毛 葛

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

試論治安管理主客體的多元構(gòu)成及復(fù)雜關(guān)系

毛 葛

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

治安管理主客體的矛盾構(gòu)成了治安管理工作的基礎(chǔ)，如何解決主客體的矛盾是治安管理工作的核心內(nèi)容。治安管理主體是多元素構(gòu)成的，由政府、市場與社會組織等組成。以“人”為中心將治安管理客體分為依靠、合作、保護、服務(wù)、防范、控制和打擊懲治七類，比傳統(tǒng)的以“事”為中心進行的劃分更具合理性。建立在多元主客體關(guān)系基礎(chǔ)上的治安管理工作復(fù)雜而多元化，理順這一基本工作機制，對治安學(xué)基礎(chǔ)理論的研究和公安基層基礎(chǔ)工作的實踐具有重要意義。

主體；客體；治安管理

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會治安狀況復(fù)雜，治安需求呈現(xiàn)出多樣化的特點，需要多元化的治安主體滿足多層次的治安需求。然而，公安機關(guān)警力不足、預(yù)防打擊違法犯罪能力有限等問題也客觀存在。擾亂社會治安秩序的案件大增與建立維護社會治安秩序力量有限的矛盾凸顯，讓我們不得不思考，如何開展治安工作才能化解這對矛盾，實現(xiàn)維護國家長治久安，保障人民安居樂業(yè)的歷史使命。在治安關(guān)系中，治安管理主客體相輔相成。要充分發(fā)揮多元治安管理主體的作用，需要對治安管理客體的內(nèi)容進行一定的調(diào)整，以“人”為中心對治安管理客體的劃分比以“事”為中心的劃分更具合理性。建立在多元主客體關(guān)系基礎(chǔ)上的治安管理基礎(chǔ)工作必然是多元化、復(fù)雜化。這樣的工作特性要求多元化的治安管理主體根據(jù)具體情況對動態(tài)變化的治安管理客體進行判斷歸類，進而開展相關(guān)工作。為了有效建立和維護良好的社會治安秩序、保障社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，探索和理順治安管理基礎(chǔ)工作機制顯得十分必要。

一、多元化治安管理主體的構(gòu)成

當(dāng)代中國正在經(jīng)歷的社會變革對社會治安影響重大。社會結(jié)構(gòu)分化、人員流動加速，原有的經(jīng)濟利益格局被打破，但新的利益分配格局尚未完全建立，這導(dǎo)致了不同利益主體之間的矛盾和沖突，表現(xiàn)為社會價值規(guī)范體系傾斜，使得社會治安秩序復(fù)雜多變，由于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的交織進行。越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會人”，成為社會高速流動的活躍分子，這也意味著他們離開了由單位提供的一系列福利保障，其中包括安全保衛(wèi)。面對轉(zhuǎn)型社會中的各種失范現(xiàn)象，尤其是當(dāng)侵犯人身和財產(chǎn)安全的違法犯罪行為發(fā)生時，分散的“社會人”顯得勢單力薄，往往無法與之抗衡。另一方面，轉(zhuǎn)軌后的經(jīng)濟體制允許多種所有制并存，充分調(diào)動了人們的生產(chǎn)積極性，人們的生活水平和財富積累有了質(zhì)的提高。依據(jù)馬斯洛的需求層次理論，生理需要得到滿足的人們，會對安全需要產(chǎn)生追求。生活狀況的改善和經(jīng)濟實力的提高讓尋求不同層次安全保障的人群有意愿并且有能力拿出一部分財富來購買人身財產(chǎn)安全的保障。面對復(fù)雜多變的社會治安狀況和多元化的安全需求，僅靠公安機關(guān)一家單獨承擔(dān)打擊違法犯罪、維護公共秩序任務(wù)的做法已無法適應(yīng)新形勢的要求，建立和維護良好的社會治安秩序需要多元化多層次的治安管理主體來共同承擔(dān)。

我國的治安工作歷來就存在多元化的治安管理主體因素。概括起來，多元化的治安管理主體主要有三大力量。一是通過公共財政支出保障警務(wù)活動的政府力量，包括公安機關(guān)的人民警察、邊防管理的警察力量、海關(guān)和武警內(nèi)衛(wèi)等專門力量。二是利用經(jīng)濟杠桿提供有償安全服務(wù)的市場力量，主要指保安服務(wù)公司和物業(yè)管理公司等。三是社會力量，包括義務(wù)性質(zhì)的治安力量如治安志愿者和各種治安聯(lián)防隊和企事業(yè)單位內(nèi)部自給自足的保衛(wèi)組織。政府、市場和社會組織共同構(gòu)建了社會治安防范網(wǎng)絡(luò)。實際上，我國的公安工作有著專群結(jié)合的優(yōu)良傳統(tǒng)，建國以來，專門的公安機關(guān)和廣泛的群防群治組織承擔(dān)了維護社會治安的主要任務(wù)。一些走在改革開放前沿的地區(qū)還結(jié)合社會發(fā)展的實際進行了大膽的探索，例如，1984年深圳蛇口第一家保安服務(wù)公司成立，促進了保安服務(wù)公司蓬勃發(fā)展，使之成為市場機制中重要的治安管理主體。

然而，政府、市場與社會組織雖然構(gòu)成了我國多元化的治安管理主體，但在社會資源的配置過程中，存在政府管理缺失和市場失效的問題，這就需要統(tǒng)籌好多元化主體的分工合作。實際中，一些地區(qū)進行了積極摸索、大膽實踐，積累了大量寶貴的經(jīng)驗，這些成功的實踐經(jīng)驗?zāi)転槲覀冎该魉悸贰：幽辖鹚非煽椘桨簿W(wǎng)的做法值得我們思考和借鑒。河南省鄭州市金水路是市政府重點規(guī)劃建設(shè)的小吃夜市一條街，由于夜市的特殊性，顧客酒后滋事、打架斗毆事件頻發(fā)，社會治安問題困擾著顧客、經(jīng)營者和轄區(qū)居民，給這里的繁榮發(fā)展埋下了隱患。通過當(dāng)?shù)毓才沙鏊c村委會合作，制定了有效的治理方案。方案中首先是由派出所牽頭成立警務(wù)室、指導(dǎo)村民成立治安巡防隊、發(fā)動商戶實行五戶聯(lián)防、派出所加大路段巡邏力度。在此基礎(chǔ)上，再由派出所與村委計劃購買專人使用的警用電瓶巡邏車加強巡邏。同時，警方還在這一路段加裝視屏監(jiān)控設(shè)備、安裝紅外線探頭對市場實施全天候、全方位監(jiān)控。設(shè)置警務(wù)室、加強巡邏、視屏監(jiān)控，群防群治多重防范手段的運用，使得這里的民眾安全感增強了，對市場的繁榮發(fā)展充滿信心。

可見，統(tǒng)籌多元化治安管理主體參與社會治安工作，就是要形成體系完善、分工明確、合作有效的治安管理主體工作機制。公安機關(guān)作為治安管理的專門機關(guān)，不僅對管控社會治安形勢、打擊違法犯罪有著當(dāng)仁不讓的責(zé)任，而且有引導(dǎo)市場參與安全服務(wù)、指導(dǎo)社會力量組織群防群治的義務(wù)和優(yōu)勢。市場作為治安管理的重要力量，應(yīng)該充分利用價格機制提供安全產(chǎn)品和服務(wù)，滿足多層次的治安需求。社會組織是治安管理最廣泛的群體，應(yīng)該積極進行自衛(wèi)互助、主動與公安機關(guān)合作，加強治安防范，形成強力有效的防范網(wǎng)絡(luò)。政府、市場和社會組織共同參與、相互合作，在建立和維護良好的社會治安秩序的同時，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

治安管理主體多元化的運作模式，從政治學(xué)的角度講，就是一種“善治”的工作模式。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。河南金水路的做法正是政府與民間（非政府力量）相互合作治理治安的范例，該路段治安狀況的改善和小吃夜市的繁榮發(fā)展證明了這種善治所產(chǎn)生的效果。

二、以“人”為中心的治安管理客體構(gòu)成

在治安關(guān)系中，治安管理主體與治安管理客體是一對相輔相成、互為存在的實體。治安管理客體是治安管理主體的作用對象，是治安管理主體活動的受動者。多元化的治安管理主體能否充分發(fā)揮作用與治安管理客體的內(nèi)容密切相關(guān)。

在傳統(tǒng)的治安學(xué)基礎(chǔ)理論研究和公安工作實踐中，常常以“事”為中心將治安管理客體劃分為人、地、物、時間和信息五個方面。在這種劃分方法中，將“人”列為流動人口、重點人口等多項；將“地”列為交通樞紐、金融機構(gòu)和文娛場所等多項；將“物”列為非法出版物、槍支和易燃易爆的化學(xué)危險品等多項；將“時間”列為節(jié)慶日、敏感期和游行示威等多項；將“信息”列為流言、計算機信息和有關(guān)治安信息等多項。五大類治安管理客體各項下面又有細致的列舉。這種劃分方法依據(jù)人是“事”的主體、地和時間是“事”發(fā)生的時空、物是“事”發(fā)生的載體、信息是“事”的內(nèi)容，構(gòu)成了以“事”為中心的治安管理客體體系。

傳統(tǒng)的分類方法便于公安機關(guān)對“事”的各個要素進行管控，但其局限性也不容忽視。拋開五類元素的各項內(nèi)容難以窮盡不說，傳統(tǒng)的分類方法有三大重要不足：一是忽略了治安管理的本質(zhì)，二是不利于公安機關(guān)處理管理與服務(wù)的關(guān)系，三是束縛了多元化治安管理主體的參與。具體地說表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，治安管理的實質(zhì)是人對人的管理。在治安管理工作中，對人、地、物、時間和信息這五個內(nèi)容任何組合形式的管理，其目標(biāo)都是為了建立和維護良好的社會治安秩序。毋庸置疑，人作為社會活動的主體和最活躍因素，是各種治安危害行為的實施者，是治安管理客體的根本因素。人與人之間、人與地之間、人與物之間、人與時間之間、人與信息之間千絲萬縷的聯(lián)系貫穿于人類社會發(fā)展的整個過程，之于治安管理亦是如此。治安管理是治安管理主體對治安管理客體進行的管理。治安管理主體除了對流動人口、重點人口等“人”的管理，對地、物、時間和信息的管理，最終都歸結(jié)于對通過一定行為與地、物、時間和信息發(fā)生關(guān)系的人的管理，即治安管理的實質(zhì)是人對人的管理。所以說，以“人”為中心對治安管理客體進行的劃分比以“事”為中心的劃分方法更加合理。

我們通過一個簡單的舉例就能更加清楚的明白這一關(guān)系。在傳統(tǒng)的治安管理客體中，對易燃易爆的化學(xué)危險品進行管理，是因為若對這些物品的生產(chǎn)、存儲、保管、運輸和使用不當(dāng)，可能會發(fā)生危及人們生命財產(chǎn)安全的情形，所以必須是經(jīng)過公安機關(guān)審批許可的有資格的人才能從事相關(guān)的活動。在這里，對易燃易爆的化學(xué)危險品的管理，實際上是規(guī)范哪些人有資格接觸這些物品而哪些人不能接觸這些物品，實質(zhì)是對人的管理。傳統(tǒng)的劃分方法將治安管理客體分為人、地、物、時間和信息五個方面，容易導(dǎo)致治安管理主體忽略治安管理的本質(zhì)是對人的管理，這是傳統(tǒng)分類的最大弊端。

其次，傳統(tǒng)的分類不利于公安機關(guān)處理管理與服務(wù)的關(guān)系。興起于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動，強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)等理念，對我國的行政管理工作產(chǎn)生了深遠的影響。治安管理是國家行政管理的重要組成部分，是國家警察機關(guān)的重要職能。公安機關(guān)作為治安管理的專門機關(guān)，也應(yīng)該轉(zhuǎn)變“重管理輕服務(wù)”的觀念，積極履行服務(wù)職能。傳統(tǒng)的劃分方法，強調(diào)的是公安機關(guān)的管理職能，而忽略了公安機關(guān)的服務(wù)職能。這種劃分方法讓人民警察在實際工作中很難把服務(wù)觀念與治安管理客體的內(nèi)容聯(lián)系起來，從而無法提供全面具體的公共服務(wù)。

第三，傳統(tǒng)的劃分方法不利于多元化治安管理主體共同參與治安治理。以“事”為中心的客體分類，更多地強調(diào)了政府性主體（即公安機關(guān)）對治安管理客體的管理，容易導(dǎo)致非政府性主體誤認(rèn)為維護社會治安只是警察的事，打消了多元化主體參與治安工作的積極性，不利于多元化主體履行建立和維護良好的社會治安秩序的應(yīng)有之義。強調(diào)以“人”為中心的治安管理客體分類，能讓多元化治安管理主體清楚地認(rèn)識到：那些擾亂和破壞治安秩序的人就在身邊，只要從我做起、加強防范、與警察合作，就能起到構(gòu)建和維護良好秩序的作用?？梢?，以“人”為中心劃分治安管理客體，有利于調(diào)動更多的社會成員參與治安治理工作。

因此，按照不同的人對治安秩序的消極影響程度由低到高和對治安需求層次的不同，我們可以以“人”為中心，將治安管理客體劃分為依靠的客體、合作的客體、保護的客體、服務(wù)的客體、防范的客體、控制的客體和打擊懲治的客體七類。

具體來說：一是依靠的客體，由那些遵守和主動維護社會治安秩序或者至少不會破壞治安秩序的人（群）組成，這些人由于自身的政治經(jīng)濟地位不同，對治安的需求層次也不同。所有遵紀(jì)守法、積極參與治安治理的公眾都是可以依靠的治安客體。二是合作的客體，理論上看來，一切可以依靠的客體都是可以合作的客體。三是保護的客體，主要由那些至少不會對治安秩序產(chǎn)生消極影響而由于自身的經(jīng)濟實力和社會地位所擁有的資源較少，對治安需求較多的人（群）組成，如處于相對弱勢的人群。四是服務(wù)的客體，主要由那些對社會治安秩序至少不會產(chǎn)生消極影響但對安全要求層次較高的人（群）組成，如文娛明星、富商等。五是防范的客體，主要由那些可能會擾亂社會治安秩序，對治安秩序有著潛在危害的人（群）組成，如流動人口。六是控制的客體，主要由那些對社會治安秩序造成消極影響可能性較大、犯有前科人（群）組成，如重點人口。七是打擊懲治的客體，主要由那些破壞社會治安秩序的人（群）組成，主要指違法犯罪分子。

需要注意的是，在實踐過程中，這些客體不是絕對分開的，而是動態(tài)變化的。同一時期的不同人群可以分為不同的客體，同一人（群）的不同時期也可以歸為不同的客體。例如，那些實施了違法犯罪活動的人群是打擊懲治的客體，但當(dāng)打擊懲治結(jié)束時，這部分人可能成為依靠合作的客體，也可能成為保護服務(wù)的客體。這就要求多元化的治安管理主體在實踐中要根據(jù)具體情況進行分析判斷，進而開展相關(guān)工作。

三、建立在多元主客體關(guān)系上的治安管理基礎(chǔ)工作

治安管理主體與治安管理客體是一對相互依存的矛盾。治安管理主客體之間的矛盾構(gòu)成了治安管理的基礎(chǔ)工作，如何解決主客體的矛盾是治安管理工作的核心。同時，這對矛盾是不斷變化發(fā)展的，在一定條件下能相互轉(zhuǎn)化，這就要求治安管理工作進行相應(yīng)的調(diào)整。換言之，多元化的治安管理主體與多層次的治安管理客體使得治安管理工作復(fù)雜化、多元化。

首先我們看一下治安管理工作中最為典型的主客體關(guān)系。公安機關(guān)對違法犯罪行為的管控、打擊和懲治可以說是治安管理工作的首要任務(wù)。對于那些嚴(yán)重擾亂和破壞社會治安秩序的人群，如控制的客體和打擊懲治的客體，必須由公安機關(guān)運用法律賦予的權(quán)力嚴(yán)格進行依法管理。管控好重點人口、打擊和懲治違法犯罪分子，是治安管理基礎(chǔ)工作首要的重點工作，以鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)。

管理與服務(wù)在治安管理主客體關(guān)系中占有十分重要的地位，如何提供公共服務(wù)是公安機關(guān)開展治安管理基礎(chǔ)工作的另一個重要方面。那些遵紀(jì)守法但由于自身經(jīng)濟實力較弱、擁有的社會資源較少的人群，面對非法侵害時往往無力獨自應(yīng)對，對這部分人群，公安機關(guān)應(yīng)該積極運用情景預(yù)防等理論，結(jié)合人防、物防和技防，加強治安巡邏，提供安全防范，威懾和及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪，以增加被保護客體的安全感。

隨著社會的發(fā)展，特別是治安需求的多元化，治安管理主客體的關(guān)系也趨于復(fù)雜化。單一的警察力量已經(jīng)不能滿足客體的多元需求，這就要利用市場機制滿足多層次治安需求。對那些安全保護要求層次高、個別化而自身擁有較好的經(jīng)濟實力和社會資源的人群，公安機關(guān)應(yīng)該引導(dǎo)市場發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，通過保安服務(wù)公司、物業(yè)管理公司等實體提供安全產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足這部分人群的多樣化需求。

通過政府與市場的合作，治安管理基礎(chǔ)工作的框架雛形初現(xiàn)。但是，過去的理論與實踐告訴我們，政府與市場都有失效的時候。事實上，在社會資源的配置過程中，不僅存在政府的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。為了克服這種失效，不少學(xué)者和國際組織紛紛提出“善治”的理論以期解決。從政治學(xué)的角度來講，善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。反過來說，90年代以來善治的理論與實踐之所以能夠得以產(chǎn)生和發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一就是公民社會的日益壯大。在具體的公安工作中，建立和維護良好的社會治安秩序需要更加完善的工作機制，治安管理工作的模式需要更加多元化、制度化。多元化治安管理主體中社會組織的存在為這一愿景的實現(xiàn)提供了可行途徑。

從主體的角度講，必須加強政府、市場與社會組織的合作，構(gòu)建疏而不漏的防范網(wǎng)絡(luò)。轉(zhuǎn)型時期的當(dāng)代中國，人口空前流動，這部分人群激活了社會主義市場經(jīng)濟，同時他們也使得各種摩擦和矛盾加大，可能嚴(yán)重擾亂甚至破壞良好的社會治安秩序。他們正是治安管理防范的客體，具有數(shù)量龐大、流動性強的顯著特征。在具體實踐中，對于這部分人群，僅僅依靠警力（政府）的防范遠遠不夠，而市場機制亦難以發(fā)揮作用，這就需要公安機關(guān)引導(dǎo)廣泛的群防群治組織加強自衛(wèi)互助，減少和避免矛盾沖突，與公安機關(guān)合作，構(gòu)建全面的防范網(wǎng)絡(luò)，共同維護社會治安。在2008年的北京奧運、2009年的國慶60周年和2010年的上海世博會中，眾多的治安志愿者的出色表現(xiàn)證明了社會治安力量的強大作用。

治安管理主客體關(guān)系的相互轉(zhuǎn)化，要求我們辯證的看待問題。在治安管理工作中，我們要特別注意有一對矛盾的復(fù)雜關(guān)系，即這部分人群既是治安管理的客體，也是治安管理的主體。這部分人群遵紀(jì)守法，是日常治安行政管理的對象，他們也可能積極主動的參與建立和維護良好的社會治安秩序。從客體的角度來講，這部分人群即治安管理中依靠的客體和防范的客體。在實際工作中，這部分人群是公安工作群眾路線最廣泛的主體，他們是公安機關(guān)管理和服務(wù)的對象，更是依靠與合作的對象。公安機關(guān)要緊密聯(lián)系這部分群眾，善于引導(dǎo)和指導(dǎo)這部分群眾進行自衛(wèi)互助，積極與公安機關(guān)合作、主動參與治安治理工作，讓這部分人群成為公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法犯罪的耳目、治理社會亂象的手足，達到“公眾即警察”的狀態(tài)，構(gòu)建我國社會治安防范體系的銅墻鐵壁。

總之，多元化的治安管理主體與多層次的治安管理客體之間不是簡單的對應(yīng)關(guān)系，而是動態(tài)變化的復(fù)雜關(guān)系。這種主客體之間的復(fù)雜關(guān)系有利于多元主體，對不同的客體開展管理和服務(wù)的基礎(chǔ)工作。但是，這種復(fù)雜關(guān)系也使治安管理基礎(chǔ)工作難度增加，尤其是對動態(tài)變化的客體的歸類，需要多元化的主體根據(jù)具體情況進行分析判斷，這正是治安管理基礎(chǔ)工作的重點和難點所在。

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D631.4

A

1673 2391（2011）03 0087 04

20101218

毛葛（1986），女，湖南人，中國人民公安大學(xué)行政管理專業(yè)2009級碩士研究生。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】