李曉軍

（江蘇警官學(xué)院 法律系，江蘇南京210012）

論警察使用槍支的觀念轉(zhuǎn)換與法律規(guī)制

李曉軍

（江蘇警官學(xué)院 法律系，江蘇南京210012）

近年來，隨著社會治安形勢的日益復(fù)雜和嚴(yán)峻，我國犯罪的暴力化傾向也越來越突出，人民警察在執(zhí)法活動中使用槍支的情況也越來越普遍。每次涉及警察開槍的案件都會被媒體作為一個(gè)“看點(diǎn)”進(jìn)行報(bào)道，從而引起社會公眾的廣泛關(guān)注。為此，一方面警察必須轉(zhuǎn)變使用槍支的理念，確立“以人為本，尊重生命，節(jié)制權(quán)力，維護(hù)法治”的觀念；另一方面，必須修改相關(guān)法律法規(guī)，完善司法審查與救濟(jì)制度。

警察使用槍支；觀念轉(zhuǎn)換；司法制度

近年來，隨著社會治安形勢的日益復(fù)雜和嚴(yán)峻，我國犯罪的暴力化傾向越來越突出，人民警察在執(zhí)法活動中使用槍支的情況也越來越普遍，涉及警察開槍的案件一般都會被媒體作為一個(gè)“看點(diǎn)”進(jìn)行報(bào)道，從而引起社會公眾的廣泛關(guān)注。槍支屬于致命性武器，從實(shí)踐中的使用情況來看，造成的損害后果以當(dāng)事人的死亡居多。因此，如何對警察使用槍支進(jìn)行有效的法律規(guī)制，平衡維護(hù)社會公共利益與捍衛(wèi)基本人權(quán)之間的矛盾是理論與實(shí)務(wù)界共同面對的重大課題。

一、問題討論的意義

現(xiàn)行對警察使用槍支的法律規(guī)定是1996年1月8日國務(wù)院通過的《人民警察使用警械和武器條例》。這是有關(guān)警械和武器使用的一般法，是對《人民警察法》、《監(jiān)獄法》、《逮捕拘留條例》、《集會游行示威法》中有關(guān)規(guī)定的具體化和系統(tǒng)化。該條例在第2條、第4條、第7條第2款規(guī)定了警察使用槍支的指導(dǎo)性原則。這些原則體現(xiàn)了比例原則的精神，同時(shí)在第9條詳細(xì)規(guī)定了警察可以使用槍支的15種情況，這種列舉式的立法，從內(nèi)容上看不可謂不詳盡，從世界范圍內(nèi)看也是比較少見的。近年來，各級公安機(jī)關(guān)專門開展了“三項(xiàng)治理”活動，即治理刑訊逼供、濫用槍支警械、濫用強(qiáng)制措施的違法亂紀(jì)行為。2003年公安部又針對當(dāng)前公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍管理中存在的問題，制定了“五條禁令”，其中第1條和第2條都與嚴(yán)格控制警察使用槍支有關(guān)。然而，槍支雖然是致命性武器，卻非內(nèi)在精確性武器，尤其是在復(fù)雜多變、情況緊急的情境中，要求警察迅速對15種情況作出“判明”，這種要求是比較高的。從我國警察實(shí)際使用槍支的情況來看，濫用槍支的情況也不少見。這種問題存在的原因是多方面的,就其癥結(jié)而言,一方面與我國人權(quán)保護(hù)的原則、制度沒有得到具體落實(shí)有關(guān)，另一方面與行政執(zhí)法權(quán)的膨脹，尤其是警察執(zhí)法權(quán)缺乏有效的制約有密切關(guān)系。在現(xiàn)階段怎么解決這個(gè)問題是一個(gè)比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中國自改革開放以來，法制建設(shè)的每一次進(jìn)步都是從制度建設(shè)入手的，根據(jù)這種經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的有關(guān)原則和規(guī)定，特別是締約國保護(hù)生命權(quán)的基本原則——禁止任意原則，應(yīng)當(dāng)成為人民警察使用槍支的指導(dǎo)性原則。

二、樹立正確的警察價(jià)值觀

（一）“以暴制暴”思想觀念的實(shí)質(zhì)

“以暴制暴”思想觀念的實(shí)質(zhì)就是否認(rèn)違法犯罪嫌疑人的基本人權(quán)，并故意無視在“以暴制暴”的同時(shí)必然伴隨的公權(quán)力的濫用問題。公權(quán)力的濫用是對所有公民的威脅，其危害性也遠(yuǎn)超過違法犯罪對社會的危害程度,應(yīng)當(dāng)引起我們的高度警惕。

“以暴制暴”并不是對暴力犯罪的理性反應(yīng)，沒有認(rèn)識到許多社會矛盾包括暴力犯罪的產(chǎn)生有其深刻的社會背景。以劫持犯罪為例，應(yīng)當(dāng)注意到：有的歹徒劫持人質(zhì)，只是外強(qiáng)中干的無助吶喊，虛張聲勢而已。有的歹徒，只是“兔子急了要咬人”，因?yàn)槟撤N原因被逼無奈而鋌而走險(xiǎn)。有的歹徒提出的條件本身就屬于糾紛性質(zhì)的，均有挽救的余地。違法應(yīng)當(dāng)受到制裁，但不一定都要用生命來做代價(jià)。打擊犯罪，除了依法之外，還應(yīng)有對權(quán)力的節(jié)制和對生命的敬畏，只要有談判的余地和生擒的條件，就應(yīng)盡最大努力爭取。筆者反對所謂的“當(dāng)場擊斃”并不是要寬容和放縱劫持人質(zhì)的犯罪。而是因?yàn)椋熬皆谔幹眠^程中對劫持者生命的挽救同審判機(jī)關(guān)對劫持者刑事責(zé)任的追究,是兩個(gè)范疇的問題,是并行不悖的。”［1］而且，對于某些社會危害極大的暴力犯罪分子，不讓他們接受法庭的審判就“當(dāng)場擊斃”，不僅起不到應(yīng)有的震懾作用，反而會刺激暴力犯罪的升級?！耙员┲票辈荒芙鉀Q影響社會穩(wěn)定的根源性問題，只會積累矛盾，并可能醞釀群體性事件甚至大規(guī)模的社會動亂。著名學(xué)者于建嶸認(rèn)為，中國目前的社會穩(wěn)定是“剛性穩(wěn)定”,這種穩(wěn)定以國家暴力為基礎(chǔ)，忽視內(nèi)在的整合和發(fā)展轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性要求，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本和社會公平,忽視社會基本規(guī)則的建設(shè)和維護(hù),從而導(dǎo)致政治合法性的快速流失，并迫使當(dāng)權(quán)者在面對社會力量的沖擊時(shí)越來越依賴國家暴力。而一旦政治體制的維護(hù)成本超過其支付能力,就可能出現(xiàn)社會無序和沖突失控,“剛性穩(wěn)定”就可能演變?yōu)椤吧鐣邮帯?。為了有效防范可能出現(xiàn)的社會動蕩,需要進(jìn)行一系列的社會、司法、行政和政治改革,把社會沖突治理納入法治軌道,使“剛性穩(wěn)定”逐步轉(zhuǎn)變成“韌性穩(wěn)定”。［2］因此，對于違法犯罪的處置，也必須遵循法治的規(guī)范和程序。而只有摒棄“以暴制暴”的思想觀念，才能促成人民警察用槍政策的轉(zhuǎn)變，確保警察遵循法治的規(guī)范和程序來使用槍支。

（二）新時(shí)期人民警察核心價(jià)值觀的應(yīng)有內(nèi)涵

人民警察“任意”使用槍支的情況與其價(jià)值觀有不可分割的關(guān)系。近幾年來，國家對警察隊(duì)伍的思想教育一直沒有放松，并出臺了很多措施和辦法，但“人性化”執(zhí)法的效果并不理想。筆者因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系，接觸了許多一線的警察，發(fā)現(xiàn)他們中相當(dāng)一部分人對人權(quán)理念和保護(hù)制度的認(rèn)識還停留在較低的層次上，有些觀念甚至是錯誤的。如，認(rèn)為人權(quán)保護(hù)是國家對待公民的較高標(biāo)準(zhǔn)而不是最低標(biāo)準(zhǔn)；保護(hù)人權(quán)的成本較高，不值得去追求；在緊急狀態(tài)下，違法犯罪的嫌疑人是沒有人權(quán)的；人權(quán)是理論意義上的奢侈品，是應(yīng)然的，與中國國情的實(shí)際需要有較大的差距等。這種思想觀念不轉(zhuǎn)變，就很難按禁止“任意”的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，其行為模式中的“體制化”的“任意”難以得到根除。例如，武力的過度使用，不僅有政策的支持，也有一線警察的主動認(rèn)同。“實(shí)戰(zhàn)中,一些指揮員往往習(xí)慣于將尋機(jī)擊斃劫持者作為處置活動的首選方式,認(rèn)為這樣做有以下好處:一是槍聲一響,快速解決了案件,以免夜長夢多,節(jié)外生枝；二是劫持者一旦死亡,就會使處置活動結(jié)束之后的工作量大大減少；三是擊斃劫持者具有積極的震懾效應(yīng),可以抑制同類案件的發(fā)生?！保?］這種思維導(dǎo)向顯然是和尊重生命、保障人權(quán)以及人性化執(zhí)法的理念相抵觸的。處置劫持人質(zhì)案件的過程中,警方在盡力確保人質(zhì)、群眾、警察生命安全的同時(shí),對走上犯罪歧途的劫持者的生命亦不能漠然視之,隨意處置,只要有可能,就應(yīng)盡力予以挽救，這才是保護(hù)人權(quán)的體現(xiàn)。

三、警察使用槍支法律規(guī)則的完善

（一）制定《人民警察使用警械和武器法》的要求及其對《條例》的修訂

剝奪公民生命權(quán)的規(guī)則只能由法律來加以規(guī)定，這也是貫徹《立法法》的要求。因此，必須將《條例》升格為法律，以表明國家對生命權(quán)至高無上的地位的承認(rèn)。建議該法的草案由公安部會同最高人民檢察院和最高人民法院共同起草。新的《人民警察使用警械和武器法》應(yīng)充分體現(xiàn)對人民警察使用槍支的有效“控權(quán)”，從源頭上防范警察“任意”使用槍支的行為。第一，明確槍支使用的禁止“任意”原則。其內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是絕對必要原則。要求警察只有在必要時(shí),且有有說服力的證據(jù)證明犯罪嫌疑人將會對警察或者第三人造成導(dǎo)致其死亡或重傷的現(xiàn)實(shí)威脅時(shí),警察才可以使用槍支。因此，對于違法和一般的犯罪行為不得使用槍支來制止。此原則可涵蓋《條例》的15種可以開槍的情形，比繁瑣的列舉式規(guī)定更具有可操作性。二是別無選擇原則。要求警察為制止上述犯罪，在當(dāng)時(shí)的情況下，除了開槍沒有其他選擇，亦即警察開槍是唯一選擇。警察在開槍前必須做了其他替代方法的嘗試和努力，如使用警械和非致命性武器等。三是非致命原則。要求警察開槍盡量避免造成犯罪嫌疑人的傷亡，瞄準(zhǔn)犯罪嫌疑人非致命部位開槍，開槍擊斃犯罪嫌疑人只能是例外情況。第二，法律程序的約束。主要應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容：一是將使用警械、非致命性武器作為開槍前的必經(jīng)程序，把談判作為對劫持類犯罪處置的前置程序，不使用警械和不經(jīng)談判就使用槍支只能是例外情況。二是開槍前口頭警告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，必須讓警告對象明白無誤地知曉不聽從警察命令的后果是：警察開槍！三是改革警察用槍后的報(bào)告制度?！稐l例》第12條規(guī)定:“人民警察使用武器造成犯罪分子或者無辜人員傷亡的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)搶救受傷人員,保護(hù)現(xiàn)場,并立即向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者該人民警察所屬機(jī)關(guān)報(bào)告。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者該人民警察所屬機(jī)關(guān)接到報(bào)告后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)、調(diào)查,并及時(shí)通知當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院。當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者該人民警察所屬機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將犯罪分子或者無辜人員的傷亡情況，及時(shí)通知其家屬或者其所在單位?！钡?3條規(guī)定:“人民警察使用武器的，應(yīng)當(dāng)將使用武器的情況如實(shí)向所屬機(jī)關(guān)書面報(bào)告?！惫P者認(rèn)為這種自己向自己報(bào)告的規(guī)則，違反了正當(dāng)程序的精神，不利于其他權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。應(yīng)修改為：警察使用槍支后應(yīng)立即向所屬機(jī)關(guān)書面報(bào)告，如造成犯罪嫌疑人或者無辜人員傷亡的,應(yīng)立即向所屬機(jī)關(guān)和人民檢察院報(bào)告。當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院應(yīng)派員參與案發(fā)現(xiàn)場的勘驗(yàn)、調(diào)查。調(diào)查完成后的書面報(bào)告由檢察院向社會公布。第三，法律責(zé)任的承擔(dān)。對警察開槍事件的初步處理主要是根據(jù)調(diào)查報(bào)告的結(jié)論。具體分為以下三種情況:一是經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)警察使用槍支合法的，就公布調(diào)查結(jié)果，終結(jié)調(diào)查；二是確定警察使用槍支的行為違法，給予行政處分；三是構(gòu)成犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查。這三種情況均不影響相對人及其家屬向該人民警察所屬機(jī)關(guān)提出賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，也不影響其向人民法院提起訴訟的權(quán)利。以上涉及到人民檢察院權(quán)限變動的內(nèi)容，應(yīng)相應(yīng)地修改《刑事訴訟法》有關(guān)條款，以保證法律之間的協(xié)調(diào)一致。

（二）司法審查與救濟(jì)制度的完善與突破

司法審查的作用和意義就在于通過法院受理相對人的行政起訴，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，來保障和補(bǔ)救相對人的合法權(quán)益。有效規(guī)制警察使用槍支和保障相對人的合法權(quán)益是一致的。近年來，雖然中國的司法改革取得了一些成績，但是就解決本文的問題而言，尚有兩點(diǎn)不足，需要完善和突破。第一，保障司法審查的中立性和擴(kuò)大司法審查的范圍。司法審查之所以能有效制約行政權(quán)的濫用情況，與司法權(quán)的性質(zhì)和地位有密切的關(guān)系。因?yàn)椋谌嗣衽c政府之間做出公正裁判，必須由一個(gè)合格的、獨(dú)立的、無偏倚的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這個(gè)任務(wù)，也只有具備這種“性質(zhì)”的機(jī)構(gòu)才能勝任這個(gè)工作。對因警察權(quán)行使而與相對人之間發(fā)生的糾紛的裁判也應(yīng)由一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來完成，這也是民主社會基于正當(dāng)程序的要求。如《英國警察改革法》就明確規(guī)定：凡是被投訴的行為造成死亡或重傷的，主管部門必須將投訴提交獨(dú)立的投訴委員會來進(jìn)行審查。［4］因此，人民法院對警察使用槍支的審查也必須保持中立。從這個(gè)意義上講，檢察機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督不能取代法院的司法審查。為此，法院和法官的獨(dú)立地位首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ稀ｊP(guān)于中國司法獨(dú)立的建構(gòu)路徑問題，學(xué)界論述頗豐，筆者不再贅述，當(dāng)務(wù)之急是先從立法上確認(rèn)法院對警察權(quán)的審查范圍。筆者認(rèn)為凡是因警察權(quán)的運(yùn)用導(dǎo)致相對人重傷或死亡的，相對人或者其家屬可以針對此行為向法院起訴，而不論行為是發(fā)生在行政執(zhí)法過程中，還是刑事偵查過程中都由法院統(tǒng)一作為行政案件受理。在審理過程中，發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的，移交檢察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪立案偵查。第二，擴(kuò)大司法審查的尺度?！八痉▽彶橹杂写嬖诒匾?，不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做最理想的事，而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事?！保?］因此，司法審查是有限度的，以此避免違反國家權(quán)力分工原則，導(dǎo)致司法審查制度的異化。但二十世紀(jì)以來，隨著國家在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的作用不斷拓展和深化，行政權(quán)的擴(kuò)張愈演愈烈，行政權(quán)的濫用已成為公民權(quán)利被侵犯的主要原因。在這種情況下，司法審查仍囿于合法性審查就不合時(shí)宜了，因此，有必要考慮擴(kuò)大司法審查的尺度，以更好地保護(hù)公民合法權(quán)益。建議把“警察因違法或不當(dāng)使用武力導(dǎo)致他人重傷或死亡的”情形通過《行政訴訟法》或《國家賠償法》作為法院司法審查的對象。理由有兩個(gè)：一是基于警察權(quán)的擴(kuò)大而予以“對抗”和制衡的需要。因?yàn)椤坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止?！保?］法院并非主動擴(kuò)權(quán)，而是因應(yīng)對行政權(quán)擴(kuò)張而予以必要的制衡，并不改變司法的被動性質(zhì)。二是基于對法律原則適用的限制。筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)的行為的合法性進(jìn)行審查是一項(xiàng)法律原則，法律原則的適用與法律規(guī)則適用的一個(gè)最大的區(qū)別就是：原則有例外。而能夠構(gòu)成原則的例外事項(xiàng)一定是基于保護(hù)某種重大法益的考慮，公民的身體和生命正是這樣一種重大的法益?，F(xiàn)行的《行政訴訟法》既然對行政處罰顯失公正的事項(xiàng)都可以進(jìn)行合理性審查，更應(yīng)當(dāng)對造成公民身體重傷或死亡的事項(xiàng)進(jìn)行是否合理、是否“任意”的審查。

［1］［3］郝宏奎.處置劫持人質(zhì)案件有關(guān)問題研究[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào),2005(2):45.

［2］于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定[J].學(xué)習(xí)與探索,2009(5):113.

［4］劉伯祥.外國警察法[M].北京:中國法制出版社,2007:242.

［5］孫笑俠.法律對行政的控制[M].濟(jì)南:山東人民出版社,1999:256.

［6］[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京:商務(wù)印書館,1987:154.

D631

A

1673 2391（2011）03 005903

20110325

李曉軍（1968-），男，江蘇南京人，江蘇警官學(xué)院法律系講師。

【責(zé)任編校：譚明華】