□ 樊其國(guó)

(深圳稅橋稅務(wù)師事務(wù)所，廣東 深圳 518000)

房企囤地現(xiàn)象透析*

□ 樊其國(guó)

(深圳稅橋稅務(wù)師事務(wù)所，廣東 深圳 518000)

我國(guó)雖調(diào)控發(fā)力、新政頻出，但房企囤地現(xiàn)象屢禁不止，整治房企囤地不缺政策，缺的是認(rèn)真、執(zhí)行力和效果。只有多舉措攻克房企囤地頑疾:加強(qiáng)整治閑置土地政策執(zhí)行力，通過(guò)金融手段減少企業(yè)囤地行為，斬?cái)喾科蠖诘丶鹊美骀湕l，根除土地財(cái)政“依賴癥”，“農(nóng)地入市”解困土地閑置和交易高價(jià)，加大囤積土地違法成本，嚴(yán)格清算土地增值稅打擊囤地暴利。

房企囤地;現(xiàn)狀;舉措

近幾年，為打擊閑置、囤積土地行為，國(guó)務(wù)院多次部署宏觀調(diào)控，國(guó)土資源部一直強(qiáng)調(diào)對(duì)房地產(chǎn)閑置用地保持高壓態(tài)勢(shì)，多次組織開(kāi)展了對(duì)閑置土地的清理處置，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、住建部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、地方政府新政亦不斷推出。但最近又不斷有大量閑置土地的消息傳出。

一 囤地現(xiàn)象屢禁不止 2010房企囤地近18萬(wàn)畝

據(jù)國(guó)土資源部最新統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國(guó)共查出閑置房地產(chǎn)用地2648宗，面積11944公頃。如果把這些土地?fù)Q算成實(shí)際商品房供應(yīng)，以平均容積率2、每套住房90平方米計(jì)算，將會(huì)增加270多萬(wàn)套住宅。按人均30平方米計(jì)算，將會(huì)解決800多萬(wàn)人的住房問(wèn)題。

“囤積土地”可以賺得高額利潤(rùn)，這是為何“閑置土地”屢禁不止的一個(gè)重要原因。從供需的角度來(lái)看，大量的土地被閑置，使得土地市場(chǎng)供需不平衡的狀況進(jìn)一步加劇，這不僅造成了土地資源的極大浪費(fèi)，更在一定程度上會(huì)推高房?jī)r(jià)。閑置期間，土地迅速升值，造成開(kāi)發(fā)商不急于開(kāi)發(fā)。住宅用地的大量閑置，直接導(dǎo)致原本稀缺的宅地市場(chǎng)更為緊缺，是資源的極大浪費(fèi)。大量閑置土地未被開(kāi)發(fā)，還造成政府無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)土地資源真實(shí)需求，土地市場(chǎng)出現(xiàn)虛假繁榮，土地資產(chǎn)功能被放大，房地產(chǎn)投機(jī)難于遏制，居民住房保障得不到落實(shí)。

引發(fā)土地閑置問(wèn)題的原因復(fù)雜，涉及面廣，歸結(jié)有如下幾點(diǎn):

(一)政府依法征收、收回的土地未能及時(shí)處理或者處理不完全造成的土地閑置。(二)地方政府財(cái)政資金緊張。(三)政策執(zhí)行不到位，監(jiān)管查處力度偏軟。(四)由國(guó)有大中型企業(yè)造成的土地閑置。(五)國(guó)有商業(yè)銀行處理不良資產(chǎn)過(guò)程中造成的土地閑置。(六)開(kāi)發(fā)商囤地現(xiàn)象嚴(yán)重。(七)拆遷難造成土地閑置。(八)農(nóng)村土地閑置。(九)相關(guān)法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致閑置土地處置難度大。(十)制度層面法律法規(guī)缺陷。

土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是有很好的增長(zhǎng)預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)要周期短、利潤(rùn)高，因此，開(kāi)發(fā)商為抬高房?jī)r(jià)牟取暴利，將購(gòu)置的土地長(zhǎng)期閑置，囤積居奇，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期以來(lái)的供給不足，市場(chǎng)中的土地投機(jī)機(jī)構(gòu)的圈地囤地造成了土地閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無(wú)法消化前期土地儲(chǔ)備，或者隨行就市放緩開(kāi)發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。有的項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)手續(xù)早已完善，但開(kāi)發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開(kāi)發(fā)時(shí)間延誤，從而造成土地閑置。

二 調(diào)控發(fā)力新政頻出

新一輪的土地違法違規(guī)專項(xiàng)治理行動(dòng)將把房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)閑置用地納入清理和整頓重點(diǎn)。在特殊時(shí)期或非常時(shí)刻，也可考慮采用政治、行政手段進(jìn)行干預(yù)，如價(jià)格干預(yù)，強(qiáng)制無(wú)償收回違法囤地，有償(成本)收回閑置土地，從而加大開(kāi)發(fā)商囤地的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)“國(guó)五條”加強(qiáng)和改善土地調(diào)控

土地調(diào)控再出重手。今年7月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又出臺(tái)土地市場(chǎng)“國(guó)五條”，首次提出加強(qiáng)和改善土地調(diào)控。在保證保障房供地的同時(shí)，要采取多種措施增加普通商品住房用地供應(yīng)，商品住房用地供應(yīng)由價(jià)格主導(dǎo)向雙向定價(jià)、配建保障房等轉(zhuǎn)變。在祭出多輪房產(chǎn)調(diào)控政策之后，房產(chǎn)和土地市場(chǎng)首次配合亮出了調(diào)控“組合拳”。還提出綜合運(yùn)用土地利用計(jì)劃、土地供應(yīng)、地價(jià)等政策工具，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約用地。建立規(guī)劃和項(xiàng)目節(jié)約用地評(píng)價(jià)制度。這也是加強(qiáng)和改善土地調(diào)控的要旨所在。

(二)國(guó)土部繼續(xù)清理“閑置土地”

此次在土地市場(chǎng)，國(guó)土部繼續(xù)清理“閑置土地”，堵住“囤地”的缺口，進(jìn)一步表明房地產(chǎn)調(diào)控政策延續(xù)。下一步，國(guó)土部將督促各地加快查處進(jìn)度，維持對(duì)違法違規(guī)房地產(chǎn)用地的高壓態(tài)勢(shì)，形成強(qiáng)大的聲勢(shì)與壓力，確保專項(xiàng)整治行動(dòng)取得預(yù)期效果?！笨梢?jiàn)，在土地市場(chǎng)，嚴(yán)厲之風(fēng)不減。

(三)銀監(jiān)會(huì)限制閑置土地開(kāi)發(fā)商貸款

銀監(jiān)會(huì)要求銀行對(duì)房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)防范的四大措施，即對(duì)貸款成數(shù)有明確要求，要求銀行使用在建工程作為抵押而不是土地，減少銀行對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的貸款，以及貸款一定要達(dá)到現(xiàn)金流全覆蓋。要求對(duì)有土地閑置、捂盤惜售和投機(jī)行為的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商貸款進(jìn)行限制。

(四)開(kāi)發(fā)商囤地可吊銷資質(zhì)

實(shí)施時(shí)間超過(guò)10年的《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》即將重修。擬將各級(jí)房企資質(zhì)認(rèn)定條件大幅提高。其中，一級(jí)資質(zhì)認(rèn)定條件中，注冊(cè)資本由“不低于5000萬(wàn)元”提高至“以貨幣形式實(shí)繳注冊(cè)資本不低于2億元”。此外，所有房企如果存在囤地、捂盤、哄抬房?jī)r(jià)等行為可被吊銷資質(zhì)。開(kāi)發(fā)商囤地可吊銷資質(zhì)，囤地捂盤或?qū)⒊鼍帧?/p>

(五)國(guó)家稅務(wù)總局提高土地增值稅預(yù)征率

2010年5月，國(guó)家稅務(wù)總局公布了《關(guān)于加強(qiáng)土地增值稅征管工作的通知》，明確各地須對(duì)目前的預(yù)征率進(jìn)行調(diào)整。除保障性住房外，東部地區(qū)省份預(yù)征率不得低于2%，中部和東北地區(qū)省份不得低于1.5%，西部地區(qū)省份不得低于1%。稅務(wù)總局要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要將全面推進(jìn)工作和重點(diǎn)清算審核結(jié)合起來(lái)，“有針對(duì)性地選擇3－5個(gè)定價(jià)過(guò)高、漲幅過(guò)快的項(xiàng)目，作為重點(diǎn)清算審核對(duì)象，以點(diǎn)帶面推動(dòng)本地區(qū)清算工作”。

三 整治房企囤地不缺政策，缺的是認(rèn)真、執(zhí)行力和效果

這幾年，一邊是土地管理政策越來(lái)越多、越來(lái)越嚴(yán)、越來(lái)越完善，各種形式查處違規(guī)占用耕地、土地的行動(dòng)越來(lái)越密集;另一邊卻是違規(guī)違法占用耕地土地現(xiàn)象越來(lái)越多，特別是閑置未開(kāi)發(fā)土地像割韭菜一樣，一茬又一茬的“生長(zhǎng)”。多年來(lái)，專家學(xué)者、土地管理部門等都在分析查找原因，可謂眾說(shuō)紛紜，但閑置土地卻照樣年年清年年有。主要是土地違法、土地閑置中蘊(yùn)藏著巨大利益。這就告訴我們，好政策更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行力。處理“閑置土地”，切勿“雷聲大雨點(diǎn)小”。各級(jí)部門以及地方政府需要切實(shí)執(zhí)行好這一政策。

加大地增值稅的清算力度，開(kāi)發(fā)商囤地動(dòng)力將減弱。今年4月中旬房產(chǎn)新政“新國(guó)十條”出臺(tái)后，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于土地增值稅清算有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了土地增值稅清算過(guò)程中若干計(jì)稅細(xì)節(jié)問(wèn)題。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果土地增值稅的清算真能嚴(yán)格加大力度，開(kāi)發(fā)商囤地的動(dòng)力將減弱，推盤速度將加快，上市量將增加，房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的勢(shì)頭也因此有望進(jìn)一步遏制。不管國(guó)家法規(guī)還是土地執(zhí)法部門，對(duì)于閑置土地三令五申予以治理，但由于有關(guān)部門執(zhí)行不力，處罰不嚴(yán)，沒(méi)有架構(gòu)起嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)機(jī)制，所以才導(dǎo)致了“囤地專業(yè)戶”的出現(xiàn)。有些甚至像華潤(rùn)置地那樣，即便媒體曝光了，也會(huì)安然無(wú)恙，在如此寬松環(huán)境下，許多開(kāi)發(fā)商競(jìng)相“閑置”土地，借地發(fā)財(cái)。

進(jìn)幾年來(lái)，國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)打擊土地閑置問(wèn)題，出臺(tái)了不少法律法規(guī)，但是一直沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)，像閑置土地一樣法律法規(guī)被置于“閑置”狀態(tài)。一系列規(guī)章在前，而捂地、囤地問(wèn)題嚴(yán)重，規(guī)則淪為兒戲，與地方政府的大地主心態(tài)，以土地融資、拉高GDP的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路密切相關(guān)。如囤積兩年土地強(qiáng)制無(wú)償收回等政策嚴(yán)重執(zhí)行不到位，讓囤積土地的違法成本過(guò)低。治理囤地問(wèn)題的核心，并不在于無(wú)法可依，而是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。地方政府、國(guó)土資源部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、住建部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局到了該動(dòng)真格的時(shí)候了。

然而，從歷次清理“房企囤地”的情況來(lái)看，都難以避免“上有政策，下有對(duì)策”，會(huì)遇到一些阻力。從公布的一些案例來(lái)看，很多土地甚至閑置長(zhǎng)達(dá)10多年之久。而根據(jù)相關(guān)政策，土地閑置期超過(guò)兩年的，政府可無(wú)償收回。如今這些土地仍未收回，其中自有利益方的博弈，也存在著政策法規(guī)方面的不完善，給投機(jī)者有漏洞可鉆。其中，地方政府的責(zé)任也不容逃避。這就告訴我們，好政策更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行力。處理“房企囤地”，強(qiáng)切勿“雷聲大雨點(diǎn)小”。各級(jí)部門以及地方政府需要切實(shí)執(zhí)行好這一政策。

四 多舉措攻克房企囤地頑疾

(一)加強(qiáng)整治閑置土地政策執(zhí)行力

國(guó)家有關(guān)部門已制訂了很多相關(guān)法律法規(guī)及政策，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《閑置土地處置辦法》和《關(guān)于集約節(jié)約用地的通知》等，并且凡是出臺(tái)一次關(guān)于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的政策，都會(huì)明確或重申一次對(duì)閑置土地的處理措施，國(guó)土資源部也不斷對(duì)如何認(rèn)定閑置土地等具體細(xì)節(jié)出臺(tái)新的措施。因此，在進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)更注重對(duì)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保相關(guān)規(guī)定和制度能夠被有效執(zhí)行，從而有效遏制開(kāi)發(fā)商和地方政府的不法行為。

(二)通過(guò)金融手段減少企業(yè)囤地行為

對(duì)于囤地企業(yè)不得發(fā)放貸款，不得上市、再融資。國(guó)土部與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)手清查閑置土地，通過(guò)銀行對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)貸款加以控制，不僅可對(duì)土地存量市場(chǎng)帶來(lái)明顯改善，督促開(kāi)發(fā)商早日動(dòng)工，政策趨緊也將給新增土地市場(chǎng)帶來(lái)威懾作用，開(kāi)發(fā)商拿地前不得不考慮今后不能按時(shí)開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)斬?cái)喾科蠖诘丶鹊美骀湕l

房企囤地違法違規(guī)，是因?yàn)榈胤秸诜康禺a(chǎn)利益鏈條中占據(jù)很重要的一環(huán)。首先，由于地方政府的土地財(cái)政依賴思維依然嚴(yán)重，地方政府靠國(guó)家土地，為其帶來(lái)滾滾財(cái)源;其次，部分地方官員與房產(chǎn)商的利益紐帶沒(méi)有割裂，商品房市場(chǎng)的興盛能夠給相關(guān)官員收益，這是個(gè)人經(jīng)濟(jì)方面的收益。房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮令地方政府GDP大幅增長(zhǎng)，地方城市面貌改善，這些都將成為相關(guān)官員的政績(jī)。清除腐敗成本，斬?cái)喾康禺a(chǎn)利益鏈條，將地方政府從房地產(chǎn)利益鏈條中分離出來(lái)，將利于中國(guó)房地產(chǎn)盡快步入理性發(fā)展通道。

(四)根除土地財(cái)政“依賴癥”

解決土地財(cái)政問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急，是從制度安排上弱化地方‘以地生財(cái)’的沖動(dòng)，給予地方更多的資金支持。一方面，亟待完善土地收入管理使用辦法，變寅吃卯糧式的一次性“透支賣地”為每年都有土地收入的平穩(wěn)開(kāi)發(fā)，并且嚴(yán)格管理和規(guī)范使用賣地資金，確保賣地收入更多地用于改善民生;另一方面，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，給予地方更多的資金支持，使其能夠有財(cái)力支撐地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。要改變地方依賴土地財(cái)政的依賴，需要地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式，包括他對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)，能夠拉動(dòng)財(cái)政的增長(zhǎng)。解決土地財(cái)政的根本出路，是要進(jìn)行財(cái)稅體制方面的改革。只有建立健全地方稅收的財(cái)源，進(jìn)一步完善地方稅收的體系，改土地出讓收入為征收物業(yè)稅增加地方政府收入，建立與地方事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，才能從根本上減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。這是解決土地財(cái)政問(wèn)題的根本。

(五)“農(nóng)地入市”解困土地閑置和交易高價(jià)

創(chuàng)新突破農(nóng)村集體用地管理制度，允許在土地利用總體規(guī)劃中確定并經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地用途的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，其方式可以是出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)，多年來(lái)在隱形市場(chǎng)客觀存在的農(nóng)村集體土地將與國(guó)有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則，納入統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。如果農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，顯然必將大大緩解目前土地供應(yīng)緊張的局面，而地價(jià)抬高房?jī)r(jià)的問(wèn)題也將迎刃而解。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市都有促進(jìn)土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，必然會(huì)催生出更多的中小房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，從而改變房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，打擊開(kāi)發(fā)商囤積待漲的局面，讓房?jī)r(jià)降到合理水平。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，一方面增加了土地供應(yīng)，使得土地價(jià)格降低，同時(shí)農(nóng)村土地的大量出售，大量人口融入城市，也就加快了城市化進(jìn)程。

(六)加大囤積土地違法成本

為防止開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)期大量囤積土地，對(duì)于開(kāi)發(fā)商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地、取消有嚴(yán)重閑置土地行為的發(fā)展商在土地一級(jí)市場(chǎng)上投標(biāo)的資格外，還可以通過(guò)限制貸款和融資、收取稅費(fèi)等措施提高閑置土地的財(cái)務(wù)成本，加大開(kāi)發(fā)商違約成本，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)類閑置土地滿一年不滿二年的，按規(guī)定征收土地閑置費(fèi);閑置土地滿二年的，收回國(guó)有土地使用權(quán)。在土地出讓合同中要明確約定定金，超過(guò)合同約定日期未動(dòng)工的，沒(méi)收定金。從嚴(yán)征收城鎮(zhèn)土地使用稅。從而加大開(kāi)發(fā)商的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

(七)嚴(yán)格清算土地增值稅打擊囤地暴利

若要降低房?jī)r(jià)必須從穩(wěn)定地價(jià)入手，打掉房地產(chǎn)暴利空間，否則包括限購(gòu)在內(nèi)的系列政策作用將收效甚微。及時(shí)清算和從嚴(yán)征收土地增值稅，可以有效控制房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資過(guò)熱，減少房地產(chǎn)企業(yè)的拿地沖動(dòng)，提高房地產(chǎn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，在一定程度上收窄房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)空間和土地二級(jí)市場(chǎng)賣方的贏利空間。

清算土地增值稅給開(kāi)發(fā)商帶來(lái)的最大變數(shù)是因?yàn)槟玫貢r(shí)間不同、成本不同，導(dǎo)致的稅款額度不同。拿地時(shí)間較早的項(xiàng)目因差額巨大將支付巨額增值稅成本，且拿地越早、捂地時(shí)間越長(zhǎng)稅費(fèi)越高。一旦嚴(yán)格征收，房地產(chǎn)公司的凈利潤(rùn)多數(shù)會(huì)降低。一旦清算土地增值稅開(kāi)始執(zhí)行，一些以長(zhǎng)期囤積土地為獲利方式的地產(chǎn)企業(yè)因?yàn)槌钟型恋貢r(shí)間較長(zhǎng)，差價(jià)較大，可能遭遇較大的稅負(fù)壓力，且囤地或捂盤時(shí)間越長(zhǎng)，稅負(fù)壓力越大。正因?yàn)槭袌?chǎng)此前已經(jīng)意識(shí)到土地增值稅清算對(duì)開(kāi)發(fā)商影響重大，該稅種遇到了較多阻力。

土地增值稅清算打擊囤地會(huì)帶來(lái)多方面的影響。其一，土地增值稅是在開(kāi)發(fā)企業(yè)完成開(kāi)發(fā)項(xiàng)目出售之后，對(duì)企業(yè)所得利益的調(diào)整。其二，土地增值稅的清算將打擊開(kāi)發(fā)商囤地行為，降低開(kāi)發(fā)商土地漲價(jià)預(yù)期，會(huì)加快開(kāi)發(fā)商的土地開(kāi)發(fā)速度。其三，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)逾期開(kāi)發(fā)繳納的土地閑置費(fèi)不得扣除，將大大降低土地二級(jí)市場(chǎng)賣方的贏利空間。其四，因囤地而獲得的額外收益，最高可征收60%的土地增值稅，加上囤地的資金成本、機(jī)會(huì)成本，將可能會(huì)使開(kāi)發(fā)商囤地捂盤陷入無(wú)利可圖的境地。

F061.6

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1008－4614－(2011)05－0036－04

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2011－09－22

樊其國(guó)(1955—)，男，湖北襄陽(yáng)人，深圳稅橋稅務(wù)師事務(wù)所注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師。