曹延洶， 魏玉鳳， 孟艷杰

(沈陽工業(yè)大學(xué) 思想政治理論課教學(xué)科研部， 沈陽 110870)

一、權(quán)力制約的歷史性研究

1. 古希臘民主中的權(quán)力制約

權(quán)力制約的思想集中體現(xiàn)在古希臘的雅典民主政治中。在雅典城邦民主政治中，公民大會擁有立法權(quán)，執(zhí)政官擁有行政權(quán)，陪審法庭擁有司法權(quán)，它們都有各自的權(quán)力范圍和獨立職能，同時又受其他機構(gòu)的制約。公民大會是最高權(quán)力機關(guān)，議事會則是公民大會的常設(shè)機構(gòu)，負責向公民大會提出議案并執(zhí)行大會決議；議事會與執(zhí)政官共同掌管整個城邦的行政事務(wù)；陪審法庭是最高審判機關(guān)，并對公民大會決議具有最后的審核權(quán)。從縱向上看，公民大會是權(quán)力的核心部分，其他機關(guān)都向公民大會負責，并受公民大會制約，這是雅典民主制的本質(zhì)所在。從橫向上看，行使國家立法、行政和司法權(quán)力的各部門之間形成了分工明確、權(quán)力有限、互相制約、力求平衡的關(guān)系。雅典分權(quán)與制衡的政治體制對近現(xiàn)代西方資本主義國家的三權(quán)分立制度產(chǎn)生了深遠的影響。

2. 資產(chǎn)階級民主中的權(quán)力制約

西方資本主義國家民主實踐中的權(quán)力制約都是各國根據(jù)本國國情構(gòu)建的權(quán)力制約機制，主要是以公民基本權(quán)利限制政府權(quán)力，以權(quán)力分工防止權(quán)力集中，以權(quán)力制衡遏制權(quán)力濫用，以外部多元監(jiān)督保證權(quán)力公開，通過權(quán)力有限、權(quán)力分享、權(quán)力制衡和權(quán)力公開而形成完備的制約體系。

第一，用權(quán)利制約權(quán)力，建設(shè)公民社會。用權(quán)利制約權(quán)力的機制是民主社會所獨有的一項治國戰(zhàn)略，它的主要含義是在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上合理地配置權(quán)力，使它能夠起到一種限制、遏制權(quán)力被濫用的作用。盧梭設(shè)想：“全體人民定期集會而成為主權(quán)者共同體來決定公共事務(wù)，是阻止政府篡權(quán)及蛻化傾向的辦法。”[1]132-134孟德斯鳩認為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！盵2]154

第二，通過政黨政治實現(xiàn)對權(quán)力的制約。在西方資本主義國家政治制度中，政黨政治主要體現(xiàn)為通過結(jié)成具有相同的政治、經(jīng)濟利益訴求的政治團體——黨派來影響或?qū)崿F(xiàn)該國的政治統(tǒng)治。在資本主義國家的運行過程中，政黨政治已經(jīng)深深影響和制約著立法、行政和司法等各個部門的運作，形成了一套固定的機制。以美國為例，兩大政黨最主要的作用就是物色、推出能夠接受本黨價值觀念和政策主張的、為選民所樂于接受的、富有競爭力的候選人；招募競選班底，籌措競選資金，大肆造勢以贏得選民支持；最終通過本黨候選人當選政府各類公職來實現(xiàn)對美國政壇的影響和控制。因此，美國的政黨實質(zhì)上參與了美國立法、行政和司法權(quán)力的具體運行，進而成為美國權(quán)力制約體系中的一股重要力量。

第三，用權(quán)力制約權(quán)力，構(gòu)建權(quán)力之間的他控機制。以權(quán)制權(quán)在美國得到了最好的運用，并成為民主國家權(quán)力制約發(fā)展的一種趨勢。在美國，雖然立法權(quán)屬于國會，但總統(tǒng)有權(quán)否決國會立法，發(fā)布擁有法律效力的行政命令和立法倡議。法院有權(quán)宣布國會制定的法律違反聯(lián)邦憲法。行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但是行政機構(gòu)的設(shè)置和所需經(jīng)費須由國會批準，國會還有權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)行情況、經(jīng)費開支和官員行為。美國最高法院可以宣布總統(tǒng)發(fā)布的行政命令、行政機關(guān)頒布的規(guī)章條例違憲，還能通過案件判決對憲法作出新解釋，擴大或限制總統(tǒng)的權(quán)力。司法權(quán)屬于法院，但法官由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院同意后任命，最高法院法官的人數(shù)和聯(lián)邦其他法院的設(shè)立均由國會決定，總統(tǒng)亦可施加影響。國會可以通過批準對法官的任命或彈劾的辦法來改變法院的組成。國會和各州一起，可以用憲法修正案推翻最高法院的裁決。三權(quán)分立與權(quán)力制衡作為資本主義民主制度的一項原則，為現(xiàn)代資本主義國家所廣泛采用。

3. 社會主義民主中的權(quán)力制約

第一，合理分權(quán)，用權(quán)力制約權(quán)力。批判的武器不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能依靠物質(zhì)力量去摧毀。對權(quán)力的制約和監(jiān)督必須依靠與之相對應(yīng)的同樣具有強制性的物質(zhì)力量，即“以權(quán)制權(quán)”也應(yīng)成為社會主義國家權(quán)力制約的最好選擇。用權(quán)力制約權(quán)力這一機制的核心是分權(quán)，并使不同權(quán)力機構(gòu)之間形成一種相互監(jiān)督制約的關(guān)系。社會主義民主中的分權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面：(1)黨政分開，這是我國權(quán)力配置中最重要的分權(quán)問題。(2)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)要有合理的配置。(3)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。(4)集體決策與個人分工負責相結(jié)合。(5)中央與地方的分權(quán)。

第二，制定法律，用制度制約權(quán)力。用制度制約權(quán)力，就是通過建立健全國家的法律、法規(guī)等規(guī)章制度，達到制約權(quán)力、防止權(quán)力被濫用的目的。具體來說，社會主義民主中的制度制權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面：(1)健全黨內(nèi)民主制度。(2)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。(3)把民主與法制結(jié)合起來，使法制成為民主的保障。鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制”，“做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”[3]146-147。(4)實行國家公職人員財產(chǎn)申報制度。(5)推行政務(wù)公開制度，從根本上鏟除滋生腐敗的土壤。

第三，以德治國，用道德制約權(quán)力。用道德制約權(quán)力這一機制的含義，主要是指通過學(xué)習(xí)和教育的方法使社會對政府官員的要求內(nèi)化為他們的道德信念，幫助他們樹立正確的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為公共利益服務(wù)的意識和品質(zhì)?！皺?quán)力主體道德自律的目的在于其行政行為的公正性和自覺性，因此權(quán)力主體道德自律的關(guān)鍵是以德行政。以德行政，必須從公共行政領(lǐng)域中的道德建設(shè)入手?！盵4]社會主義民主中以德制權(quán)的主要內(nèi)容包括：(1)加強對公職人員進行馬克思主義世界觀、人生觀和價值觀的教育。(2)培養(yǎng)公職人員樹立正確的權(quán)力觀。(3)對公職人員進行優(yōu)良傳統(tǒng)教育。

二、有效的權(quán)力制約模式及其基本原則

靠縱向權(quán)力監(jiān)督與制約不會達到最佳效果，最高權(quán)力與基層權(quán)力在數(shù)量上的差距導(dǎo)致這種監(jiān)督與制約具有局限性。在某種意義上，這是一種自我監(jiān)督。在封建社會，天下是帝王的天下，從這個意義上來說，他應(yīng)該具有監(jiān)督與制約下級權(quán)力的極強愿望。但是這種縱向權(quán)力監(jiān)督與制約具有兩個致命的弱點：一是權(quán)利主體不會對自我進行有效的監(jiān)督與制約，最多是自我反省，但不會主動讓賢；二是自上而下地對基層權(quán)力進行監(jiān)督與制約不是一對一的，而是一對多的，因而實現(xiàn)有效的監(jiān)督與制約是不可能的，也是不現(xiàn)實的，這種自下而上的監(jiān)督仍然來自上一級的權(quán)力賦予。因此，單個個體對政治權(quán)力的監(jiān)督與制約會付出巨大的代價，最終造成個體的犧牲與屈服，而每個個體的屈服蔓延為整個社會的屈服，最終就會導(dǎo)致奴性社會的形成。中國古代封建社會的政治體制就是典型的奴性社會，只有人民被壓迫到無以生存的地步，才會起來反抗，這也是對中國古代興亡周期律的一種解讀。政治文明的發(fā)展歷史證明，橫向權(quán)力制約機制才是最有效的機制，在橫向政治權(quán)力的架構(gòu)中應(yīng)當堅持一定的原則。

1. 對等對抗性原則

所謂對等對抗性原則，就是指監(jiān)督權(quán)力與被監(jiān)督權(quán)力在力量上的對等性和在制度上的對抗性。在資本主義社會，對抗性監(jiān)督主要表現(xiàn)為在野黨或反對黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督：(1)競選是西方政黨監(jiān)督的一個重要內(nèi)容，通過競選決定議席的多少或總統(tǒng)職位的歸屬，從而決定執(zhí)政黨繼續(xù)執(zhí)政或我上你下、輪流執(zhí)政。為了在競選中獲勝，在野黨或反對黨會集中所有力量、利用一切方式爭取選民的支持，以期達到上臺執(zhí)政的目的。在野黨的這些活動對執(zhí)政黨政府構(gòu)成嚴重的挑戰(zhàn)，內(nèi)在地顯示了在野黨(反對黨)對執(zhí)政黨政府的制約作用。(2)利用在議會(國會)中擁有的權(quán)力實現(xiàn)對執(zhí)政黨的監(jiān)督和制約，其表現(xiàn)為：①利用議會中的立法權(quán)、議案審議權(quán)對政府實施牽制。②利用不信任議案或啟動彈劾程序威脅執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。③利用質(zhì)詢或聽證制度以及其他方式制約執(zhí)政黨。④通過“影子內(nèi)閣”對政府起制約作用，這是英國經(jīng)常使用且比較有效的一種形式。(3)通過新聞媒體實現(xiàn)對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約。(4)通過地方自治，在野黨也可以發(fā)揮一定的制約作用。

由此可見，來自執(zhí)政黨外部的約束對執(zhí)政黨起著決定性的作用。在野黨雖暫時未獲得執(zhí)政權(quán)，但卻往往在議會中擁有相當?shù)南?，它的目的就是要把?zhí)政黨拉下臺，從而自己上臺執(zhí)政。在野黨的存在迫使執(zhí)政黨不得不謹慎施政，不敢濫用權(quán)力，也不敢懈怠，這本身就是一種對執(zhí)政黨的制約和威懾力量。因此，在民主國家政治實踐中堅持對抗性原則，無疑是最有效的權(quán)力制約模式之一。

2. 利益監(jiān)督性原則

古往今來，人們對權(quán)力的追求和向往并不僅僅在于權(quán)力本身，而在于利益。權(quán)力之所以重要，是因為它決定著人們能夠得到的各種利益的范圍及大小?？梢?，是利益而不是權(quán)力成為人們的終極目標，追求權(quán)力的目的在于追求權(quán)力所能帶來的利益；權(quán)力與利益之間具有非常緊密的聯(lián)系，權(quán)力之爭必然是為了利益?？梢哉f，利益是權(quán)力的原動力，而權(quán)力是創(chuàng)造利益、獲取利益的有效手段。因此，要實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，利益監(jiān)督性原則無疑是有效權(quán)力制約模式的最基本原則之一。

個體對權(quán)力的監(jiān)督與制約有個體利益追求，對抗性權(quán)力監(jiān)督有某種集團或其他權(quán)力實體的利益追求，沒有利益追求就不會存在有效的監(jiān)督與制約。但是，由于個體或某些團體不具備同等的對抗性，他們的監(jiān)督與制約是沒有力度的，不僅如此，即使掌握真理他們也會在對抗中始終處于劣勢，司法中的冤案錯案就體現(xiàn)了個體對抗力量的不足。西方的黨派之爭不僅具備同等的對抗能力，而且還有利益追求，因而其監(jiān)督與制約也是較為充分的。

3. 堅持法治原則

堅持法治是實現(xiàn)權(quán)力制約的有效途徑之一。無論是在哪一個層次上，人民要有效地監(jiān)督和制約權(quán)力，所依靠的主要手段有兩種：一是民主，二是法治。柏拉圖認為，良好政體的根本原則應(yīng)該是城邦受法律的支配，而不受個別統(tǒng)治者和特殊階級或利益集團的支配，法律應(yīng)處于至高無上的地位。亞里士多德認為，任何機構(gòu)、團體或個人都不能取得絕對的權(quán)力，而要讓權(quán)力受到限制，法治無疑是最有效的手段。要實現(xiàn)真正的權(quán)力制約必須堅持法治。國家要實行依法治權(quán)，充分地運用法律手段，以嚴密的法律制度來規(guī)范各種權(quán)力的運行軌道，使權(quán)力受到嚴格的制約。要嚴格依法辦事，任何組織和個人不得有超越憲法和法律的特權(quán)，不管權(quán)力有多重、勢力有多大都要和老百姓一律平等，違反了法律就要受到懲處。要樹立法律的權(quán)威高于一切的理念，切實做到依法治權(quán)。

三、有效的權(quán)力制約模式對我國政治體制改革的意義

1. 構(gòu)建合理的權(quán)力制約體系，為政治體制改革提供保障

第一，國家權(quán)力要進行適當?shù)姆止?，才能實現(xiàn)權(quán)力之間的有效制約。對國家權(quán)力進行適當?shù)姆止な菢?gòu)建合理的權(quán)力制約體系的必然要求。恩格斯總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時指出：“防止工人階級自己的公仆蛻變?yōu)椤魅恕厔莸母尽⒂行Х椒ㄖ?，就是人民掌握罷免權(quán)，可以隨時撤換那些不稱職的公社委員?！盵5]13正如鄧小平同志所說：“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！盵6]270

第二，構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一的權(quán)力制約機制。有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中曾深刻地分析了這種狀況：“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，長期缺少嚴格的自上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責權(quán)限的嚴格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責地處理他所應(yīng)當處理的問題，只好成天忙于請示報告、批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮?！盵3]328權(quán)力行使主體對自己行使權(quán)力所帶來的各種后果要承擔相應(yīng)的責任，掌握多大權(quán)力，就應(yīng)承擔多大責任。

第三，健全法制，運用法治的力量制約權(quán)力。在社會主義初級階段的中國，由于法律制度不健全，依法治國面臨著嚴峻挑戰(zhàn)?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵3]333因此，健全法制對于構(gòu)建合理的權(quán)力制約體系具有極其重要的意義。

2. 實現(xiàn)向橫向權(quán)力制約為主的轉(zhuǎn)化，為政治體制改革提供方向

無論是中國傳統(tǒng)的政治文化和政治實踐，還是西方資本主義國家的民主政治實踐，都把注意力放在如何加強對權(quán)力的監(jiān)督這一問題上。在縱向權(quán)力監(jiān)督方面，如果下位權(quán)對上位權(quán)進行監(jiān)督，不僅理論上講不通，而且在實踐中也無法實現(xiàn)。最理想的縱向權(quán)力監(jiān)督應(yīng)該是上位權(quán)對下位權(quán)的監(jiān)督，如果設(shè)計得當，這應(yīng)該是最有效的監(jiān)督。但它的缺陷就是上位權(quán)對下位權(quán)“監(jiān)督不過來”，出現(xiàn)“管得著的看不見”的實踐難題。

縱觀資本主義民主政治發(fā)展的實踐，由縱向權(quán)力制約為主逐漸走向以橫向權(quán)力制約為主，是當今民主國家發(fā)展的趨勢。杰斐遜提出立法、行政、司法三權(quán)分立并相互制衡以防止暴政，并且堅持聯(lián)邦政府與地方政府縱向分權(quán)的主張。漢密爾頓則突出了三權(quán)相互牽制與平衡的原則，不僅要做到“三權(quán)分立”，還要確保三個權(quán)力部門的互相牽制、滲透、監(jiān)督。因此，加強對權(quán)力的制約應(yīng)該由縱向權(quán)力制約逐漸走向橫向權(quán)力制約，這是目前世界各國在權(quán)力制約方面最有效的實踐模式。我國當前正處于政治體制改革的攻堅階段，因此，把握好權(quán)力制約模式改革的方向十分重要。

3.充分發(fā)揮民主團體的作用，為政治體制改革提供廣泛的群眾基礎(chǔ)

要實現(xiàn)有效的權(quán)力制約，必須充分發(fā)揮民主團體的作用。在當代資本主義國家的政治生活中，民主團體是公民參與政治的一種重要形式和載體，并成為國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分。美國人特別熱衷于基于共同利益而結(jié)成的各類社會團體，“世界上沒有哪個國家比美國更加成功地把協(xié)會的原則適用于實現(xiàn)眾多的目標”[7]。在西方資本主義國家，民主團體為公民提供了參與政治的機會，由于事關(guān)切身利益，公民更具有參與熱情。民主團體的各種游說活動有助于公眾了解真情，也有利于把公眾關(guān)心的問題提上政府日程。民主團體在政府面前代表其組織成員，成為聯(lián)系部分公民和政府的橋梁，使公眾的愿望為政府所了解，這些都促成了權(quán)力運行過程的民主化和透明化。在民主團體自身不斷規(guī)范的同時，也形成了與政府權(quán)力之間的相互制約。同時，代表不同階層利益的民主團體的力量交互作用，雖然會付出降低效率的代價，卻很好地發(fā)揮了對權(quán)力運行的制約作用，保證決策在考慮各方利益的前提下審慎作出，從而實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約。“依靠人民的廣泛參與和政治民主，這是中國反腐敗最大的力量。民主是腐敗的天敵。在政治領(lǐng)域中民主越廣泛，公眾監(jiān)督的機會就越多，抑制腐敗滋生、蔓延的政治壓力就越大?！盵8]72我國的社會主義政治體制改革是一場惠及13億人口的民主改革，只有調(diào)動人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性才能成功，因此，充分發(fā)揮民主團體的作用對我國政治體制改革具有重要的意義。

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