王月春

（西安財經(jīng)學(xué)院 文法學(xué)院，陜西 西安710061）

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的不足和完善

王月春

（西安財經(jīng)學(xué)院 文法學(xué)院，陜西 西安710061）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)不僅關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益，而且關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。針對我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的不足，應(yīng)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建市場化運(yùn)作制度，健全農(nóng)村社會保障體系。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)法律制度；不足；完善

農(nóng)業(yè)能否持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村能否穩(wěn)定，農(nóng)民能否增產(chǎn)增收與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局息息相關(guān)。在我國現(xiàn)階段，土地仍是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，亦是農(nóng)民最基本的生活資料。土地制度的合理設(shè)計和健康運(yùn)行是解決“三農(nóng)問題”的根本。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)村土地制度的核心。因此，科學(xué)設(shè)計農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度對于化解“三農(nóng)難題”意義重大。

在我國，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬和農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，在用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提條件下，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法將該農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)整體或者從其中分離出來的部分權(quán)能通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及其他方式讓渡給他人的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)不僅關(guān)乎農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利和利益的維護(hù)，而且關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，考查我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，探究現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的不足，進(jìn)而尋求解決途徑，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)自20世紀(jì)80年代初開始出現(xiàn)并逐步發(fā)展，尤其在《農(nóng)村土地承包法》正式確立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度后取得了較大的發(fā)展。近年來，伴隨我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模漸趨擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式漸趨多樣化，其在優(yōu)化農(nóng)村土地資源的合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用。然而，我國當(dāng)前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐與國家設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的預(yù)期目標(biāo)之間還存在較大的差距，現(xiàn)實中仍存在一些突出問題：

（一）忽視農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益中的主體地位

一些地方出于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目的，隨意改變土地承包關(guān)系，集中土地搞對外招商，強(qiáng)制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。還有些地方將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加本地財政收入的手段和突出政績的形象工程，借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)占用耕地，改變農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，忽視農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益中的主體地位，截留、挪用流轉(zhuǎn)收益，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。地方行政權(quán)力過多介入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，極大地挫傷了農(nóng)民的積極性。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍較窄

考查我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐后不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，農(nóng)戶之間的自發(fā)性流轉(zhuǎn)仍占據(jù)主導(dǎo)地位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間，一般表現(xiàn)為在外出務(wù)工的農(nóng)戶與本村親戚、鄰居或關(guān)系好的農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種自發(fā)性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多通過代耕、轉(zhuǎn)包等簡單的流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)，具有短期性和臨時性，不利于農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。此外，自發(fā)性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多游離于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管之外，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織準(zhǔn)確掌握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體上呈現(xiàn)出自發(fā)、分散、無序的狀態(tài)，相當(dāng)一部分土地流轉(zhuǎn)僅有口頭約定，沒有簽訂書面合同，或者即使簽訂了書面合同，也常因為合同內(nèi)容不完整，對雙方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)約定不明確而難以保證合同履行效果。此外，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)后依法辦理土地權(quán)屬變更登記的更是少之又少，這嚴(yán)重阻礙了土地登記功能的發(fā)揮。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范易造成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系混亂，極易引發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

二、我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在的不足

《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了原則性規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》是目前規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要法律，較為詳細(xì)地規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序等內(nèi)容。上述法律對有效規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。然而，隨著農(nóng)村改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的不足日益凸顯，并在很大程度上制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（一）農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)殘缺

雖然土地承包經(jīng)營權(quán)屬于一種不動產(chǎn)用益物權(quán)已經(jīng)在《物權(quán)法》中得到了確認(rèn)，但綜合考察現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的立法規(guī)定和農(nóng)村社會實踐后不難發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)目前在我國仍屬于一種不完全的物權(quán)，帶有明顯的債權(quán)痕跡。其理由有三：首先，從土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生來看，土地承包合同是其最直接的依據(jù)，雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)由合同約定，這顯然不同于物權(quán)產(chǎn)生的法定主義。其次，從土地承包經(jīng)營權(quán)的取得時間來看，承包合同訂立時承包方即可取得土地承包經(jīng)營權(quán)，這也明顯有別于不動產(chǎn)物權(quán)取得、變動的公示主義。最后，立法中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的限制，更增強(qiáng)了土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的色彩。由此可見，我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仍具有較強(qiáng)的債權(quán)屬性，農(nóng)民雖然取得了土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，但始終沒有獲得完整意義上的處分權(quán)，其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)仍是一種不完全的用益物權(quán)，這直接導(dǎo)致農(nóng)民無法通過充分的市場交易獲得全部土地收益。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運(yùn)作制度缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制不健全，尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求機(jī)制與價格機(jī)制的缺失，在很大程度上制約了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效合理流轉(zhuǎn)。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的匱乏導(dǎo)致土地供求雙方的信息傳播受阻，信息輻射面狹小。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍較小且常采用代耕、轉(zhuǎn)包等簡單的流轉(zhuǎn)方式，即是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)供求機(jī)制不完善的最好佐證。其次，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格機(jī)制上，由于缺乏普遍適用的定價標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)價格往往取決于雙方當(dāng)事人的協(xié)商。而在協(xié)商定價的過程中，農(nóng)民因受自身知識、經(jīng)濟(jì)條件等因素的制約，其土地財產(chǎn)權(quán)益易受到相對處于強(qiáng)勢地位的當(dāng)事人的侵害。

（三）農(nóng)村社會保障制度不健全

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的存在使得農(nóng)民無法和城鎮(zhèn)居民一樣享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等系統(tǒng)完善的福利待遇。雖然目前我國已確立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，并開始在農(nóng)村推行新型合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會保障項目，但與農(nóng)民的社會保障需求相比，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系不僅嚴(yán)重缺乏保障項目，而且保障水平過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代土地在農(nóng)民生產(chǎn)生活中的多重效用。當(dāng)前，土地仍然是農(nóng)民賴以生存的最后保障。農(nóng)民在沒有獲得充分的社會保障之前，絕對不會輕易放棄土地。因此，只有構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障制度，才能減弱農(nóng)民對土地的依附性，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的后顧之憂。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的建議

（一）推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

只有改革我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更加充分且完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)才能走出制度困境。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)堅持在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。［1］具體而言，首先，應(yīng)從法律上明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的界限，確立農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益中的主體地位，允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以多種形式自由流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。其次，應(yīng)取消現(xiàn)行立法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，充分尊重農(nóng)民對土地的終極處分權(quán)。如《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意等內(nèi)容，不僅與土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性不符，制約了土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，而且與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求脫節(jié)，均應(yīng)刪改。

（二）構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上屬于一種市場交易行為，應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制實現(xiàn)。市場機(jī)制最重要的構(gòu)成部分即是供求機(jī)制和價格機(jī)制。因而，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化運(yùn)作制度，首先應(yīng)著眼于完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求機(jī)制和價格機(jī)制。在供求機(jī)制上，應(yīng)充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用，及時收集、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，解決流轉(zhuǎn)信息不對稱的問題，為當(dāng)事人降低交易成本；同時，在價格機(jī)制上，應(yīng)賦予農(nóng)戶根據(jù)市場供求關(guān)系自主定價的權(quán)利。另外，要建立健全農(nóng)村土地資產(chǎn)評估制度，在充分考慮地價構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地分等定級，合理確定土地基準(zhǔn)價格。其次，應(yīng)完善農(nóng)村土地保險制度和金融制度，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行提供支持。針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營投入大、風(fēng)險高、周期長的特點(diǎn)，國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)金融的政策扶持力度，在資金、稅收等方面予以優(yōu)惠，盡可能降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)構(gòu)建良好的市場環(huán)境。值得注意的是，為保護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)公平交易，應(yīng)加強(qiáng)對各類流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，明確規(guī)定其設(shè)立條件、服務(wù)準(zhǔn)則及相關(guān)法律責(zé)任，要求其公示服務(wù)內(nèi)容及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其依法提供中介服務(wù)。

（三）健全農(nóng)村社會保障體系

正如前文所述，只有健全農(nóng)村社會保障體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會保障體系對土地保障功能的替代，才能減弱農(nóng)民對土地的依附性，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的高效順暢流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對目前我國農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重缺失的狀況，應(yīng)由政府主導(dǎo)，積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。首先，農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建應(yīng)以保障農(nóng)民的基本生活需要為目的，以最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、新型合作醫(yī)療制度等為核心內(nèi)容。其次，農(nóng)村社會保障基金應(yīng)由國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個人三方共同承擔(dān)?？紤]到目前我國農(nóng)村的實際情況，國家應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，要加大公共財政投入力度，以解決社會保障基金不足的問題。有學(xué)者主張?zhí)岢凸膭睢耙酝恋負(fù)Q社?！?，［2］實踐中也有個別地方付諸實行。但另有學(xué)者提出“以土地?fù)Q社?！钡暮侠硇灾档蒙倘丁＃?］筆者贊同后一種觀點(diǎn)，理由在于，雖然從解決社會保障資金來源的角度考慮，以“土地?fù)Q社?！陛^為實用，但是從理論上講，社會保障本質(zhì)上應(yīng)是國家對全體國民負(fù)有的一項義務(wù)，對農(nóng)民的社會保障決不能簡單地以出讓土地為代價。至于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的收益，只可用于增加農(nóng)民的社會福利，而不能代替農(nóng)民的社會保障。再次，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障基金的監(jiān)管，以保證社會保障基金的規(guī)范運(yùn)作，實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權(quán)利。

［1］姜德鑫.試論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善[J].新疆財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2009(1).

［2］陳馳.新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的法律思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(8).

［3］孫菊芳,孫淑云.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律保障機(jī)制研究[J].河北學(xué)刊,2009(11).

D922.32

A

1673 2391（2011）03 004703

20110215

王月春（1980-），女，寧夏平羅人，西安財經(jīng)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要研究方向為經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動法學(xué)。

本文系陜西省社會科學(xué)基金項目《新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利與利益保護(hù)問題研究》（項目編號：10G005）的階段性成果。

【責(zé)任編校：王 歡】