周 文 翠

(佳木斯大學(xué)社科部,黑龍江佳木斯154007)

政府信用是社會(huì)信用體系的核心,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)秉承以人為本、誠(chéng)心為民的理念,在自身能力所及的范圍內(nèi),恪守并有效履行法定的權(quán)力和職責(zé),信守對(duì)公眾的承諾或約定,為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù),而取得的公眾的信任。然而,當(dāng)前一些政府部門存在的濫用公共權(quán)力、趨利避責(zé)、隨意決策、社會(huì)服務(wù)效率低下等失信行為,不僅會(huì)造成自身信用的流失,消解著政府合法性的基石,更容易激化社會(huì)矛盾、破壞社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。應(yīng)該說(shuō),社會(huì)轉(zhuǎn)型是造成政府信用流失的重要外部因素,而就政府本身而言,制度的合理性、科學(xué)性不夠,組織的公共性不足和理念缺陷,以及行政人的道德異化則是導(dǎo)致其信用流失的主要內(nèi)在因素。

一、制度合理性、科學(xué)性的欠缺

(一)黨政二元對(duì)政府責(zé)任的弱化

“廣義的政府責(zé)任指政府的社會(huì)回應(yīng),即政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求作出回應(yīng),并采取積極的措施,公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益”。[1]政府責(zé)任是政府信用的重要組成要素,而黨政關(guān)系的制度安排又是影響政府責(zé)任的主要因素。就中國(guó)而言,歷史賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨以執(zhí)政黨的地位,使之對(duì)政府負(fù)有政治領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,即政治原則、方向的領(lǐng)導(dǎo)。理論上講,黨對(duì)政府的這種領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定正確的路線、方針、政策或施政綱領(lǐng),以及推薦領(lǐng)導(dǎo)人或候選人等方式來(lái)實(shí)現(xiàn);而政府則應(yīng)在憲法和法律的授權(quán)下,負(fù)責(zé)具體執(zhí)行黨所確定的大政方針。但由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因,黨與政府卻形成了事實(shí)上的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系,黨委和政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)與職務(wù)設(shè)置重疊交叉,黨經(jīng)常在不通過(guò)法律程序的情況下干預(yù)行政機(jī)關(guān)的工作,有的地方黨委甚至直接行使行政機(jī)關(guān)的職能。這一方面使黨組織陷于復(fù)雜的行政事務(wù)中,無(wú)法集中精力研究大政方針,實(shí)際上削弱了黨的政治領(lǐng)導(dǎo);另一方面又使政府難以形成垂直有力的工作系統(tǒng),不能獨(dú)立自主地發(fā)揮其應(yīng)有作用,責(zé)任意識(shí)日漸淡漠。而且,黨委和行政的二元責(zé)任主體,使同一項(xiàng)工作既有黨委的分管書記又有政府的分管行政領(lǐng)導(dǎo),導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義和行政效率的低下,這些都是政府信用流失的重要原因。

(二)條塊并存對(duì)政府效率的降低

“條”是指從中央到地方逐級(jí)設(shè)置、自上而下垂直管理的行政機(jī)構(gòu);“塊”是指各地平行設(shè)置的、接受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。“條”“塊”作用的發(fā)揮必須建立在內(nèi)部與外部權(quán)限明確劃分的基礎(chǔ)上,其關(guān)系實(shí)質(zhì)就是中央集權(quán)和地方分權(quán)的平衡問題。馬克思主義認(rèn)為“集權(quán)是國(guó)家的本質(zhì)”,“沒有一個(gè)國(guó)家可以不要集權(quán)”。[2]396我國(guó)憲法第三條也規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”,這是處理中央與地方關(guān)系的基本原則。但我國(guó)目前的法律對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)劃分過(guò)于原則、操作性不強(qiáng),缺乏健全的利益分配與責(zé)任機(jī)制。受利益的驅(qū)動(dòng),中央政府的一些部門,很容易以社會(huì)整體利益之名侵害特定的地方公眾的利益;一些地方政府也會(huì)出于本地利益的考慮,而推卸、逃避對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任,甚至出現(xiàn)地方保護(hù)主義。同時(shí),“條塊并存”也容易導(dǎo)致收權(quán)留責(zé),“一些事務(wù)往往縣級(jí)職能部門要管、省級(jí)職能部門要管、中央職能部門也要管,結(jié)果是中央沒有精力管,地方又管不了;或者是遇到好處相互爭(zhēng),遇到問題相互推,使政府執(zhí)行陷入兩難困境之中”。[3]299-300而且,條條的層級(jí)設(shè)置過(guò)多,指揮鏈的中間環(huán)節(jié)存在對(duì)問題的“體制性遲鈍”,動(dòng)力不足,效率低下。最終不僅損害了政府的權(quán)威,而且導(dǎo)致政府信用的流失。

(三)人事制度不合理對(duì)政績(jī)觀念的扭曲

我國(guó)目前的領(lǐng)導(dǎo)體制是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,即行政首長(zhǎng)個(gè)人擁有對(duì)日常事務(wù)的處理決定權(quán),但重大問題須先經(jīng)集體討論,再由行政首長(zhǎng)最后決定并承擔(dān)決策責(zé)任。本來(lái)這是兼有首長(zhǎng)制和委員會(huì)制優(yōu)點(diǎn)的一種領(lǐng)導(dǎo)體制,既可快速?zèng)Q策又能體現(xiàn)集體的領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)際運(yùn)用中卻因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)“人治”思想的影響而扭曲變形,產(chǎn)生權(quán)力過(guò)分集中于行政首長(zhǎng)個(gè)人的現(xiàn)象,一把手說(shuō)一不二。在干部選任上,充斥了“個(gè)人專斷”和“任人唯親”。在“政府管理中領(lǐng)導(dǎo)人往往以言代法,政府的法令和政策往往受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的左右;法律的效力往往因人而異;下級(jí)通常把上級(jí)的言論或指示當(dāng)作行動(dòng)的根據(jù)”。[4]93由于信息不對(duì)稱,民意調(diào)查成了走過(guò)場(chǎng),造成個(gè)人利益的獲得與個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同,從而導(dǎo)致一些行政人對(duì)上級(jí)的依附性、服從性和被動(dòng)性。良好的政績(jī)是政府信用的重要體現(xiàn),正確的政績(jī)觀應(yīng)以增進(jìn)最廣大人民群眾的根本利益為行政宗旨,以滿足維護(hù)社會(huì)和諧的需要為目的。然而,現(xiàn)實(shí)人事制度的不合理卻歪曲了這種政績(jī)觀念,導(dǎo)致行政人不是把注意力放在工作上、不是放在為人民謀利益上;而是把重心放在“經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)”上,放在取悅上級(jí)上,圍繞領(lǐng)導(dǎo)喜好抓“政績(jī)”,以致出現(xiàn)了大量勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”,造成政府信用的流失。

(四)信用制度不健全對(duì)政府信用能力的削弱

民眾對(duì)政府的信任是一種制度信任,這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎(chǔ)之上。由于缺乏公正的政府信用評(píng)估制度、完備的政府信息披露制度、以及有效的政府信用監(jiān)督懲戒機(jī)制,等等,造成政府信用能力的不足,使得政府容易超越范圍濫用信用,這是造成政府信用流失、社會(huì)信用環(huán)境惡化的重要原因。行政組織因其掌管了絕大多數(shù)的社會(huì)信息,而具有遠(yuǎn)超于普通公眾和社會(huì)組織的信息權(quán)力(即源自對(duì)信息的訪問與控制的權(quán)力),但由于政府信息披露制度不健全,加之傳統(tǒng)專制思維和官僚體制本身又傾向于守秘,使得政府信息公開多少、何時(shí)公開、對(duì)誰(shuí)公開,很多時(shí)候成了政府官員們直覺判斷的結(jié)果。這就給了個(gè)別政府部門濫用信息權(quán)力的機(jī)會(huì),使得政府行為常常被個(gè)人行為所代替,導(dǎo)致政府信用無(wú)法保障。有效的失信懲罰機(jī)制是保障政府信用的重要措施,然而,由于缺乏有效率的監(jiān)督者、良好的審計(jì)部門、設(shè)計(jì)明晰的法規(guī)和高效的司法部門,結(jié)果使守信者和失信者享受“同等待遇”,出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象,導(dǎo)致公眾對(duì)政府信用的質(zhì)疑。如個(gè)別政府部門為謀取本部門或小集團(tuán)利益,往往打著維護(hù)國(guó)家利益的旗號(hào),超出其職能范圍,濫用政府信用,不僅造成政府信用持續(xù)嚴(yán)重流失,而且惡化了社會(huì)信用環(huán)境。

二、政府組織的公共性及理念的缺陷

政府的公共性就是政府的公共所有屬性,即政府的公共權(quán)力屬于社會(huì)公眾,公共利益是政府的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。政府公共性要求政府合理使用公共權(quán)力,維護(hù)和保障公共利益。而現(xiàn)實(shí)生活中,由于政府組織的公共性不足,常常出現(xiàn)組織利益僭越公共利益、組織職能錯(cuò)位侵害公共利益、組織監(jiān)督不夠?qū)е碌男姓杂刹昧康臑E用。此外,政府組織文化中諸如人治思想、服從意識(shí)等消極理念,也消解了法治理念和個(gè)體的倫理自主性。這些都是導(dǎo)致政府信用流失的組織層面原因。

(一)組織利益對(duì)公共利益的僭越

組織的存在和發(fā)展需要人、財(cái)、物等各種資源,這種需要構(gòu)成了組織的自身利益。應(yīng)該承認(rèn),政府組織也有自身的利益,只不過(guò)這種組織利益應(yīng)該是為公共利益服務(wù)的,是公共利益實(shí)現(xiàn)的手段。馬克思主義認(rèn)為階級(jí)社會(huì)中的統(tǒng)治階級(jí)總是“把自己的利益說(shuō)成是社會(huì)全體成員的共同利益”,[5]100這種公共利益形式與內(nèi)容的背離,只有在共產(chǎn)主義社會(huì)才能得到真正的統(tǒng)一。從理論上說(shuō),社會(huì)主義制度使我國(guó)政府具備了真正代表公共利益的前提條件,政府組織利益與社會(huì)公共利益是一致的。只要是在遵循憲法和法律的前提下獲取的政府組織利益,都是為公共利益的發(fā)展所作的必要準(zhǔn)備。但是,在實(shí)際工作中,由于公共利益的主體——“人民”作為一個(gè)整體,某種意義上具有虛幻性,而政府組織利益作為行政人眾意之和卻具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性,使得某些政府部門和工作人員借公共利益之名,謀政府組織機(jī)構(gòu)的自身利益之實(shí),“公民本位”讓位于“政府本位”。如以公共利益之名追求預(yù)算的最大化,實(shí)際是為了政府組織自身?yè)碛懈嗟闹錂?quán)力。再如為了政府機(jī)構(gòu)獲得更多更好的辦公設(shè)備等組織利益,而犧牲社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益,滿足少數(shù)的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的要求,等等。組織利益對(duì)公共利益的侵犯,導(dǎo)致政府成為了少數(shù)人的利益表達(dá)者,在許多方面都是自我服務(wù),如工資、福利、待遇、休假等,而在事關(guān)公共利益的社會(huì)服務(wù)方面則明顯用力不足,這是政府信用流失的重要原因。

(二)組織職能在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的錯(cuò)位

組織職能是組織實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、達(dá)成組織目標(biāo)的重要手段。政府組織的職能主要有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)職能,如果這些職能配置合理,就能保證行政人有效地使用資源,實(shí)現(xiàn)行政效率與社會(huì)效益的統(tǒng)一。而實(shí)際上,組織的水平分化(分工)、垂直分化(層級(jí))和空間分化(地域)造成了組織的高度復(fù)雜性,加上其他主客觀條件的約束,使組織職能常常出現(xiàn)障礙,最突出的表現(xiàn)就是組織職能的錯(cuò)位。這種“錯(cuò)位”首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的“越位”,即政府干預(yù)的范圍和力度過(guò)大,超出了校正市場(chǎng)失靈和維護(hù)市場(chǎng)秩序的合理界限,管了不該管的事。政府職能“錯(cuò)位”的另一種表現(xiàn)是在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的“缺位”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政府在社會(huì)事務(wù)中扮演著全能政府的角色,政府的職能無(wú)限擴(kuò)張,把本該由社會(huì)管理的事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)包攬,社會(huì)團(tuán)體和中介組織的合理發(fā)展受到壓制,這種管理慣性使政府對(duì)社會(huì)的管制功能多于服務(wù)功能。正是政府組織的職能錯(cuò)位,導(dǎo)致其社會(huì)服務(wù)不足和經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度,造成了政府信用的流失。

(三)組織監(jiān)督不力對(duì)濫用自由裁量的縱容

行政自由裁量權(quán)是行政主體在法定的權(quán)限范圍內(nèi),在行為條件、行為程序,作為與否和作出何種行為方面作合理選擇的權(quán)力。作為一種具體事務(wù)的處置權(quán),自由裁量權(quán)意味著行政主體具有價(jià)值判斷與選擇的理性和自由,這一特點(diǎn)決定了自由裁量權(quán)“既有可能成為行政主體發(fā)揮創(chuàng)造性的前提,也有可能成為行政主體濫用權(quán)力和以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)”。[6]15由于行政人個(gè)體的價(jià)值觀、思維能力和判斷能力具有局限性,加之個(gè)人情感、心理態(tài)度的影響,自由裁量往往容易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一的偏差情況,這會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行中一定程度的不公平。而且自由裁量沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)可供參照,在缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下,就容易成為個(gè)別行政人徇私舞弊的工具,如獨(dú)斷專行、濫用職權(quán)、假公濟(jì)私、挾私報(bào)復(fù)等。為使法治在社會(huì)中得到維護(hù),行政自由裁量權(quán)必須受到合理的限制。目前我國(guó)行政自由裁量的范圍過(guò)大且不定量,而行政監(jiān)督體系雖然從形式上看比較完整,但因種種利益聯(lián)系和地位差異而形同虛設(shè),難以達(dá)到預(yù)想的防范效果。監(jiān)督的困境縱容了行政自由裁量權(quán)的濫用,引起被執(zhí)法者的不滿甚至對(duì)抗,是政府信用流失的又一原因。

(四)組織文化缺陷對(duì)法理和倫理自主性的消解

“組織文化就是組織成員所共有的一種價(jià)值觀體系”,[7]193是無(wú)形的而又被組織成員視為理所當(dāng)然的行為準(zhǔn)則。對(duì)政府組織而言,良好的組織文化是提高組織績(jī)效、維護(hù)公眾利益的保證。然而,由于我國(guó)傳統(tǒng)人治文化的先天缺陷,以及建國(guó)后法治文化培育的后天不足,我國(guó)政府的組織文化重情理、輕法理,強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)組織的服從。實(shí)際工作中,政府行為往往是依人情行政,而不是依法理行政。對(duì)人情的認(rèn)同還衍生出許多合“情理”卻不合“法理”的現(xiàn)象,如“圈內(nèi)人”之間相互關(guān)照、通融,手下留情等。倫理自主性“是指一個(gè)人堅(jiān)持其原則性判斷的意愿,即使這種意愿必然違反組織、同行群體和小組的規(guī)定、價(jià)值觀或觀念”。[8]54組織文化雖然有利于提高組織績(jī)效,但卻可能消解行政人個(gè)體的倫理自主性,產(chǎn)生大量“群體思維的犧牲者”。[9]118而且,官僚制的“代理轉(zhuǎn)換”特性,也容易使個(gè)人感到不必為自己履行指示的行為結(jié)果負(fù)責(zé)。加之傳統(tǒng)政治文化中等級(jí)主義道德的殘余影響,使個(gè)人道德屈從于上級(jí)和組織控制。結(jié)果行政人只是機(jī)械地服從組織意志,即便上級(jí)有錯(cuò)誤,下級(jí)也要忍讓服從,個(gè)體的倫理自主性喪失,不再?gòu)墓怖娴囊蟪霭l(fā)考慮問題,這在一定程度上為“官官相護(hù)”培植了土壤,也為“系統(tǒng)性腐敗”創(chuàng)造了條件,是政府信用流失的重要原因。

三、行政人的道德異化

(一)社會(huì)人、組織人與公共人的多重角色引發(fā)的角色沖突

角色的本質(zhì)內(nèi)容是特定的責(zé)任要求,其中也蘊(yùn)含了公眾的期望。就行政人來(lái)說(shuō),如果對(duì)自身角色無(wú)法與公眾期望達(dá)成共識(shí),或者不能夠履行由角色所帶來(lái)的責(zé)任,那么就會(huì)產(chǎn)生角色沖突現(xiàn)象。建國(guó)后,我國(guó)是按照公仆角色去要求行政人的,這種定位的實(shí)質(zhì)就是“公共人”。即生活資料由公眾提供;權(quán)力來(lái)自公眾授權(quán);處于公眾的監(jiān)督之下;以公共利益最大化為目標(biāo)追求。[10]而同時(shí),在我國(guó)的行政組織中,“干部角色是雙重的,既是代表上級(jí)的政策貫徹執(zhí)行者,又是部門利益的代表,而其與一般群眾的權(quán)利和作用并不對(duì)等”。[11]71也就是說(shuō),行政人的一個(gè)重要角色是“組織人”。此外,在現(xiàn)實(shí)生活中,行政人還會(huì)擔(dān)負(fù)其他一些社會(huì)角色,如為人父母、社團(tuán)成員等,成為“社會(huì)人”。作為“社會(huì)人”,行政人有自身的利益要求;作為“組織人”,行政人要遵守組織的相應(yīng)規(guī)定與要求。雖然行政人自進(jìn)入公職角色就肩負(fù)了“公共人”的角色,但其利己本性不可能隨著角色的轉(zhuǎn)換而完全消除,尤其當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí),不同的道德能力直接決定個(gè)人考慮問題的立場(chǎng)和觀點(diǎn),影響行政人的選擇結(jié)果。[12]82-90如有的行政人枉徇私情,“為朋友兩肋插刀”,及至腐敗,就是其“公共人”角色讓位于“社會(huì)人”角色的結(jié)果;有的行政人為了與同事搞好關(guān)系,就對(duì)同事的要求有求必應(yīng),而不顧其行為是否違背了公共利益,導(dǎo)致“組織人”角色僭越“公共人”角色,這種不同角色間的責(zé)任沖突就會(huì)導(dǎo)致政府信用的流失。

(二)個(gè)人利益、組織利益與公共利益的分化形成了利益誘惑

馬克思主義認(rèn)為“人們?yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關(guān)”。[13]187根據(jù)利益主體的不同,利益有社會(huì)共同利益(公共利益)、群體利益(組織利益)和個(gè)人利益之分。歷史地看,利益的發(fā)展經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段,即原始社會(huì)的利益一致階段,階級(jí)社會(huì)的利益對(duì)立階段,以及社會(huì)主義社會(huì)的利益差別階段。有利益差別就必然有利益沖突,只不過(guò)這種差別與沖突在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被個(gè)體利益的平均化所遮蔽,行政人的個(gè)體利益被淹沒于集體利益或社會(huì)利益之中。改革開放以來(lái),原先由中央政府統(tǒng)一劃定的利益格局,因各方改革進(jìn)程的快慢、難易程度、實(shí)際情況等的不同,而出現(xiàn)個(gè)人利益、組織利益與公共利益的分化。國(guó)家資源與權(quán)力向部門和單位的轉(zhuǎn)移擴(kuò)張了組織利益,組織利益對(duì)于個(gè)人利益的保障作用更加突出,從而使原來(lái)對(duì)國(guó)家的依賴轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)所在單位組織的依賴,導(dǎo)致行政人更傾向于增進(jìn)組織利益而非公共利益。同時(shí),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅使“個(gè)人利益”得到了正名,強(qiáng)化了人們的主體性和利益意識(shí),開放后西方公私觀的涌入還使人們更加重視個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)狀況,誘發(fā)了行政人搞特權(quán)、謀實(shí)利等人格失真現(xiàn)象。權(quán)力異化的一個(gè)關(guān)鍵原因就在于“權(quán)力執(zhí)掌者自己使權(quán)力從屬于他的‘自利的打算’”,[6]288結(jié)果只能是政府信用的流失。

(三)多元價(jià)值并存與個(gè)體的有限理性造成的理想信念動(dòng)搖

改革開放對(duì)傳統(tǒng)的重義輕利觀念產(chǎn)生了巨大的沖擊,而文化價(jià)值觀念的多樣性也是民主社會(huì)的必然產(chǎn)物。這種多種價(jià)值體系并存的多元社會(huì),要求行政人以尊重科學(xué)和符合邏輯的理性思維,正確地認(rèn)識(shí)和把握自我,堅(jiān)定公共利益至上的信念和社會(huì)主義、共產(chǎn)主義的理想,自覺地選擇有益公益的行為。但“人受肉體之束縛,感官能力之局囿,欲望之定向,意識(shí)之限度,話語(yǔ)之寬范,行動(dòng)之受約,選擇之無(wú)法同時(shí),生命之不得永生……一句話,人之有限性,……就是個(gè)體存在的依據(jù)”。[14]26人的這種客觀基礎(chǔ)(自然生命的有限性、先天的稟賦與性格等)和主體能力(智力、思維等)上的有限性,往往限制了人的自我駕馭和選擇能力。加之人不僅具有理性的一面,還具有非理性的一面,以感性融入現(xiàn)實(shí)生活必然會(huì)影響理性選擇。這些都造成行政人在面對(duì)多種利益選擇時(shí),產(chǎn)生理想信念的動(dòng)搖,結(jié)果是權(quán)力觀扭曲,利益觀錯(cuò)位,恥談崇高信仰,不問政治立場(chǎng),道德滑坡,私欲膨脹,把人民的權(quán)力當(dāng)成個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn),利用職權(quán)吃、拿、卡、要,致使政府信用大量流失。

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