宋全成

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

歐洲與中國(guó):非法移民及其社會(huì)控制政策之比較

宋全成

(山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

非法移民主要表現(xiàn)為非法入境、非法居留和非法就業(yè)，與難民有著緊密的聯(lián)系。歐洲國(guó)家的非法移民主要來(lái)自東歐國(guó)家和非洲、亞洲等發(fā)展中國(guó)家。控制非法移民的管理方式主要表現(xiàn)為外部邊境阻止和內(nèi)部控制管理兩種方式。在歐洲，形成了控制非法移民的三種社會(huì)政策模式:寬容的英國(guó)政策模式、拒斥的德國(guó)政策模式和合法化的南歐政策模式。中國(guó)已成為國(guó)際移民新的遷入目標(biāo)國(guó)，非法移民問(wèn)題同樣已成為中國(guó)政府亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。解決中國(guó)的外國(guó)移民問(wèn)題，特別是非法移民和難民問(wèn)題，需要從法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)建設(shè)兩個(gè)層面上，借鑒歐洲國(guó)家控制非法移民的社會(huì)政策的成功經(jīng)驗(yàn)。

非法移民;難民;歐洲;中國(guó);內(nèi)外控制;社會(huì)政策

第二次世界大戰(zhàn)后，特別是兩個(gè)德國(guó)形成、冷戰(zhàn)的鐵幕籠罩歐洲以后，跨越國(guó)境線的非法移民問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)于西歐各國(guó)的政府面前。由于冷戰(zhàn)思維的影響，西歐各國(guó)政府都將那些主要來(lái)自東歐社會(huì)主義國(guó)家的非法移民，看做是反抗社會(huì)主義制度的民主斗士，而以政治難民的名義予以接納。而且由于冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)邊界的嚴(yán)格控制，非法移民的數(shù)量和規(guī)模相對(duì)有限。但進(jìn)入90年代以后，伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和東歐國(guó)家社會(huì)制度的巨變以及西歐國(guó)家邊界管理的放松，蜂擁而至的來(lái)自東歐原社會(huì)主義國(guó)家、非洲和亞洲等國(guó)家的非法移民潮，成為90年代西歐國(guó)家的一道“美麗的風(fēng)景”。以難民、回遷移民的身份進(jìn)入西歐國(guó)家的人數(shù)，達(dá)到了880萬(wàn)人。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，大量非法移民和難民的紛至沓來(lái)，逐漸使非法移民問(wèn)題成為歐洲國(guó)家、特別是西歐國(guó)家關(guān)注的核心社會(huì)問(wèn)題。由于歐洲各國(guó)的政治背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化傳統(tǒng)不同，歐洲國(guó)家控制非法移民的社會(huì)政策出現(xiàn)多樣化。中國(guó)也面臨著同樣的問(wèn)題，如何控制和解決非法移民問(wèn)題已成為我國(guó)政府亟待解決的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。本文擬就歐洲和中國(guó)的非法移民及其社會(huì)控制政策，從社會(huì)學(xué)的視角，做一比較研究。

一、非法移民及其估算方法

歐洲學(xué)者已經(jīng)對(duì)非法移民或移民的非法性問(wèn)題及其類型給予了科學(xué)的界定。“非法移民或移民的非法性主要表現(xiàn)為如下三種方式:非法入境、非法居留和非法就業(yè)。在一定意義上，上述三種移民的非法性可同時(shí)存在，也可能是其中的單一情況。當(dāng)人們談起非法移民問(wèn)題的時(shí)候，在絕大多數(shù)的意義上，并不是單一意義上的某一種形式?！雹貼orbert Cyrus，F(xiàn)ranck Düvell und Dita Vogel，Illegale Zuwanderung in Gro?britannien und Deutschland:ein Vergleich ．Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaet Verlage，2004．P．59．盡管移民非法性的情況可能是多種多樣，但毫無(wú)疑問(wèn)都與入境、居留和就業(yè)這三種情況相聯(lián)系。移民的非法性主要取決于當(dāng)時(shí)特有的國(guó)家法律法規(guī)的、文化的和社會(huì)政策的框架條件，正是這些特定的框架條件決定了移民入境、居留和就業(yè)等非法性的特定類型。

非法移民和難民是兩種緊密相連的移民類別和移民現(xiàn)象①關(guān)于難民申請(qǐng)者(包括政治難民、戰(zhàn)爭(zhēng)難民和饑荒難民等)是否是非法移民的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界始終有爭(zhēng)論。本人認(rèn)為，只要沒(méi)有獲得合法的入境許可而非法進(jìn)入他國(guó)的人，都是非法移民。因此，即使是難民申請(qǐng)者，在他的難民身份得到確認(rèn)之前，只要沒(méi)有獲得合法的入境許可而非法進(jìn)入他國(guó)，就是非法移民。退一步講，即使難民申請(qǐng)者的難民身份得到了確認(rèn)，從而獲得了居留許可，但其當(dāng)初的入境依然是非法的。正是在這個(gè)意義上，難民申請(qǐng)者也是非法移民。。從20實(shí)際下半葉世界移民的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，當(dāng)移民接納國(guó)家寬松的移民政策在20世紀(jì)70年代中期、特別是80年代收緊以后，進(jìn)入現(xiàn)在移民國(guó)家合法移民的渠道被關(guān)閉，迫使大量的來(lái)自東歐國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的移民，采取偷渡的方式移居移民接納國(guó)家，然后再尋找機(jī)會(huì)，通過(guò)申請(qǐng)避難和大赦，滯留歐美。因此，難民和非法移民是密切相關(guān)的。當(dāng)無(wú)法獲得難民身份或者沒(méi)有獲得大赦的機(jī)會(huì)，就只能以非法移民的形式，長(zhǎng)期滯留歐美。由于非法移民的具體數(shù)量，無(wú)法通過(guò)官方的統(tǒng)計(jì)部門和移民部門獲得有效的數(shù)據(jù)，所以，關(guān)于非法移民的大體數(shù)據(jù)，通常情況下是通過(guò)申請(qǐng)難民的數(shù)量和科學(xué)的估算來(lái)計(jì)量的②宋全成:《歐洲移民研究:20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第332頁(yè)。。正是在這個(gè)意義上，難民申請(qǐng)者的數(shù)量和規(guī)模，能夠象征性地反映出非法移民的數(shù)量和規(guī)模。

二、歐洲非法移民的規(guī)模和多樣化的控制非法移民的社會(huì)政策模式

我們可以從歐洲的難民申請(qǐng)數(shù)量大體估算歐洲的非法移民的規(guī)模。冷戰(zhàn)結(jié)束后的最初十年，形成了歐洲歷史上較大規(guī)模的難民潮。從1990年到2000年，歐洲各國(guó)政府面對(duì)著堆積如山的來(lái)自世界各地的避難申請(qǐng)的案卷，在這其中真正能夠獲得難民身份的人很少，大部分是非法移民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，在歐盟國(guó)家申請(qǐng)難民的人數(shù)為:德國(guó)95113人，瑞典11231人，英國(guó)71320人，法國(guó)30072人，荷蘭39299人，比利時(shí)35778人，奧地利20129人，丹麥6467人，西班牙8405人，芬蘭2305人，意大利8371人，希臘1528人，葡萄牙310人，盧森堡2930人，愛(ài)爾蘭7727人③孫恪勤:《歐盟國(guó)家安全的新隱憂——移民問(wèn)題》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2001年第3期。。到2000年，在歐洲國(guó)家難民申請(qǐng)的人數(shù)更是持續(xù)上升。英國(guó)收到9．8萬(wàn)份避難申請(qǐng)，德國(guó)收到11．76萬(wàn)份。到2001年，德國(guó)收到11．83萬(wàn)份，法國(guó)和西班牙各收到4－5萬(wàn)份，就連人口只有1500萬(wàn)的荷蘭也收到難民申請(qǐng)近4萬(wàn)份④宋全成:《歐洲移民研究:20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第332－333頁(yè)。。需要指出的是，由于擔(dān)心被遣返等原因，仍有為數(shù)不少的非法移民沒(méi)有申請(qǐng)難民身份。所以，估計(jì)的非法移民數(shù)量有數(shù)百萬(wàn)之眾。從來(lái)源地上來(lái)看，主要是來(lái)源于東歐國(guó)家、非洲、亞洲等發(fā)展中國(guó)家。

據(jù)國(guó)際移民組織(IOM)2001年的保守估計(jì)，在歐洲地區(qū)的非法移民大約有300萬(wàn)人，而且國(guó)際犯罪團(tuán)伙每年向歐洲地區(qū)運(yùn)送非法移民30－50萬(wàn)人，盡管這些非法移民并不在乎其身份是否合法化，但依然有大約2/3的非法移民曾提出避難申請(qǐng)⑤［美］《基督教科學(xué)箴言報(bào)》，英文版2000年6月21日。轉(zhuǎn)引自石剛:《全球非法移民問(wèn)題綜述》，《國(guó)際信息資料》2004年第5期。，以期獲得在歐洲國(guó)家、特別是西歐國(guó)家長(zhǎng)期居留的許可。據(jù)此，我們認(rèn)為，今天在歐洲的非法移民的規(guī)模當(dāng)在500－600萬(wàn)之間，這其中也包括了那些曾是非法移民、但今天已被歐洲國(guó)家給予了合法化身份或加入了國(guó)籍的外國(guó)移民。

毫無(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)主權(quán)民族國(guó)家都不會(huì)容忍非法移民的肆意發(fā)展?？刂品欠ㄒ泼竦姆绞讲煌夂跬獠窟吘车淖柚购蛢?nèi)部的控制管理兩種方式。但歐洲國(guó)家、特別是西歐國(guó)家的地理環(huán)境不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)非法移民的需求不同、文化傳統(tǒng)不同，因此，對(duì)非法移民的內(nèi)部控制管理和外部邊境阻止的政策模式也就不同。研究歐洲國(guó)家控制非法移民的三種政策模式，對(duì)于了解歐洲國(guó)家控制非法移民的社會(huì)政策的全貌，具有“窺一斑而知全豹”的典型意義。

1．寬容的英國(guó)政策模式。英國(guó)，作為歐盟的重要成員國(guó)，其島國(guó)的地理位置和控制外來(lái)移民的歷史，使得“英國(guó)對(duì)非法移民控制在傳統(tǒng)上依然集中在對(duì)其外部邊界的控制上”⑥N ational Audit Office，Entry into the United Kingdom，London 1995．or Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．。由于英國(guó)至今仍與英聯(lián)邦國(guó)家保持著特殊的聯(lián)系，而沒(méi)有簽署申根協(xié)定?！巴獠窟吘车目刂萍性诜欠ㄒ泼竦摹M(jìn)入大門’——多佛爾海港和來(lái)自加萊的陸路口岸、歐洲隧道以及各主要航空港?！雹逧dited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．在對(duì)內(nèi)控制方面，英國(guó)直到20世紀(jì)80年代中期，才開(kāi)始嘗試建立對(duì)非法移民的內(nèi)部控制管理機(jī)制。但由于英國(guó)缺乏個(gè)人身份證制度、移民居留地的申報(bào)義務(wù)以及移民遷移上的申報(bào)制度，因此，警察局對(duì)移民的非法情況的調(diào)查與控制，難以在實(shí)踐上得以有效的貫徹和執(zhí)行。特別是“沒(méi)有實(shí)行個(gè)人身份證制度，其結(jié)果是，即使好多英國(guó)人也不能證明其英國(guó)的國(guó)籍身份?！雹貶 ouse of Lords，A Common Policy on IIlegal Migration，Select Committee on the European Union，London，2002．or Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．47．另外，移民數(shù)據(jù)保護(hù)制度，使得移民相關(guān)數(shù)據(jù)不能在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)中互換和共享，再加上英國(guó)對(duì)外國(guó)移民群體和移民的非歧視(或反歧視)的社會(huì)文化、影響與勢(shì)力日益擴(kuò)大的帶有政治色彩的移民團(tuán)體等原因，非法移民在英國(guó)的存在和發(fā)展的社會(huì)、法律和文化環(huán)境還是相對(duì)寬松的②宋全成:《論英國(guó)和德國(guó)的非法移民社會(huì)問(wèn)題之比較》，《歐洲研究》2008年第5期。。也正是在這個(gè)意義上，英國(guó)控制非法移民的政策模式被稱為寬容的政策模式。

2．拒斥的德國(guó)政策模式。德國(guó)對(duì)非法移民的內(nèi)外控制十分嚴(yán)厲。德國(guó)始終維持著一個(gè)對(duì)外部邊界的隔離，“通過(guò)在入境簽證、居留和工作許可等方面復(fù)雜的成本、昂貴的處理手續(xù)，以及在邊境控制方面人力和物力方面的大量投入，一些不希望的移民被成功阻止在國(guó)門之外?！雹跱 orbert Cyrus，F(xiàn)ranck Düvell und Dita Vogel，Illegale Zuwanderung in Groβbritannien und Deutschland:ein Vergleich ．Edited by Anita B?cker，Betty de Hart and Ines Michalowski，Migration and the Regulation of Social Integration，Osnabruck:Universitaetsverlage，2004．P．54．“在對(duì)外部邊境進(jìn)行控制的同時(shí)，與英國(guó)相比，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部的控制力度?！雹蹹ita Vogel，Migration Control in Germany and the United States．in:International Migration Review，34．2000，H．2，P．390 －422．在對(duì)內(nèi)控制方面，一是按照德國(guó)法律，外國(guó)移民與其國(guó)民一樣有義務(wù)，在地方管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊(cè)登記。二是建立了系統(tǒng)的外國(guó)人管理機(jī)構(gòu)體系。三是各部門相互配合，公民積極參與，共同監(jiān)控非法移民。四是不斷增加應(yīng)對(duì)非法移民的控制機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量。從1982年到1998年，聯(lián)邦勞動(dòng)局對(duì)付非法就業(yè)的人員崗位從50個(gè)增加到2450個(gè)。1993年海關(guān)總署接受這一任務(wù)后，其崗位人數(shù)達(dá)到了7000個(gè)⑤G esetzentwurf der Fraktionen SPD und Buendnise 90/die Gruenen，Entwurf eines Gesetzes zur Intensivierung der Bekaempfung der Schwatzarbeit und damit zusammenhaengender Steuerhinterziehung Bt－ Drs．Berlin，unveroeff．Ms．15/2573，2．3．2004．。五是身份證出示和檢查制度。這些嚴(yán)厲的社會(huì)政策的實(shí)施，從根本上避免了那些沒(méi)有正規(guī)居留許可的外國(guó)人與官方的正式工作崗位之間的聯(lián)系⑥宋全成:《論英國(guó)和德國(guó)的非法移民社會(huì)問(wèn)題之比較》，《歐洲研究》2008年第5期。。從而將非法移民與勞動(dòng)力市場(chǎng)中的正式就業(yè)割裂開(kāi)來(lái)。德國(guó)的這種嚴(yán)厲控制非法移民的政策模式因此被稱為拒斥的政策模式。

3．合法化的南歐政策模式。南歐政策模式是對(duì)非法移民進(jìn)行大赦或身份合法化的一種控制與管理模式。20世紀(jì)90年代以來(lái)，本來(lái)一向是移民外遷的南歐國(guó)家，也逐漸成為外國(guó)移民遷移的目標(biāo)國(guó)家。南歐國(guó)家如意大利、西班牙和葡萄牙開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的歷史時(shí)期。與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展相適應(yīng)的是，對(duì)勞動(dòng)力的需求十分旺盛。而本國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)這種勞動(dòng)力的強(qiáng)烈需求。于是，南歐國(guó)家一方面放松對(duì)外部邊境的控制，另一方面對(duì)國(guó)內(nèi)已存在的大量的非法移民實(shí)行大赦或身份合法化。意大利于1990年、1996年和1997年共3次大赦非法移民，使71．6萬(wàn)來(lái)自馬格里布、巴爾干和亞洲地區(qū)的非法移民獲得了合法身份;西班牙于1991年、1996年和2000年為共計(jì)26萬(wàn)馬格里布和拉丁美洲移民辦理了身份合法化手續(xù);葡萄牙于1993年和1996年大赦了6．1萬(wàn)非洲和拉丁美洲非法移民⑦《歐盟移民最新報(bào)告超千萬(wàn)，德國(guó)移民人最多》，http://www．southcn．com/22/02/2002。。當(dāng)南歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)不景氣或出現(xiàn)衰退時(shí)，失業(yè)人員和失業(yè)率就會(huì)急劇攀升，從而迫使南歐各國(guó)政府對(duì)非法移民采取嚴(yán)厲控制的社會(huì)政策。南歐國(guó)家這種對(duì)非法移民以合法化為主、時(shí)而又打擊非法移民的搖擺政策，正是當(dāng)前南歐國(guó)家非法移民難以有效控制的重要原因⑧宋全成:《歐洲移民研究:20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第338頁(yè)。。

三、在中國(guó)的外國(guó)非法移民類型及控制非法移民的社會(huì)政策

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際影響日益擴(kuò)大，國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、外交地位的大幅度提高，正如國(guó)際移民組織在其2006年的移民報(bào)告中所指出的那樣，中國(guó)正成為新的國(guó)際移民的遷入目標(biāo)國(guó)。在中國(guó)，來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)習(xí)移民、工作移民日益增多，但同時(shí)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，來(lái)自欠發(fā)達(dá)國(guó)家的外國(guó)移民、特別是非法的外國(guó)移民也呈急劇上升趨勢(shì)。而目前，我國(guó)無(wú)論在移民政策、移民機(jī)構(gòu)、移民管理和接納外國(guó)人的民眾社會(huì)心理上，都缺乏足夠的準(zhǔn)備。

(一)在我國(guó)的外國(guó)非法移民的種類

依據(jù)國(guó)際上關(guān)于非法移民的具體類型，目前我國(guó)國(guó)內(nèi)的非法外國(guó)移民，大體上可劃分為如下四類:

一是20世紀(jì)70年代非法入境的30萬(wàn)印支難民。中國(guó)外交部提供的數(shù)據(jù)顯示，“自1978年以來(lái)，中國(guó)政府本著人道主義精神先后接收了28．3萬(wàn)印支難民，使中國(guó)成為世界上第二個(gè)接收印支難民最多的國(guó)家?！甭?lián)合國(guó)難民署提供的資料也顯示，目前中國(guó)受聯(lián)合國(guó)難民署關(guān)注的難民及子女接近30萬(wàn)人①藍(lán)波:《中越邊境“難民村”調(diào)查:越南難民想當(dāng)中國(guó)人》，《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2004年8月24日。。

二是非法入境的30－50萬(wàn)北朝鮮饑荒難民。自20世紀(jì)90年代、特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于在國(guó)際上的日益孤立和來(lái)自國(guó)際社會(huì)的援助、特別是糧食援助的大幅減少，朝鮮民主主義人民共和國(guó)面臨著糧食短缺的嚴(yán)重危機(jī)。于是，居住在朝中邊境上的大量朝鮮饑民，越過(guò)國(guó)境管理相對(duì)寬松的中朝邊境，非法進(jìn)入中國(guó)。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際人權(quán)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有多達(dá)30－50萬(wàn)朝鮮難民非法進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)②［日］福島香織:《北朝鮮難民:中國(guó)的兩難處境》，《產(chǎn)經(jīng)新聞》2002年9月5日。。

三是20世紀(jì)90年代以來(lái)的數(shù)十萬(wàn)非法入境并與中國(guó)男子結(jié)為夫婦的外國(guó)婦女及其子女。伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的加快和生活水平的迅速提高，與中國(guó)西南邊陲接壤的越南、緬甸等國(guó)家的年輕婦女，非法進(jìn)入我國(guó)，并與我國(guó)的男子非法結(jié)婚或同居、生子。依據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)，到2004年12月，進(jìn)入中國(guó)與中國(guó)男子結(jié)婚并生育子女的非法移民達(dá)數(shù)十萬(wàn)人，如果將她們生育的子女計(jì)算在內(nèi)，則此類非法移民的規(guī)模達(dá)到20－30萬(wàn)人。

四是21世紀(jì)以來(lái)的在中國(guó)的“三非”外國(guó)移民?！皳?jù)中國(guó)公安部數(shù)據(jù)，2000年以來(lái)，外國(guó)人入出境以及在華長(zhǎng)期居留的人數(shù)激增。2005年入出境外國(guó)人達(dá)4038．7萬(wàn)人次……2006年僅入境外國(guó)人達(dá)2221．03萬(wàn)人③段聰聰、張楠伊:《三非外國(guó)人為何多了?》《環(huán)球時(shí)報(bào)》2007年5月11日，第22版。?！案鶕?jù)2007年全國(guó)出入境統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全國(guó)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)共檢查出入境人員3．45億人次……其中外國(guó)人5207．19萬(wàn)人次④王莉:《我國(guó)現(xiàn)行出入境管理法芻議》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)2009年第2期?！?。大量外國(guó)人來(lái)華，推進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也帶來(lái)了嚴(yán)重的外國(guó)移民問(wèn)題，突出表現(xiàn)為外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問(wèn)題獲得較快發(fā)展。大量非法外國(guó)移民和非法移民現(xiàn)象，不僅違反了中國(guó)出入境管理法律法規(guī)，擾亂了正常的出入境和社會(huì)秩序，而且引發(fā)了各類違法犯罪活動(dòng)，對(duì)中國(guó)社會(huì)非傳統(tǒng)國(guó)家安全造成了重大隱患?！雹蓠T仲平:《20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化——評(píng)〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》2007年第6期。

(二)我國(guó)對(duì)非法外國(guó)移民問(wèn)題的社會(huì)政策

由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的、連貫的控制非法移民的社會(huì)政策，因此，我國(guó)政府及相關(guān)部門對(duì)待不同類型的非法移民，也采取了不同的社會(huì)政策。

第一，中國(guó)政府對(duì)非法入境難民的政策是先啟動(dòng)自愿遣返，把愿意回去的難民送回去，再把不能遣返、愿意留下來(lái)的難民歸化入籍。于是，從1991年至1997年，中國(guó)政府首先實(shí)施了在華老撾、柬埔寨難民的自愿遣返政策。但對(duì)于在華越南難民，由于越南政府既不愿意讓這些人留在中國(guó)，也不接受難民署的調(diào)解，且堅(jiān)持這是中越兩國(guó)之間的事情，應(yīng)由兩國(guó)政府解決。致使中國(guó)政府難以對(duì)越南政府的不明朗態(tài)度給予明確回應(yīng)。于是，中國(guó)政府被迫采取了接納和安置越南難民的社會(huì)政策。據(jù)有關(guān)資料記載，1978年至80年代初期，有28萬(wàn)人印支難民涌入中國(guó)，其中91%的逃離者是華裔。中國(guó)政府緊急安置了這些難民，除云南省外，他們還被安置在江西、福建、廣東、廣西、海南等省區(qū)。聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員署為此共發(fā)放了8500萬(wàn)美元的無(wú)償救援款，興建了一系列難民生產(chǎn)與生活急需的項(xiàng)目⑥楊治宜:《我們渴望歸宿——生活在中國(guó)的越南難民們》，《人民日?qǐng)?bào)》2001年10月29日。。

第二，對(duì)待非法入境的朝鮮難民，我國(guó)政府也采取了遣返和安置相結(jié)合的政策。但與處理印支難民設(shè)立相關(guān)的難民營(yíng)不同的是，由于語(yǔ)言、地緣和血緣關(guān)系等因素的影響，朝鮮難民在中國(guó)東北的朝鮮族集聚區(qū)很容易生存和發(fā)展，因此，中國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專門的大規(guī)模的難民營(yíng)，也沒(méi)有讓聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員署介入朝鮮難民的遣返和安置。盡管為了遏制朝鮮難民的涌入，中國(guó)政府作出了巨大的犧牲:一方面向在中國(guó)的朝鮮難民提供了糧食和工作，另一方面，向朝鮮政府提供援助。僅僅在2001年中國(guó)政府就分?jǐn)?shù)次提供了20萬(wàn)噸糧食和3萬(wàn)噸重油⑦［日］福島香織:《北朝鮮難民:中國(guó)的兩難處境》，《產(chǎn)經(jīng)新聞》2002年9月5日。。但由于被遣返的朝鮮難民的人權(quán)和生命，有可能受到朝鮮政府的傷害，因此，我國(guó)政府采取的遣返社會(huì)政策，在西方國(guó)家和人權(quán)組織那里倍受責(zé)難。

第三，對(duì)待非法跨越國(guó)境的非法婚姻及其子女問(wèn)題，中國(guó)政府采取了先打擊遣返、后逐漸默認(rèn)的社會(huì)政策。從20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)邊防對(duì)非法入境、并與中國(guó)公民非法結(jié)婚的外國(guó)移民，采取了打擊和遣返的社會(huì)政策。但由于邊境管理的寬松，出現(xiàn)了朝遣夕返的現(xiàn)象。特別是當(dāng)這些外國(guó)移民生育了子女以后，這種直接遣返的方式往往與人道主義精神相悖。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，對(duì)待這類非法移民，我國(guó)政府本著人道主義的宗旨，采取了默認(rèn)的社會(huì)政策。這實(shí)際上是對(duì)這類非法移民缺乏有效控制政策的消極表現(xiàn)。

第四，對(duì)其他“三非”非法移民，我國(guó)政府采取了打擊和遣返的社會(huì)政策。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2000年至2005年全國(guó)公安機(jī)關(guān)共查處外國(guó)非法移民122690人，遣返41172人。其中，2005年共查處“三非”外國(guó)人31735人，遣返7163人，比2004年分別增長(zhǎng)58%和80%①《 共營(yíng)地球村和諧穩(wěn)定——全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門為在華外國(guó)人提供服務(wù)保障側(cè)記》，《人民警察報(bào)》2006年8月11日。http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2006 －08/11/content_643750．htm。。2006年，抓獲外國(guó)非法移民3．6萬(wàn)人，遣返出境9560人②馮仲平:《20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化——評(píng)〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》，2007年第6期。。顯然，非法移民的數(shù)量和被遣返出境的非法移民的規(guī)模，正在呈逐年上升的趨勢(shì)。

四、借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)控制非法移民的政策和機(jī)構(gòu)亟待建設(shè)和規(guī)范

通過(guò)上述比較，我們可以得出如下結(jié)論:

第一，面對(duì)著全球化的浪潮和國(guó)際移民規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國(guó)和歐洲國(guó)家面臨著同樣的非法移民問(wèn)題。盡管由于地緣政治不同、移民傳統(tǒng)不同、移民環(huán)境不同、社會(huì)條件不同，造就了中國(guó)和歐洲間非法移民的不同類型，但控制和解決非法移民問(wèn)題，是歐洲國(guó)家和中國(guó)政府亟待解決的共同國(guó)際社會(huì)問(wèn)題。

第二，由于中國(guó)和歐洲國(guó)家處于世界移民發(fā)展歷史進(jìn)程的不同歷史階段，因此，解決和控制非法移民的社會(huì)政策、移民管理機(jī)構(gòu)，處于不同的發(fā)展水平?？傮w而言，歐洲國(guó)家已經(jīng)建立和完善了系統(tǒng)的控制非法移民的法律、法規(guī)、社會(huì)政策和聯(lián)邦政府、州政府等不同層面上的移民管理機(jī)構(gòu)，并積累了控制非法移民的成功經(jīng)驗(yàn)。而我國(guó)控制外國(guó)的非法移民，無(wú)論在法律、法規(guī)的社會(huì)政策層面上，還是在移民管理機(jī)構(gòu)的層面上，都處于較低的水平，都需要從歐洲國(guó)家那里學(xué)習(xí)和借鑒。

第三，我國(guó)針對(duì)外國(guó)移民、特別是非法移民控制的法律法規(guī)和移民機(jī)構(gòu)設(shè)置，亟待建設(shè)和規(guī)范。從關(guān)于外國(guó)移民的法律法規(guī)層面上來(lái)看，目前，我國(guó)在外國(guó)人入出境管理方面的法律依據(jù)主要有:1985年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》;在簽發(fā)簽證方面，依據(jù)是《外國(guó)人簽證和居留許可工作規(guī)范》和《外國(guó)人口岸簽證工作規(guī)范》。2004年8月頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》③《 共營(yíng)地球村和諧穩(wěn)定——全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門為在華外國(guó)人提供服務(wù)保障側(cè)記》，《人民警察報(bào)》2006年8月11日。http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2006 －08/11/content_643750．htm。。針對(duì)難民問(wèn)題，我國(guó)政府主要依據(jù)1951年《日內(nèi)瓦難民公約》和1967年的《附加議定書(shū)》。毫無(wú)疑問(wèn)，這些法律法規(guī)，對(duì)于解決日益突出的外國(guó)移民問(wèn)題、特別是非法移民問(wèn)題和難民問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的④馮仲平:《20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化——評(píng)〈歐洲移民研究〉》，《歐洲研究》2007年第6期。。眾所周知，“難民和非法移民是移民中最難管理的移民類別。一國(guó)難民和非法移民政策是該國(guó)人道主義政策和國(guó)家利益政策博弈的結(jié)果?！雹輨?guó)富:《移民法的最新發(fā)展:兼論中國(guó)出入境管理法的改造和重塑》，載劉國(guó)富主編:《移民法理論與實(shí)踐》，法律出版社2009年版，第115頁(yè)。在這種背景下，借鑒歐洲國(guó)家解決非法移民社會(huì)政策的成功經(jīng)驗(yàn)，制定一部涵蓋外國(guó)移民入出境、簽證、居留、學(xué)習(xí)、工作許可、難民、非法移民、入籍、社會(huì)融合、科技人才引進(jìn)等內(nèi)容的“中華人民共和國(guó)外國(guó)人法(或移民法)”，為我國(guó)政府制定控制非法移民的社會(huì)政策、解決外國(guó)人問(wèn)題、特別是非法移民問(wèn)題、難民問(wèn)題，提供法律依據(jù)，顯得尤為迫切。盡管早在2004年12月，在全國(guó)人大外委會(huì)的推動(dòng)下，公安部成立了“中華人民共和國(guó)出入境管理法”起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，到2009年，已經(jīng)在開(kāi)始論證“中華人民共和國(guó)出入境管理法”草案代擬第10稿。但“出入境管理具有國(guó)家主權(quán)和中央事權(quán)的雙重屬性”⑥荊長(zhǎng)嶺:“論中國(guó)新型出入境管理體制構(gòu)想”，載劉國(guó)富主編:《移民法理論與實(shí)踐》，法律出版社2009年版，第155頁(yè)。，而目前的出入境管理法的立法工作，由于涉嫌單一部門立法，不利于不同國(guó)家部門的利益協(xié)調(diào)與整合，缺乏國(guó)家層面上的權(quán)威性，因此，從草案論證的那天起，就備受爭(zhēng)議。

在管理外國(guó)移民的機(jī)構(gòu)層面上，我國(guó)管理外國(guó)人的相關(guān)機(jī)構(gòu)眾多，但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效地整合和移民信息共享。目前，我國(guó)還沒(méi)有像西歐國(guó)家那樣建立直接隸屬于中央政府或內(nèi)務(wù)部的移民與難民部(局)。在我國(guó)有多達(dá)十?dāng)?shù)個(gè)部門以不同的職責(zé)在管理著在華外國(guó)人，包括非法移民和難民，但部門間缺乏像德國(guó)那樣的移民信息共享制度和專門移民部門的有效協(xié)調(diào)，致使我國(guó)的外國(guó)移民問(wèn)題、特別是非法移民和難民問(wèn)題有愈演愈烈的趨勢(shì)。在這種背景下，借鑒西歐國(guó)家移民機(jī)構(gòu)建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)與外國(guó)人相關(guān)的政府部門，建立直接隸屬于中央政府或國(guó)務(wù)院的專門移民管理機(jī)構(gòu)以及各省、市相應(yīng)的移民部門及其專業(yè)管理隊(duì)伍，并實(shí)現(xiàn)移民信息在所有相關(guān)部門的共享，從而有效控制非法移民和難民的進(jìn)入和促進(jìn)在我國(guó)的外國(guó)難民的社會(huì)融合，已經(jīng)迫在眉睫。

C913．9

A

1003－4145［2011］08－0023－05

2011－06－02

宋全成(1964—)，男，山東青島人，法學(xué)博士，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)、山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)、山東大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士研究生導(dǎo)師。主要研究方向:移民社會(huì)學(xué)、人口社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、國(guó)際移民與社會(huì)融合。

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“法國(guó)移民社會(huì)問(wèn)題”(07BSHZ03)、山東大學(xué)自主創(chuàng)新基金項(xiàng)目“穆斯林移民在歐洲及其社會(huì)融合”。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)