王占洲

（貴州警官職業(yè)學院，貴州 貴陽 550005）

流動人口管理服務的困難與對策思考

王占洲

（貴州警官職業(yè)學院，貴州 貴陽 550005）

我國公安機關進行流動人口管理服務的應然目標為實現流動人口利益與社會公共利益的衡平，但當前此項工作仍存在難獲管理服務對象支持且難以系統(tǒng)化解矛盾的困難，應明晰開展流動人口管理服務的價值目標，并在強化以房管人、以業(yè)管人的基礎上構建流動人口管理服務系統(tǒng)方案。

流動人口；管理；服務；困難；對策

公安機關基于社會治安管理職能，需要對流動人口進行必要的管理和服務，從建國初期至今，我國的流動人口狀況發(fā)生了重大變化，其根源于中國的經濟發(fā)展和社會轉型，并形成這一中國特有的現實問題。據統(tǒng)計，中國現有的流動人口數量已經達到2.21億，且上述流動人口仍繼續(xù)處于流動狀態(tài)中，流動人口形成的動態(tài)社會給政府的社會公共管理服務帶來巨大的挑戰(zhàn)，也給整個社會秩序的控制帶來空前的壓力，社會公共機構應對此現象給予足夠關注并提出相應對策。公安機關是代表政府承擔對流動人口管理服務職責的主要公共管理部門，其應對流動人口管理服務能力的強弱，將影響整個社會秩序的穩(wěn)定度，筆者試對當前公安機關在流動人口管理服務中面臨的困難進行分析，并提出相應的對策，以求能在法治的視域下構建一個和諧社會。

一、公安機關對流動人口管理服務的應然價值目標

在對流動人口管理服務的過程中，筆者認為應遵循的應然價值目標應該是既要維護流動人口的合法權益，也要維護整個社會的公共利益，并且力爭實現二者的衡平。即不能基于維護整個社會公共利益的需要而對流動人口的合法權益造成不應有的限制，但在對流動人口合法權益進行保護的同時，其也必須接受基于公共利益而對其權益的必要限制。

公安機關代表國家公權力行使對社會秩序的管理，是能合法擁有暴力的主要機構，但并不意味著其基于維護整個社會公共利益的目的即可懈于管理過程中的對流動人口合法權益的保護。對流動人口合法權益進行限制的正當性在于維護整個社會的公共利益，流動人口接受管理本質上是基于公共利益而對自身的限制，故公安機關及其他相關部門在進行管理服務時應注重對其限制的適用范圍，即不能超過必要的限度，而且應在程序上給予足夠的尊重，如此方能實現社會制度設計上對流動人口利益和社會公共利益之間的衡平，最終通過這種衡平使社會主體的合法權益都能獲得最大限度的保護，且也只有衡平才能為其奠定一個良好的發(fā)展基礎。因為過于保障流動人口的利益有可能導致社會公共利益受損，過于限制流動人口的利益卻也可能導致流動人口的困境，而部分主體利益訴求得不到滿足也終將影響到整個社會最終利益的實現。故筆者主張此即為整個社會在構建流動人口管理制度時的應然價值目標，同時也是公安機關對流動人口管理服務時的應然價值目標。否則如果僅將應然價值目標確定為加強治安管理，則無疑有可能忽視流動人口的利益，而如果僅強調保護流動人口利益，又可能會因宥于視域狹窄而忽略了整個社會的大局，故充分考慮二者需求并實現其利益的衡平即是對流動人口管理服務的應然價值目標。

二、公安機關在流動人口管理服務中的實然困難

（一）難獲管理服務對象支持

從經濟學的視角來分析，流動人口作為一個經濟人，其在實施具體行為時往往會運用成本—效益的分析工具進行利弊比較。從流動人口的視角來進行分析，促使其進行流動人口登記的動機往往是“如果去進行流動人口登記能獲得什么樣的好處？或者如果不去進行流動人口登記可能會受到什么樣的不利影響？”，在對此兩個問題進行分析之后，從經濟理性人的角度思考，流動人口會認為假如進行登記能獲得相應的利益或者假如不進行登記會受到不利影響，那么其將基于成本—效益的分析路徑產生登記的動機，并最終主動實施登記行為，而假如其認為主動進行登記既不能為其增加相應的利益，也不能減少其可能受到的不利影響時，其便有可能基于該行為不能為其增加效益的現實，而在主觀上喪失了實施此行為的動機。

但我國現階段的制度構建卻無論在“獎與罰”抑或“利與弊”兩方面的制度設計與實現上都仍存有不足。首先從“利”上分析。雖然對流動人口的管理與服務除公安機關外，還包括計劃生育、人力資源和社會勞動保障、工商行政管理、民政、司法行政、教育、城建、土地、城管、衛(wèi)生防疫保健等部門，但流動人口能從上述這些部門中得到的服務仍較為有限。而從“弊”上分析，對流動人口壓力最大的住房和工作兩個問題上，我國現行對出租房的管理和對用人企業(yè)的招工管理仍有不足，尤其是在出租屋的管理上，未能實現有效控制，正是這些壓力機制的不足，導致現行的流動人口登記制度難以實現其有效功能，并在一定程度上因缺乏內在動力而使制度的實際運行喪失了最基本的動力機制，其不良效果即表現為流動人口登記人數與實有人數有較大差距，有大量未登記的隱形人口，進而因為人口數據不實而引發(fā)了一系列的不良后果，并因無源頭活水而使制度的運行易處于一種緩滯的狀態(tài)。同時因當前實施流動人口登記的工作人員與流動人口數量相比差距較大，故如果僅僅把完成任務的希望置于實施登記的工作人員身上，而沒有形成一種制度運行的動力機制，沒有夯實流動人口自愿主動實施登記的制度基礎，那么從客觀上來講，僅依靠公安機關的力量來完成對龐大的流動人口進行登記的任務缺乏可行性。

（二）難解系統(tǒng)管理服務難題

2010年6月，國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司發(fā)布了《中國流動人口發(fā)展狀況報告》，報告披露:中國流動人口已達到2.11億。人口流動帶來的社會問題，在外來人口高度稠密的東南沿海地區(qū)尤為突出。以廣東為例，廣東是我國流動人口管理任務最繁重的地區(qū)之一，該省現有流動人口近3000萬人，其中約70%為外省流入，約95%集中在珠三角地區(qū)。據廣東省公安廳治安局介紹，近年來該省犯罪嫌疑人和刑事犯罪被害人中流動人口均占70%以上，一些珠三角城市抓獲的犯罪嫌疑人有70%住在出租屋。在部分地區(qū)，大量流動人口聚集在“城中村”、城鄉(xiāng)結合部的出租屋及中小旅館，管理難度很大。轉型中國所面臨的流動人口難題是前所未有的特殊難題，公安機關對流動人口的登記僅為問題的“標”，而對“本”的解決取決于國家在社會結構中對流動人口與常住人口的賦權的態(tài)度與政策。面對如此龐大的流動人口群體，假設公安機關將其全部進行登記之后，卻沒有相應的賦權措施調控，僅僅只是供預防流動人口的違法犯罪行為所用，那么我國轉型社會所面臨的流動人口難題仍不能說已獲真正解決。

有光的地方就會有陰影，改革既帶來成果，也帶來問題。公安機關處在解決問題的第一線，其直接接觸到大量社會矛盾且深刻感知其尖銳性和復雜性，而公安機關面臨的困惑也在于既位于解決矛盾的最前沿，卻又無法對引發(fā)矛盾存在的深層次原因進行系統(tǒng)化的解決，其一己之力無法挑起需要整個社會共同來完成的重擔，必須以政府為首來對流動人口管理服務問題進行全局視野下的通盤考慮。其中能否給予流動人口相應權限為整個系統(tǒng)工程中的核心問題，而是否賦予平權保護的焦點又主要在住房、就業(yè)、教育、社會保障等方面。東南沿海發(fā)達地區(qū)如廣東、江蘇、浙江等省份因經濟的發(fā)展率先感受到了流動人口過多的巨大壓力，相繼出臺了以“居住證”制度為改革龍頭的流動人口管理服務制度改革，并積累了一些較好的做法，但從全國的局勢來分析，流動人口的管理與服務難題仍未得到真正解決，成為整個社會面對的共同難題，而這一問題如果不能得到妥當解決，帶病前行的代價極易使整個社會成員受到相應的影響。因此在對流動人口賦權范圍、賦權方式等深層次問題尚未得到根本解決之前，在一線直面矛盾的公安機關自然會有困難之感。

三、化解流動人口管理難題的對策思考

（一）明晰流動人口管理服務的價值目標

筆者認為應清晰構建流動人口管理服務系統(tǒng)方案的指導思想，明確對流動人口進行管理服務的本質在于保障其基本的生存權和發(fā)展權等人權，進而使流動人口也能分享社會發(fā)展的成果。并基于此價值目標強化保障流動人口生存權和發(fā)展權的社會公共管理和服務能力的建設，因為只有從根本上解決流動人口生存和發(fā)展中存在的問題，才能最終解決因流動人口而起的社會秩序混亂和社會不穩(wěn)定的問題。

我國現在的流動人口多為農村進城務工人員，其生存狀況堪憂，更令人擔憂的是上述農村進城務工人員的第二代也未能得到良好的生存環(huán)境，其無論是從生理發(fā)育情況還是從教育情況分析均處于弱勢位置，不僅在個體層面而且在國家層面也都使未來的中國處于不利的狀態(tài)，而這種弱勢地位的由來在很大程度并不是個體原因，而是由于我國社會結構構成中的一些不衡平狀態(tài)所致。在筆者參與的中國農村土地法律制度研究中心組織的中國十省農村田野中發(fā)現，許多農村人口減少，農村人口大量向城市涌入，甚至出現了一些“空心村”現象，而其進入城市后最基本的要求僅為能夠“活下來”。 與“五普”相比， “六普”中居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口超過2.6億人，比2000年增加了1.1億人，增長81.03%。在社保制度尚未實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全國范圍內順暢轉移接續(xù)的背景下，流動人口這一龐大群體出現“兩不沾”現象，社會權益受到損害。公共服務均等化、社會管理體制創(chuàng)新的背景下，如果沒有專門的機構、專項的政策體系為這2.21億流動人口提供管理和服務， “那么無異于 ‘放棄’ 了這部分 ‘最精壯’ 的人口，一系列社會、經濟、穩(wěn)定問題由此而生”。一方面，流動人口自身的生存狀況堪憂，另一方面其也給社會治理和社會發(fā)展帶來了較大的難題，2億多的人口流動，折射出中國社會轉型、社會發(fā)展的巨大能量。市場這只“看不見的手”成為解決人口與資源環(huán)境關系問題的重要推手，但同時又凸顯出國民待遇、市民待遇和人口融合問題，成為我國轉型過程中遭遇的一個特殊的中國問題。

揚湯止沸，不如釜底抽薪，故筆者主張應為流動人口提供良好的社會管理和服務，使其基本生存權和發(fā)展權得到保護，方才能使在人人安居樂業(yè)的基礎上實現社會的和諧與穩(wěn)定，當然對流動人口生存權和發(fā)展權的保障也并非絕對，其自然也要受到社會公共管理服務能力的限制，但無論何種限制其前提仍然應該是在公平的基礎上保障每一個社會主體的基本生存權和發(fā)展權。

（二）構建流動人口管理服務系統(tǒng)方案

筆者主張應由政府為首，協調與流動人口管理服務相關的所有部門共同出臺或完善相應的流動人口管理服務相關規(guī)定，以保障流動人口基本生存權和發(fā)展權為價值目標，圍繞住房、就業(yè)、教育、社會保障等版塊共同構建流動人口管理服務系統(tǒng)方案。以廣東省為例，廣東省委政法委、省公安廳等部門在全省實行以居住登記和居住證制度為核心的流動人口服務管理“一證通”制度。2010年起實施的《廣東省流動人口服務管理條例》規(guī)定，持證人員可以在廣東享受職業(yè)培訓、就業(yè)、社保、計劃生育、入戶、子女教育、申領機動車駕駛證等方面的權益和公共服務。特別是對流動人口最關心的入戶和子女入學問題作出了“七年入戶、五年入學”的規(guī)定?！耙蛔C通”以管好流動人口租住房屋和務工就業(yè)兩個關鍵環(huán)節(jié)為重點，逐步將流動人口居住管理、公共服務和社會保障納入居住登記和居住證制度，即在改革管理方式的同時，強化了服務功能。武漢市實行的“一卡通”模式的居住證還增加了電子錢包的功能，取得武漢市居住證的人員能在武漢享有多項公共服務。此即通過強化流動人口登記制度所附隨的利益而使制度的運行蘊含更多的動力機制，促使流動人口主動自愿登記，形成登記制度的良性循環(huán)。雖然中國各地情況差異較大，但各地仍應結合本地具體情況，在試點的基礎上，積極進行流動人口管理服務的探索，盡早出臺流動人口管理服務的系統(tǒng)方案，而不能被動應戰(zhàn)，最終導致更大的損失。

（三）強化“以房管人”、“以業(yè)管人”制度

人口管理是社會管理、治安管理的核心，解決流動人口管理服務的難題，除強化登記的動力機制即在登記的同時為流動人口提供可能的利益激勵以外，另一方面也需要采取相應的壓力措施，以科學的管理程序使登記過程具有更強的合理性和可操作性。從一定意義上說，管住人就管住了治安。故筆者主張，應實化“以房管人”、“以業(yè)管人”的流動人口服務管理工作模式，實現由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變。通過適當的壓力機制，實現通過流動人口服務管理構建法治社會的目標。首先是實化“以房管人”。與流動人口的流動狀態(tài)相比，房屋具有相對的固定性，故應以流動人口基本生存必須的出租房、中小旅館為管理的著眼點，通過強化出租人的責任、查清出租房的底數來實現以房管人的最終目的，并最終通過“以房管人”制度實現當地社會治安的好轉。如貴州省安順市公安機關把西秀區(qū)華西辦汪家山村等3個城中村作為重點區(qū)域進行選擇性的重點集中攻破難關。采取“1+2+20”的方式大力推動警力下沉，同時對區(qū)域內小旅館、出租屋等行業(yè)場所實施“以房管人”全覆蓋。截止2010年底，汪家山村共排查可疑人員1000余人次，查獲吸毒人員20人，抓獲網上在逃人員和作案在逃人員16名，清理清查中小旅店94家，出租屋451家，責令整改20家，村里的治安混亂狀況得到了根本改變。其次是最加強“以業(yè)管人”。即通過用人單位對流動人口勞動用工的委托登記，使登記更為便利和快捷。如福建龍巖市公安局針對建筑工地、企事業(yè)單位、娛樂場所等單位雇傭外來務工人員的實際情況，按照“誰主管誰負責、誰用工誰負責”的原則，依法落實用工單位法定代表人的管理責任，督促配備專職或兼職流動人口管理人員，建立由外來務工人員和業(yè)主、業(yè)主和派出所、派出所和分局3級治安責任保證書制度，做到一月一統(tǒng)計、一月一上報，人來登記、人走注銷，使“以業(yè)管人”成為公安機關破解流動人口管理服務難題的重要抓手。最后是強化各地公安機關之間的聯系和合作，實現信息共享。信息共享不僅指市內共享、省內共享，也包括省與省之間的流動人口信息共享，以通過靈活多樣的合作方式，使盡可能多的公安機關能夠共享流動人口管理服務的信息，同時除公安機關外，還可加強其與計劃生育、工商、民政等部門的人口數據庫的共享，最終實現對整個社會動態(tài)人口的綜合動態(tài)管理。

[1]楊琳，孔博，關子孺.人口的國力[J].瞭望新聞周刊，2011，（17）.

[2]武漢廢暫住證將辦集一卡通功能的居住證[N].楚天都市報，2011-03-12.

[3]回應群眾期待打造過硬隊伍——貴州公安機關2010年工作亮點展示[N].貴州日報，2011-01-11.

D631.4

A

1672-6405（2011）02-0012-03

王占洲（1972- ），男，中南財經政法大學行政法博士生，貴州警官職業(yè)學院學報編輯部副主任、副教授，貴州省刑法學研究會秘書長。

2011-05-12

王鳳玲]