袁文潔，李洪建

（1.山西大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院，山西 太原 030006；2.山西大學(xué) 黃土高原研究所，山西 太原 030006）

淺析我國流域水資源管理體制現(xiàn)狀

袁文潔1，李洪建2

（1.山西大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院，山西 太原 030006；2.山西大學(xué) 黃土高原研究所，山西 太原 030006）

流域水資源管理是制約我國社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素之一.在總結(jié)國外流域水資源管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對我國流域水資源管理現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，包括我國流域水環(huán)境管理存在法律法規(guī)不健全，管理機(jī)制不統(tǒng)一，缺乏信息共享機(jī)制和公眾參與機(jī)制等.并提出建議，包括改革流域水資源管理機(jī)制，探索流域綜合管理道路.

流域；水資源；流域管理

水資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ).長期以來，人類對河流資源過度開發(fā)，導(dǎo)致流域自然環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，產(chǎn)生了諸多水問題和生態(tài)問題，包括水質(zhì)惡化、河道斷流、生物多樣性減少等，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展.在如此嚴(yán)峻的形勢下，以流域?yàn)閱卧M(jìn)行水資源綜合治理是目前國際公認(rèn)的科學(xué)發(fā)展趨勢.

1 國際流域管理經(jīng)驗(yàn)

國際上對河流的綜合管理起源于19世紀(jì)末期，各國開始嘗試建立流域管理機(jī)構(gòu)對重要的河流進(jìn)行統(tǒng)一管理.近幾十年來，各國結(jié)合自己的國情對流域水資源的法律法規(guī)、管理體制等進(jìn)行不斷的探索和改進(jìn).

1.1 美國田納西流域管理

田納西流域是美國流域綜合治理的成功案例之一.1933年美國政府決定以田納西河流域?yàn)樵圏c(diǎn)進(jìn)行流域綜合開發(fā)，通過了《田納西流域管理法》，并成立了田納西管理局（TVA），授予田納西管理局對全流域的綜合開發(fā)、規(guī)劃、保護(hù)及發(fā)展的綜合權(quán)力；同時(shí)，給予田納西管理局以優(yōu)惠政策，大力扶持管理局的流域管理工作［1］.經(jīng)過幾十年的開發(fā)，田納西河流域發(fā)生了翻天覆地的變化，田納西河流域治理的試點(diǎn)示范取得了極大的成功.

1.2 法國流域水資源管理

法國對水資源管理分為兩個(gè)級別，即國家級和流域級，其中流域級管理機(jī)構(gòu)是主要管理形式，國家級有國家水委員會和部級水資源管理委員會.流域級管理機(jī)構(gòu)包括全國各個(gè)流域的流域委員會和流域水資源管理局.法國政府高度重視公眾參與，對流域委員會的組成采取“三三制”，包括用水戶和社會職業(yè)團(tuán)體代表組成的群體，人數(shù)最多；不同行政當(dāng)局的代表群體和國家代表群體；水利科技方面的專家學(xué)者代表群體.對水資源統(tǒng)一規(guī)劃和管理.

1.3 英國流域水資源管理

英國于20世紀(jì)30年代設(shè)立地方管理局，20世紀(jì)70年代將各河流管理局合并為10個(gè)水管理局實(shí)行統(tǒng)一管理并設(shè)立國家水理事會，對水資源進(jìn)行集中管理.20世紀(jì)80年代，英國政府撤銷國家水理事會，加強(qiáng)各河流管理局的工作權(quán)限.各河流管理局擁有獨(dú)立的自主管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)，不與地方產(chǎn)生矛盾.這種按產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式來經(jīng)營水資源的做法，英國取名為“水業(yè)”［2］.此外，英國政府在流域管理還引入公眾參與理念，設(shè)立消費(fèi)者委員會，由當(dāng)?shù)卣缛耸亢推胀ㄓ脩舸斫M成，負(fù)責(zé)對消費(fèi)者和供水公司之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解.

2 我國流域水資源管理現(xiàn)狀及問題

2.1 我國流域水資源管理現(xiàn)狀

我國有關(guān)流域水資源的法律法規(guī)包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》等基本法規(guī).地方與流域機(jī)構(gòu)也結(jié)合自身情況制定了配套的法規(guī)，對流域水資源綜合開發(fā)和管理有著宏觀的指導(dǎo)和規(guī)范作用.

我國現(xiàn)行水資源管理體制是流域管理與行政區(qū)管理相結(jié)合.在行政區(qū)，以環(huán)境保護(hù)部門為代表，對水資源進(jìn)行監(jiān)測、管理、評估和規(guī)劃等管理；在流域內(nèi)，流域委員會作為水利部直接將派出機(jī)構(gòu)對流域水資源進(jìn)行綜合管理.我國現(xiàn)有七大流域委員會：長江水利委員會、黃河水利委員會、淮河水利委員會、珠江水利委員會、海河水利委員會、松遼水利委員會和太湖流域管理局.主要任務(wù)包括負(fù)責(zé)編制流域綜合規(guī)劃，擬定流域內(nèi)省際水量分配方案和年度調(diào)度計(jì)劃，統(tǒng)一管理流域內(nèi)水資源等.水資源管理的另一個(gè)管理機(jī)構(gòu)為水資源保護(hù)局，設(shè)立在流域水行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，作為流域水政管理機(jī)構(gòu)的一個(gè)事業(yè)單位，同時(shí)受國家環(huán)境保護(hù)部門和流域水資源管理機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo).水資源管理局的設(shè)立意味著水資源管理中，水質(zhì)與水量被列入共同管理范疇，進(jìn)入了既管水量，又管水質(zhì)的新階段，缺乏是水資源綜合管理的具體體現(xiàn).

2.2 我國流域水資源管理存在問題

2.2.1 流域水資源管理法律不健全

我國有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》等關(guān)于水資源的基本法律，但是關(guān)于流域界面的法律法規(guī)的建立相對滯后，特別是缺乏針對流域水資源綜合管理的專項(xiàng)法律法規(guī).雖然新《水法》的頒布確立了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理中的法律地位，但是對流域管理機(jī)構(gòu)的職能范圍界定不清，使統(tǒng)一管理流域的職能難以有效發(fā)揮；同時(shí)，流域部門與環(huán)境保護(hù)部門等區(qū)域行政部門在對流域水資源管理上權(quán)限不明，存在交叉.而20世紀(jì)80年代，國家推行區(qū)域行政管理改革，中央下放權(quán)力到地方，使區(qū)域執(zhí)法權(quán)力得到很大的增強(qiáng)，一定程度上削弱了流域管理機(jī)構(gòu)對流域統(tǒng)一管理的能力.此外，區(qū)域各部門在地方保護(hù)主義的影響下，針對自身利益進(jìn)行局域、單一目標(biāo)的規(guī)劃與管理，水資源的效能無法最優(yōu)化，造成管理“內(nèi)耗”和辦事低效［3］.

2.2.2 涉水部門存在職能交叉和空白，缺乏協(xié)調(diào)

在我國流域因行政區(qū)劃分、職能劃分等因素被分割開來由不同部門和不同行政區(qū)分開管理，這就容易造成流域內(nèi)的上下游、左右岸在航道運(yùn)輸、排污排洪和取水用水方面發(fā)生沖突.在地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，各行政區(qū)紛紛搶占水資源，偷排漏排難以杜絕，嚴(yán)重危害河流健康；同時(shí)，涉及流域水資源保護(hù)開發(fā)管理的部門很多，水利部、環(huán)境保護(hù)部、建設(shè)部、國土資源部、發(fā)改委、林業(yè)局、交通部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和國家電力公司等均與水有關(guān).各部門職能界限不明，容易造成水資源管理上的交叉和空白.在我國有很多“公地悲劇”、“多龍治水”等現(xiàn)象發(fā)生.而流域管理機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)管理的能力，無法協(xié)調(diào)各涉水部門之間的關(guān)系并對全流域進(jìn)行全局綜合治理.流域水資源在現(xiàn)有管理體制下，水質(zhì)水量雙重屬性被分割開來管理，嚴(yán)重違背水資源循環(huán)規(guī)律，造成流域水污染加劇，突發(fā)水污染事故頻發(fā)，不利于流域水資源綜合管理的發(fā)展.

2.2.3 缺少信息共享機(jī)制和公眾參與機(jī)制

我國現(xiàn)行的流域管理體制沒有正式的流域內(nèi)地方政府、企業(yè)和公眾參與協(xié)商與決策機(jī)制.各相關(guān)水資源管理部門只是自上而下的內(nèi)部信息交流，很少有用水代表參與水事決策.事實(shí)上，公眾一旦參與水資源的規(guī)劃與管理，勢必會加強(qiáng)流域管理的可操作性，提高水資源管理的效率，使水事決策更加符合問題實(shí)際，更加民主，有利于水資源管理問題的解決.參與式管理能夠避免單一式管理所帶來的狹隘問題，能夠顧及更多的利益相關(guān)方，也容易得到各級相關(guān)方的擁護(hù)和支持，便于決策的實(shí)施.

3 對我國流域水資源管理的建議

流域是一個(gè)由眾多元素構(gòu)成的基本單元，各個(gè)元素緊密結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，相互補(bǔ)給，只有統(tǒng)籌全局，更系統(tǒng)的考慮流域問題，才能使流域得到全面一致的管理.從國際上流域治理模式到我國現(xiàn)有流域水資源管理經(jīng)驗(yàn)來看，流域水資源綜合管理必然是水資源管理的發(fā)展趨勢.

3.1 加快流域立法和現(xiàn)有法規(guī)的完善.

法律和法規(guī)是實(shí)現(xiàn)流域水資源綜合管理的重要手段，只有建立系統(tǒng)的法律法規(guī)才能保證流域水資源管理的有效實(shí)施.首先，應(yīng)進(jìn)一步健全已有法律法規(guī)，使法律進(jìn)一步具體化，具有可操作性，運(yùn)用法律手段促進(jìn)流域節(jié)水，控制流域用水需求［4］.其次，應(yīng)盡早建立流域性法律法規(guī)，頒布流域管理?xiàng)l例，細(xì)化具體流域管理機(jī)構(gòu)和地方行政部門之間的具體職責(zé)范圍，明確流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在流域內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一管理水資源的權(quán)威性，避免相關(guān)部門之間發(fā)生沖突，確保流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的制度落到實(shí)處.

3.2 改革流域水資源管理機(jī)制，確立流域機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位.

流域管理機(jī)構(gòu)是流域綜合管理的總策劃和實(shí)施者，不管采取何種管理機(jī)構(gòu)模式都應(yīng)該保證管理機(jī)構(gòu)在流域管理決策的主導(dǎo)地位［1］.因此，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)流域水資源管理體制改革，提高流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，明確其統(tǒng)一管理流域水資源的具體職能和權(quán)限，加大經(jīng)濟(jì)扶持力度，使流域管理機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)上和執(zhí)法上都變得獨(dú)立，這樣才能確保流域水資源綜合管理的順利進(jìn)行.

3.3 建立完整信息共享機(jī)制、參與協(xié)商制度，加大公眾參與力度.

應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)流域內(nèi)各行政區(qū)域、相關(guān)部門的溝通與協(xié)商，促進(jìn)交流與合作；同時(shí)，加強(qiáng)流域內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制和公眾參與機(jī)制，讓用水戶代表參與水事決策，提高水資源管理信息系統(tǒng)的效率和效果.建立新的全球水道德，加強(qiáng)水憂患意識和節(jié)水意識教育［5］.統(tǒng)一流域水質(zhì)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析、信息發(fā)布等一系列程序，使其規(guī)范化.提高流域水資源管理效率，提高我國流域水資源綜合管理的水平.

［1］ 楊桂山，于秀波，等.流域綜合管理導(dǎo)論［M］.北京：科學(xué)出版社，2004.

［2］ 阮本清.流域水資源管理［M］.北京：科學(xué)出版社，2001：15-17.

［3］ 羅承平.我國水資源管理機(jī)制探討［J］.水系污染與保護(hù)，1998（1）：15-18.

［4］ 包曉斌.中國流域環(huán)境綜合管理研究［J／OL］.http：／／rdi.cass.cn／uploadfile／200732074939.pdf.

［5］ 儲德義.淮河水資源管理科技前沿［M］.合肥：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009：59-61.

Analysis of the Status Quo of River Basin Resources Management in China

YUAN Wen-jie1，LI Hong-jian2
（1.SchoolofEnvironmentalScienceandResources，ShanxiUniversity，Taiyuan030006，China；2.InstituteofLoessPlateau，Shanxiuniversity，Taiyuan030006，China）

River basin is a complete system with unique natural attributes and overall functions，which should be managed as a unite.River basin resources management is one of the key limiting factors of the harmonious development of society，economy and environment and an important subject to be urgently solved in front of us.This paper analyse the current situation in river basin resources management in China based on the management experiences in foreign countries，and make recommendations to reform river basin water management system，explore the road of integrated river basin management.

river basin；water resources；river basin management

文章編號：0253-2395（2011）S2-0144-04

TV213

A

0253-2395（2011）S2-0138-03

2011-09-11

袁文潔（1986-），女，碩士研究生，研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)地理.