張懷鑫

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

對(duì)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的初步探析

張懷鑫

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

伴隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一系列的社會(huì)矛盾和問題逐漸凸顯出來(lái),并且有日益激化的趨勢(shì)。作為國(guó)家政權(quán)重要組成部分的公安機(jī)關(guān)，既是執(zhí)法機(jī)關(guān)，也是群眾工作機(jī)關(guān)；公安民警既是執(zhí)法者，也是群眾工作者。隨著政治經(jīng)濟(jì)改革力度的不斷加大，公安機(jī)關(guān)面臨的客觀環(huán)境、執(zhí)法要求正在發(fā)生深刻變化，本文對(duì)公安民警在執(zhí)法的過程中也暴露出各種各樣的問題進(jìn)行了分析，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了自己的意見和建議。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；建設(shè)

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是：“公安執(zhí)法主體為了實(shí)現(xiàn)公正、文明、嚴(yán)格、高效的執(zhí)法目標(biāo)，在法律的框架內(nèi)，對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程”。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化，就是要求公安執(zhí)法者的一切執(zhí)法行為必須嚴(yán)格限制在法律的框架之內(nèi)，按照法律、法規(guī)明確的職權(quán)和義務(wù)依法辦事。按照法律預(yù)先設(shè)定的模式、程序、規(guī)則、軌跡通過執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)一切警察權(quán)力的行使必須要有法律的明確授權(quán)、一切警察權(quán)力的行使必須遵循法律規(guī)定的程序、一切警察權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約的執(zhí)法體制和運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到嚴(yán)格、公正、文明、理性、高效的執(zhí)法目標(biāo)。

加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，既是提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力、促進(jìn)社會(huì)公平正義的必然要求，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。近年來(lái)，通過加強(qiáng)法治理念教育、不斷完善辦案機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等各種有力舉措，各地公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平顯著提升，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，人民群眾滿意率不斷提高。但是，隨著民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，人民群眾對(duì)公安執(zhí)法也提出了更新更高要求，寄予了更高期望。為此，為更好推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，作為一名公安大學(xué)的學(xué)生結(jié)合當(dāng)前公安執(zhí)法實(shí)踐，就如何推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作一淺顯的分析探討。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的現(xiàn)狀及突出問題

在科學(xué)判斷當(dāng)前執(zhí)法中存在的突出問題和所面臨執(zhí)法環(huán)境的基礎(chǔ)上, 近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)將“依法行政、規(guī)范執(zhí)法”付諸實(shí)踐，特別是公安部黨委于2008年9月23日在南京全國(guó)公安廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，作出了加強(qiáng)公安信息化建設(shè)、加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系等“三項(xiàng)建設(shè)”的重要決策部署, 并提出了理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念。標(biāo)志著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)駛上快車道。為全面深入推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，公安部先后下發(fā)了《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》、 《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》等文件，相繼出臺(tái)了執(zhí)法細(xì)則、執(zhí)法資格等級(jí)考試、執(zhí)法信息化、法制員制度、執(zhí)法場(chǎng)所設(shè)置規(guī)范等一系列配套措施，基本形成了比較完善的工作機(jī)制。這些推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)綱領(lǐng)性文件和措施的出臺(tái)，對(duì)新形勢(shì)下的公安執(zhí)法工作提出了更高的要求?？梢哉f, 執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)公安法制工作的主線, 是一項(xiàng)全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

但我們也應(yīng)清醒看到，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)一些執(zhí)法問題依然比較突出，執(zhí)法質(zhì)量還不盡如人意，主要表現(xiàn)在：

（一）執(zhí)法不作為或消極作為

一些公安實(shí)戰(zhàn)單位尤其是一些基層辦案民警，缺少職業(yè)素養(yǎng)，思想懈怠、工作拖沓，出、處警不及時(shí)，調(diào)查取證走過場(chǎng)，敷衍了事，部門之間相互推諉，受理案件后不是想方設(shè)法盡快查清事實(shí), 而是拖拖拉拉, 錯(cuò)過了最佳取證時(shí)機(jī),導(dǎo)致案件事實(shí)不清、證據(jù)不足，甚至使違法犯罪嫌疑人無(wú)法受到應(yīng)有的懲罰，嚴(yán)重影響執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率。

（二）濫用職權(quán)、執(zhí)法不公

如今有些公安民警未能在日常工作中將法律作為工作的頭等準(zhǔn)繩，濫用職權(quán)，以罰代法，甚至辦人情案。例如在行政處罰中, 對(duì)于二人以上的共同違法案件, 有的人“頂格”處罰, 有的人按最低限處罰, 情節(jié)輕重與處罰力度不相當(dāng)，執(zhí)法隨意性強(qiáng)。有的則是該立案的不立，該罰的不罰、該拘的不拘，該捕的不捕，造成大量信訪案件。

（三）執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴

有的民警特權(quán)思想嚴(yán)重，不善于做群眾工作, 執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，一直延續(xù)“冷、橫、硬”的老式工作作法，在處理群眾糾紛時(shí)不能以理服人，依法服眾，執(zhí)法辦案過程中變相體罰現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生。據(jù)河北省公安廳對(duì)去年赴省進(jìn)京初信初訪分析，對(duì)公安機(jī)關(guān)案件查辦處理不滿約占40%，對(duì)民警的執(zhí)法行為方式方法不滿約占30%，對(duì)行政處罰、傷情鑒定結(jié)論不滿約占16%。造成這“三個(gè)不滿”的主要原因是，一些民警的宗旨觀念不牢，不作為，亂作為，“冷橫硬推”和“推諉扯皮”；業(yè)務(wù)素質(zhì)特別是辦案水平、證據(jù)意識(shí)、法律素質(zhì)低下，群眾工作方法簡(jiǎn)單，有的就是因?yàn)橐痪湓挾鴮⑷罕娡葡蛏显L路。

（四）適用法律不當(dāng)，執(zhí)法不到位

公安隊(duì)伍法制化的高低取決于廣大公安民警法治意識(shí)的強(qiáng)弱，有些民警缺少專業(yè)法律知識(shí)，又不善于學(xué)習(xí)，適用法律、法規(guī)不當(dāng)，少數(shù)基層單位在治安裁定上出現(xiàn)偏差，執(zhí)行落實(shí)裁決的力度也不到位，降低了法律的權(quán)威性和公安機(jī)關(guān)公信力，而且還容易引發(fā)案件當(dāng)事人的不滿情緒以及行政復(fù)議案件。

二、影響公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要原因

（一）警力不足，疲于應(yīng)付大量非警務(wù)活動(dòng)

全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)，尤其是邊遠(yuǎn)落后地區(qū)依然存在著警力嚴(yán)重不足的問題，隨著社會(huì)各種矛盾增加，犯罪手段多樣化，各類案件成倍上升，基層實(shí)戰(zhàn)警力更顯得嚴(yán)重匱乏，而大量非警務(wù)活動(dòng)又占據(jù)了相當(dāng)比重。這類非警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)往往帶有明顯的強(qiáng)制執(zhí)行性，容易與群眾產(chǎn)生沖突，使公安民警不堪重負(fù)。如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉等，不僅大量增加了民警的工作量，更增加了職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并在一定程度上破壞了警民關(guān)系，影響了公安執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象。除此之外，從派出所和巡警接處警情況分析，嚴(yán)格意義上不屬于警務(wù)范圍的接處警（不夠刑事案件、治安案件立案標(biāo)準(zhǔn)的）約占全部報(bào)警數(shù)的40%到50%左右，如沒帶鑰匙，迷路、走失、家庭瑣事糾紛，噪音污染等帶有服務(wù)性質(zhì)的工作。

（二）民警職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平參差不齊

由于前些年，一些公安機(jī)關(guān)不能嚴(yán)把“進(jìn)口”關(guān)，使的一些法制觀念差、業(yè)務(wù)素質(zhì)低的人進(jìn)入公安隊(duì)伍，濫竽充數(shù)，造成整個(gè)公安隊(duì)伍職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平參差不齊。一些單位和民警宗旨意識(shí)不強(qiáng)，執(zhí)法指導(dǎo)思想模糊不清，依然將“立警為公、執(zhí)法為民”停留在口號(hào)上。在執(zhí)法辦案過程中，盲目為績(jī)效執(zhí)法、為考核執(zhí)法、為領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法，甚至出現(xiàn)明顯失誤，違背社會(huì)公平正義原則。一些民警疏于學(xué)習(xí)，知識(shí)陳舊，對(duì)新修訂、新出臺(tái)的法律、法規(guī)不掌握、不了解，一些民警對(duì)法律精神的理解不深不透，依然存在“重實(shí)體、輕程序”、“重結(jié)果、輕過程”、“重口供、輕證據(jù)”等思想問題，容易辦錯(cuò)案、“瑕疵”案。一些單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏大局意識(shí)和政治敏感性，過于重視表面執(zhí)法, 工作僅僅停留在粗放式的管理上, 而忽略了執(zhí)法問題的深層次原因, 對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不到位, 有的領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作是法制部門一家的事, 沒有從全局上做出考慮和安排。還有少數(shù)民警立場(chǎng)不夠堅(jiān)定，在執(zhí)法中容易被金錢、權(quán)力所誘惑，被人情所困擾，徇私枉法、徇情枉法，做出權(quán)錢交易、辦人情案等違法違紀(jì)行為。

（三）缺少?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)法考核和監(jiān)督機(jī)制

在某種程度上而言，法律體系不健全，相關(guān)制度不科學(xué)、不完善也是導(dǎo)致執(zhí)法問題出現(xiàn)的重要原因。隨著社會(huì)飛速發(fā)展和進(jìn)步，一些法律法規(guī)滯后、有些規(guī)章制度不明晰，還有一些法律法規(guī)規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)，致使民警在執(zhí)法時(shí)無(wú)所適從。

近幾年，隨著“三項(xiàng)建設(shè)”的不斷深入，各地公安機(jī)關(guān)也制定出相應(yīng)的執(zhí)法規(guī)范化的各種規(guī)章制度和細(xì)則，但有的卻流于形式，與實(shí)際脫節(jié)，有的雖然有機(jī)制有制度但缺乏落實(shí)。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程中，監(jiān)督部門未認(rèn)真履責(zé)的現(xiàn)象比比皆是，甚至監(jiān)督部門認(rèn)真履責(zé)頻遭冷眼、受排擠，這樣的監(jiān)管顯然無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，當(dāng)前法制部門存在機(jī)構(gòu)小、人員少的問題,并且大多數(shù)部門仍然把工作重心放在案件審核或者具體案件的指導(dǎo)上, 對(duì)本地公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的組織、規(guī)劃、推動(dòng)、協(xié)調(diào)的職能作用發(fā)揮不夠。從責(zé)任追究上看，目前執(zhí)法責(zé)任制雖然基本完善，但是在執(zhí)行上力度不夠，執(zhí)法過錯(cuò)追究落實(shí)難，責(zé)任落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)難，形成了在執(zhí)法過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤，檢查發(fā)現(xiàn)后整改，整改后又犯。這也在一定程度上影響了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的開展和推進(jìn)。

（四）執(zhí)法保障的不足

雖然幾年來(lái)的“三基工程”建設(shè)對(duì)基層公安機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)工作起到了很大的推動(dòng)作用, 但是, 各地各級(jí)公安機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力、物力方面仍未能得到根本性的改善和支持, 執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在執(zhí)法主體、執(zhí)法保障等方面的要求還得不到充分保證和有效解決。缺少專業(yè)的人才、公安裝備落后，信息化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)展緩慢等等這些問題在某種程度上，嚴(yán)重制約著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的健康、穩(wěn)步發(fā)展。

（五）執(zhí)法環(huán)境差，人民群眾對(duì)公安民警的認(rèn)知度有待提高

一是人民警察是“高風(fēng)險(xiǎn)、高對(duì)抗、高強(qiáng)度”職業(yè)，身心都承受著巨大的壓力，生活沒規(guī)律，長(zhǎng)期得不到休整，一些民警積勞成疾、身體素質(zhì)下降，一些民警出現(xiàn)職業(yè)倦怠和厭戰(zhàn)情緒，嚴(yán)重影響了隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。二是嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)一直使公安機(jī)關(guān)處與風(fēng)口浪尖之上，使公安執(zhí)法工作要考慮多方面因素，執(zhí)法手段受到制約。三是受社會(huì)大環(huán)境的影響，致使“人情”、“關(guān)系”、“金錢”、“權(quán)力”等因素滲入到執(zhí)法環(huán)節(jié)，直接干擾執(zhí)法民警客觀公正執(zhí)法，使得公安執(zhí)法缺乏良好的公信力。同時(shí)，由于當(dāng)前暴力抗法時(shí)有發(fā)生，給公安民警執(zhí)法心理造成很大沖擊，導(dǎo)致有的民警執(zhí)法時(shí)縮手縮腳，有些民警容易激動(dòng)沖動(dòng)、甚至防衛(wèi)過當(dāng)，一定程度上影響了執(zhí)法辦案質(zhì)量。

三、加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的舉措

（一）通過規(guī)范執(zhí)法體系和考評(píng)制度實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化

規(guī)范的執(zhí)法服務(wù)體系和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及切實(shí)可行的執(zhí)法考評(píng)制度是提高執(zhí)法質(zhì)量最根本的保證。其中切實(shí)可行的做法是結(jié)合各地工作的實(shí)際情況，抓住重點(diǎn)、劃分層次、區(qū)分警種、區(qū)分崗位，把基層公安機(jī)關(guān)作為工作的重點(diǎn)，同時(shí)對(duì)已有的崗位規(guī)范進(jìn)行分解整合，去粗取精，制定出一套統(tǒng)一、便于操作執(zhí)行和考核評(píng)定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，并與執(zhí)法方面的制度、規(guī)定相互銜套，互相補(bǔ)充，共同規(guī)范執(zhí)法民警的言行，從而督促公安民警在實(shí)踐中自覺提高執(zhí)法服務(wù)的素質(zhì)和水平。

（二）通過加強(qiáng)公安法制化建設(shè)推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的層層深入，民眾逐漸走出了一條知法、懂法、守法、護(hù)法的法治道路。尤其是在南方沿海城市，民眾依靠法律維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)非常強(qiáng)，這就對(duì)公安民警提出了更高的要求。當(dāng)前我國(guó)的法制化進(jìn)程有兩大特點(diǎn)：一是主體多元，二是主權(quán)在民。這就要求公安民警不能還像原來(lái)一樣消極工作，而應(yīng)該把思想觀念轉(zhuǎn)變成以服務(wù)群眾為主，爭(zhēng)做人民群眾的公仆。

（三）通過加強(qiáng)公安民警培訓(xùn)推動(dòng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

在公安執(zhí)法過程中暴露出來(lái)的諸多問題，表面看是執(zhí)法環(huán)節(jié)或者執(zhí)法規(guī)范上的問題，但細(xì)細(xì)想來(lái)，其深層次原因是公安民警的宗旨意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法思維陳舊和執(zhí)法觀念落后等。從這一意義上而言，公安執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)只在程序化、表面化上做文章是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要切實(shí)加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，必須將規(guī)范化建設(shè)與隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)、將解決現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的突出問題與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的謀劃結(jié)合起來(lái)、將實(shí)踐中的務(wù)實(shí)精神與理論上的“務(wù)虛”精神結(jié)合起來(lái)。歸根結(jié)底，我們要做的就是通過一切措施致力于公安民警綜合素質(zhì)的提高。只有公安民警素質(zhì)提高了，公安的整體執(zhí)法質(zhì)量才能有保證。

（四）通過改變案件審核模式實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化

通過立法可以解決執(zhí)法規(guī)范不完善的問題，而執(zhí)法行為不規(guī)范的問題則可以通過改變案件審核方式來(lái)解決。我在北戴河和廣州等地實(shí)習(xí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的由公安機(jī)關(guān)法制部門負(fù)責(zé)或者主導(dǎo)的案件審核模式不能完全實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)，例如，有的問題缺乏法律規(guī)范，如法律沒有規(guī)定重新鑒定的次數(shù)，實(shí)踐中一些案件當(dāng)事人或其家屬無(wú)休止地要求重新鑒定, 纏訪鬧訪，導(dǎo)致案件無(wú)法終結(jié)；有的法律規(guī)定過于恪守原則，自由裁量的空間過大，導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性和不規(guī)范；有的法律規(guī)定不切合公安執(zhí)法實(shí)際，如刑事拘傳、刑事拘留均要求有證進(jìn)行，不利于公安機(jī)關(guān)在緊急情況下強(qiáng)制犯罪嫌疑人到案接受調(diào)查，等等。因而有必要通過改變現(xiàn)行的案件審核模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法的規(guī)范化。

（五）加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，以信息化推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化

公安信息化建設(shè)是全面加強(qiáng)公安工作、加速推進(jìn)現(xiàn)代化和正規(guī)化建設(shè)進(jìn)程的切入點(diǎn)；執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安機(jī)關(guān)履職盡責(zé)、完成三大政治社會(huì)責(zé)任的生命線；和諧警民關(guān)系建設(shè)既是公安機(jī)關(guān)保持與人民群眾血肉聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)公安工作群眾化的重要基礎(chǔ)，也是公安工作追求的目標(biāo)。運(yùn)用信息化手段提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平，越來(lái)越得到公安機(jī)關(guān)的重視。為深入推進(jìn)執(zhí)法信息化建設(shè)，公安部制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全面推行“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核”的執(zhí)法辦案新模式，強(qiáng)化了對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)全程、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中，各地公安機(jī)關(guān)可以通過加大投入，為執(zhí)勤民警配備攝像機(jī)、錄音筆、數(shù)碼相機(jī)、警務(wù)通、警械具等執(zhí)法必需設(shè)備，不斷提高現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)采集和民警自我保護(hù)能力；規(guī)范辦案、監(jiān)管場(chǎng)所管理，合理設(shè)置詢問室、訊問室、候問室，并盡快落實(shí)訊問犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度，保證執(zhí)法的規(guī)范。

[1]何冊(cè)輝.關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思考[J].遼寧警專學(xué)報(bào)，2009，（6）.

[2]易繼蒼.公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)研究綜述[J].公安學(xué)刊，2011，（1）

D631

A

1672-6405（2011）02-0061-03

張懷鑫（1990- ），男，中國(guó)人民公安大學(xué)安全防范工程專業(yè)2008級(jí)學(xué)生。

2011-05-18

張欽]