角來看,如果農(nóng)村學(xué)校收入大于支出,則不會形成新的債務(wù),而且可能不斷減輕已有的債務(wù)負擔(dān)。但是,“一費制”的實施,使得學(xué)校收入減少了,但剛性支出卻并不減反增。這時,各農(nóng)村中、小學(xué)校只能四處尋找財源,從政策上爭取危改資金或轉(zhuǎn)移支付資金,但這些資金主要由縣財政統(tǒng)籌,并非每個學(xué)校都能爭取得到,基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校更難以爭取到資金,因為改善薄弱學(xué)校需要的資金量大,而對基礎(chǔ)條件好的學(xué)校 “錦上添花”的費用少、見效快。同時,學(xué)?；I資成本高昂,即使?fàn)幦〉劫Y金,也由于層層盤剝和扣留,真正到校的經(jīng)費并不多,學(xué)校相當(dāng)一部分開支還得依靠借債解決。

三、化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題的對策

1、加大經(jīng)費投入力度,優(yōu)化教育資源配置

解決農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題,首先要求政府加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。作為世界各國政府對公民的重要義務(wù),通常是免費的強迫教育。然而,由于我國義務(wù)教育投入中,政府承擔(dān)的責(zé)任偏小,農(nóng)戶承擔(dān)的責(zé)任偏大,而農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的巨大差異,進一步導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育投入在不同地區(qū)之間發(fā)展的不平衡,并轉(zhuǎn)化為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的不平衡。由于農(nóng)村義務(wù)教育的資金來源不能得到確保,大量債務(wù)的出現(xiàn)也就難以避免。其次,要優(yōu)化教育資源的配置。由于我國計劃生育政策的實施,農(nóng)村義務(wù)教育階段的適齡兒童數(shù)量趨減。因此,農(nóng)村義務(wù)教育網(wǎng)點也應(yīng)相應(yīng)地做出調(diào)整,通過撤并中、小學(xué)校機構(gòu),集中有限的人力、物力和財力資源,提高農(nóng)村中、小學(xué)的辦學(xué)水平和辦學(xué)條件。可以考慮將被撤并學(xué)校的資源加以處置,以償還債務(wù),或投入其它學(xué)校,實現(xiàn)對教育資源的優(yōu)化配置和高效利用。

2、強化債務(wù)管理,保障償債資金供給

為消除債權(quán)人的顧慮,從而避免不安定因素,可以考慮成立縣級農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)托管中心,承接農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的管理及清償責(zé)任,按照農(nóng)村義務(wù)教育的債務(wù)類型加以區(qū)分,并按順序清償債務(wù)。在償還順序上,應(yīng)優(yōu)先償還農(nóng)民和教師的債務(wù),然后償還各類商人的債務(wù),最后償還銀行的債務(wù)、政府組織或機構(gòu)的債務(wù)。其次,要以獎代撥,促進縣鄉(xiāng)政府積極償債。即上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付和對口援扶資金,可以確定一定比例的款項用于獎勵積極償債的下級政府,對于償債社會效果好的不僅能爭取到政策上的支持,更可以獲得更多的獎勵用于清償更多債務(wù)。再次,要充分利用各種資源,如盤活學(xué)校閑置資源、變賣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府資源等方式,多方籌措資金,保障償債資金的穩(wěn)定供給。同時,各部門要盡可能地減少對農(nóng)村義務(wù)教育的檢查,避免擾亂學(xué)校的正常運作,增加學(xué)校不必要的負擔(dān)和開支。

3、加強學(xué)校財務(wù)管理和財務(wù)審計

農(nóng)村中、小學(xué)的經(jīng)費不多,但支出的無計劃和無預(yù)算,導(dǎo)致亂支出現(xiàn)象嚴重,財務(wù)赤字已成為農(nóng)村中、小學(xué)的通病。因此,首先需要健全農(nóng)村中、小學(xué)財務(wù)管理制度,規(guī)范學(xué)校財務(wù)收支行為;其次,要加強對農(nóng)村中、小學(xué)校的校長任前申報債務(wù)和離任審計,確保校長在任期間不增添新債,從而確保教育經(jīng)費用于教學(xué)的同時債務(wù)總量得到控制;再次,各級機關(guān)要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),樹立服務(wù)意識,從控制吃喝開始,嚴格控制招待標(biāo)準;最后,要努力增收節(jié)支,主動化解學(xué)校負債。主要是要嚴格控制公務(wù)費支出,鼓勵在力所能及的情況下教師自力更生興修運動場和進行簡易維修,節(jié)約資金用于償還債務(wù)。

4、依法治債,建立有效的債務(wù)責(zé)任機制

學(xué)校為了完成上級部門的命令,為了維持學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)所負或因財務(wù)管理不規(guī)范均可能產(chǎn)生負債。其中,前兩類涉及學(xué)校與政府的關(guān)系,第三類涉及學(xué)校管理者與學(xué)校本身的關(guān)系。首先,從基層政府的責(zé)任來看,基層政府行使與其職責(zé)相當(dāng)?shù)囊话懵氊?zé)內(nèi)民事行為時,其責(zé)任能力屬于法人責(zé)任能力的范圍,應(yīng)當(dāng)獨立承擔(dān)民事責(zé)任;對超過其職責(zé)能力范圍的民事行為,如受制于上級政府所為的民事行為,排除基層政府的民事責(zé)任,上級政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！捌站拧焙?“兩基”即超過了基層政府的責(zé)任能力,應(yīng)由上級政府負責(zé)完備達成這一目標(biāo)的必備條件,否則就要承擔(dān)下級政府因此而負擔(dān)的債務(wù)。其次,從學(xué)校的責(zé)任來看,應(yīng)根據(jù)不同性質(zhì)的負債確定相應(yīng)的責(zé)任。對于學(xué)校為執(zhí)行政府的命令和維持正常運轉(zhuǎn)所負擔(dān)的債務(wù),必須由政府償還。而對于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校因管理不規(guī)范所產(chǎn)生的債務(wù)、浪費所產(chǎn)生的債務(wù)以及亂發(fā)福利所產(chǎn)生的債務(wù),應(yīng)由學(xué)校負擔(dān),并追究相關(guān)管理人員的責(zé)任。

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[2]葛 春 .試論當(dāng)前我國農(nóng)村中小學(xué)債務(wù)問題及其化解 [J].江西教育科研,2007,(9):104-105.

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On Solv ing Compulsory Education Debt in Rural Areas

WANG Run-hua
(Logistics Departm ent of Hunan City University,Yiyang Hunan 413000)

W ith a wide scope,big regional difference and disordered management rural compulsory education debt began from popularized nine-year compulsory education and restricted the sustainable development of rural compulsory education.There are various reasons such as dualistic economical structure and financial system,inefficient educational funds and poor management.More funds should be invested to optimize educational resources;debt management should be strengthened to guarantee debt-paying capital support;school financial management and financial auditing should be strengthened;debts should be solved according to law and effective debt responsibilitymechanism established.

rural area;compulsory education;debtmanagement;debt solving

G522.3

A

2095-1361(2011)03-0116-03

2011-02-18

湖南省社會科學(xué)基金“長株潭地區(qū)城市營銷問題研究”(項目編號:08YBA150)階段研究成果之一

王潤華(1968- ),男,湖南益陽人,湖南城市學(xué)院副教授,高級會計師,主要研究方向:財務(wù)管理

(編輯:惠斌;校對:朱恒)