彭 澎

(中共湖南省委黨校，湖南長(zhǎng)沙 410006)

當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策分析

彭 澎

(中共湖南省委黨校，湖南長(zhǎng)沙 410006)

現(xiàn)代政府以向公民和社會(huì)提供優(yōu)良的服務(wù)為宗旨，以提高政府績(jī)效為目標(biāo)?？?jī)效評(píng)估在衡量政府的管理水平、提升政府的行政效率以及改善政府的服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估面臨著法治化程度不高，地區(qū)發(fā)展不平衡，管理體制和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)估主體不全面以及評(píng)估科學(xué)性不強(qiáng)等諸多問(wèn)題，需要通過(guò)設(shè)立多元評(píng)估主體、健全績(jī)效評(píng)估內(nèi)容、完善績(jī)效評(píng)估制度、注重績(jī)效成本控制和強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的法治化、制度化與科學(xué)化。

政府績(jī)效;地方政府;績(jī)效評(píng)估

政府績(jī)效評(píng)估是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理方式的重大轉(zhuǎn)變，這場(chǎng)被稱為西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”浪潮的掀起，將“企業(yè)責(zé)任意識(shí)、結(jié)果導(dǎo)向、顧客至上”引進(jìn)為政府公共部門改革的基本理念，開創(chuàng)了政府績(jī)效概念和政府績(jī)效管理體制的重大變革。政府績(jī)效是指政府部門及其公務(wù)人員在依法履行職能或崗位職責(zé)過(guò)程中，通過(guò)投入所獲得的初期和最終結(jié)果，包括業(yè)績(jī)、效果、效益，及其在社會(huì)管理、自我管理中表現(xiàn)出來(lái)的工作效率和效能［1］。政府績(jī)效管理是指政府在履行公共責(zé)任的過(guò)程中，以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)最優(yōu)化為目標(biāo)，從內(nèi)部制度和外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制等方面，實(shí)施的一種全面系統(tǒng)的管理［2］。

改革開放以來(lái)，中央高度重視政府考核管理工作，圍繞提高考核的真實(shí)性、實(shí)效性和科學(xué)性，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了明確考核管理要求和具體實(shí)踐思路。進(jìn)入21世紀(jì)，具有鮮明公共管理特征的政府績(jī)效考核逐步由理論研究層面進(jìn)入中央和各級(jí)地方?jīng)Q策視野。從2005年開始，溫家寶總理在歷屆政府工作報(bào)告中分別提出了要“抓緊建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系”;“加快實(shí)行政府績(jī)效管理制度和行政問(wèn)責(zé)制度”; “大力推行行政問(wèn)責(zé)制度和績(jī)效制度”。［3］2006年，國(guó)務(wù)院將“開展政府績(jī)效評(píng)估”和“轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革、推行行政問(wèn)責(zé)制”一道，納入了深化行政體制改革的整體規(guī)劃。各地政府紛紛制定各類制度，開始實(shí)施政府績(jī)效管理工作，政府績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入地方政府工作實(shí)施層面。績(jī)效評(píng)估在很多國(guó)家政府改革中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是由于績(jī)效評(píng)估是世界公認(rèn)難題之一，在實(shí)踐中，遇到的困惑和問(wèn)題也不少。隨著我國(guó)地方各級(jí)政府推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估工作，在政府結(jié)構(gòu)責(zé)任歸屬尚不明確的前提下，政府績(jī)效難以科學(xué)、精確地界定，政府績(jī)效的科學(xué)有效管理與評(píng)估存在極大困境，有諸多問(wèn)題亟待解決。

一、當(dāng)前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境

1、政府績(jī)效評(píng)估法治化程度不高，地區(qū)發(fā)展不平衡

各地政府自推行政府績(jī)效評(píng)估工作，取代各級(jí)政府實(shí)行多年的目標(biāo)管理責(zé)任制考核，將政府的各項(xiàng)工作納入到績(jī)效評(píng)估的大框架中，各級(jí)政府先后都制定出臺(tái)了績(jī)效評(píng)估辦法，政府績(jī)效評(píng)估工作日趨規(guī)范化，成為各級(jí)政府的重要工作，成為衡量各級(jí)政府工作成績(jī)的指揮棒和提升行政效能的導(dǎo)向儀。但就目前實(shí)施情況來(lái)看，呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn):

(1)政府績(jī)效評(píng)估法治化程度的地區(qū)發(fā)展不平衡

從已經(jīng)實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估的地區(qū)來(lái)看，省會(huì)城市比地州市要好、城市比縣城要好、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地市比經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地市要好。如長(zhǎng)沙市作為湖南省的省會(huì)，于2007年就開始推行政府績(jī)效評(píng)估工作，經(jīng)過(guò)多年的探索和努力，在政府績(jī)效評(píng)估思路設(shè)計(jì)和體制建設(shè)方面形成了一套成熟的做法，已經(jīng)逐漸形成政府績(jī)效評(píng)估的“長(zhǎng)沙模式”，得到中央的高度肯定和輿論媒體的廣泛報(bào)道。

(2)地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估工作的認(rèn)識(shí)程度不一

政府績(jī)效評(píng)估工作開展情況與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的有力推動(dòng)緊密相關(guān)，工作的啟動(dòng)和開展主要取決于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度。領(lǐng)導(dǎo)重視、大力推行則此項(xiàng)工作開展較好，領(lǐng)導(dǎo)不重視、沒(méi)有大力推行則開展較慢。在某些省市，政府績(jī)效評(píng)估是政府“一把手工程”，有專門的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)支撐此項(xiàng)工作的開展，領(lǐng)導(dǎo)高度重視、機(jī)構(gòu)有力保障、全員廣泛參與，三者有機(jī)結(jié)合提升了政府績(jī)效工作的高度、深度和滿意度;領(lǐng)導(dǎo)高屋建瓴、機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確、全員責(zé)任明確，三者緊密相連提升了政府績(jī)效評(píng)估的水平、規(guī)模和層次，開創(chuàng)了當(dāng)?shù)卣?jī)效評(píng)估工作的新局面。

以上實(shí)際情況說(shuō)明，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作處于初步實(shí)行階段，法治化程度不高，還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一性的政策法規(guī)，各級(jí)政府經(jīng)驗(yàn)交流和推廣不夠，評(píng)估實(shí)踐的廣度、深度和力度受到影響，導(dǎo)致了以下幾方面的情形:一是造成地方政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。從本質(zhì)上講，政府績(jī)效評(píng)估的主要價(jià)值在于克服運(yùn)動(dòng)式管理的弊端，追求政府績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)。二是評(píng)估范圍、內(nèi)容、指標(biāo)體系、評(píng)估方法、評(píng)估程序和組織管理等方面的不統(tǒng)一、不平衡、不規(guī)范，使得不同地區(qū)、不同部門在評(píng)估中隨意性很大，評(píng)估結(jié)果也缺乏橫向的可比性。三是助長(zhǎng)了評(píng)估中的不正之風(fēng)和腐敗行為。

2、政府績(jī)效評(píng)估缺少統(tǒng)一性

(1)評(píng)估體制不統(tǒng)一

我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估體制形式不同，相互之間差距較大，沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)范化的穩(wěn)定性強(qiáng)的統(tǒng)一評(píng)估體制。如有些省市以原有的政府工作目標(biāo)管理責(zé)任制為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估體制，形成了三套評(píng)估指標(biāo)體系、三套考核辦法、三個(gè)考核機(jī)構(gòu)，造成了多頭考核的復(fù)雜局面，使得績(jī)效評(píng)估工作思路不清、管理不暢、評(píng)估不順，績(jī)效評(píng)估工作行政成本相對(duì)增加，而評(píng)估結(jié)果并不令人滿意。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估缺乏統(tǒng)一的體制，績(jī)效評(píng)估體制不規(guī)范，存在很大的隨意性。

(2)評(píng)估管理機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制不統(tǒng)一

我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估管理機(jī)構(gòu)形式各異，沒(méi)有形成統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)估管理機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)然大部分地區(qū)的績(jī)效評(píng)估工作由組織部門牽頭、多個(gè)部門參與，最后歸口組織部門管理，但名稱不一，設(shè)置紛繁復(fù)雜。有的省市成立了專門的績(jī)效考核辦公室，設(shè)在市委組織部，有專門的機(jī)構(gòu)、人員編制、辦公場(chǎng)所和辦公經(jīng)費(fèi)。有的省市由于多頭的績(jī)效評(píng)估形式，形成了多頭的績(jī)效評(píng)估管理形式，其機(jī)構(gòu)有一部分在市委組織部，有一部分在市人事廳，還有一部分在市直機(jī)關(guān)工委。另外，即便同一個(gè)地區(qū)，績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)體制也存在差異?？偟目磥?lái)，我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估缺少統(tǒng)一的規(guī)范性的管理機(jī)構(gòu)，缺乏整齊劃一、上下一致的領(lǐng)導(dǎo)體制。

(3)考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前，我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效考核形成了各自為政的考核標(biāo)準(zhǔn)體系，省里一套考核標(biāo)準(zhǔn)，各地州市一套考核標(biāo)準(zhǔn)，各縣市一套考核標(biāo)準(zhǔn)。在有的省市，省政府下達(dá)的績(jī)效考核目標(biāo)大概在每年的六、七月份，而各地州市的考核目標(biāo)一般在上半年建立。省市目標(biāo)設(shè)置不同步，產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題:一是省政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)置對(duì)地州市的指導(dǎo)性不夠，對(duì)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容范圍界定不清，沒(méi)有建立一套完善的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和方法。不同部門采用不同的評(píng)估形式和規(guī)范，造成實(shí)際評(píng)估過(guò)程中的千差萬(wàn)別。二是造成各地州市為了適應(yīng)省府的目標(biāo)，隨意變更自己的考核目標(biāo)體系，使績(jī)效考核工作規(guī)范統(tǒng)一性不強(qiáng)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估工作由于沒(méi)有建立統(tǒng)一專門的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，沒(méi)有建立統(tǒng)一的評(píng)估體制和考核目標(biāo)體系，使得績(jī)效評(píng)估工作的組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強(qiáng)制性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性和綜合性，不僅不便于工作中各方的溝通和聯(lián)系以收集各方信息，而且使評(píng)估結(jié)果的可靠性和權(quán)威性大打折扣。

3、政府績(jī)效評(píng)估主體全面性不夠

(1)地方政府績(jī)效評(píng)估主要是由政府主導(dǎo)

目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估主要還是由政府主導(dǎo)，正如俞可平所說(shuō):“到目前為止，幾乎所有對(duì)政府的評(píng)估都是上級(jí)評(píng)下級(jí)或組織、宣傳人事部門評(píng)其他部門，說(shuō)到底是政府自己的內(nèi)部評(píng)價(jià)。”［4］我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估具有評(píng)估主體單一、評(píng)估方式單向、評(píng)估過(guò)程封閉等特征，只重視政府機(jī)關(guān)、部門對(duì)下級(jí)、同行或所屬企事業(yè)單位的評(píng)估與控制，而忽略了社會(huì)、特別是民眾對(duì)政府部門的評(píng)估與控制。這種評(píng)估主體的不全面性不僅損害了政府工作評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，評(píng)估結(jié)果也難以得到公眾的信服。就實(shí)際情況來(lái)看，部分地方對(duì)建立多元化的評(píng)估主體結(jié)構(gòu)日趨重視，雖然許多省市相繼開展了一些諸如“政務(wù)公開”、“文明辦實(shí)事”等開放式政府管理及其評(píng)估的有益嘗試，有的地市也嘗試著重視政府績(jī)效的民意調(diào)查情況，但民意的調(diào)查結(jié)果一般未公布，社會(huì)和民眾參與并沒(méi)有真正納入政府績(jī)效考核的核心范疇，其所占的比例相當(dāng)有限。

(2)政府績(jī)效評(píng)估主體局限于政府部門內(nèi)部

目前的政府績(jī)效評(píng)估主體局限于政府部門內(nèi)部，由于績(jī)效考核的廣泛性，沒(méi)有哪一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立承擔(dān)起考核任務(wù)，因而在現(xiàn)有體制下，只能充分發(fā)揮職能部門的作用，由相關(guān)職能部門承擔(dān)起各個(gè)專項(xiàng)的考核，考核結(jié)果再最后匯總，形成總成績(jī)。這種政府內(nèi)部的績(jī)效考核形成了政府部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的局面，甚至在績(jī)效打分過(guò)程中出現(xiàn)了“打人情分”、“拉關(guān)系打分”以及“相互報(bào)復(fù)”、“相互拉低”的不良情形，既降低了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠性和客觀公允性，也扭曲了績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性和導(dǎo)向性?！巴ǔ?，在整個(gè)政府機(jī)構(gòu)中遵循著這樣的一條原則:評(píng)估活動(dòng)應(yīng)該由一個(gè)符合評(píng)估內(nèi)容的組織來(lái)進(jìn)行;應(yīng)該由那些不受項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果影響的人們來(lái)進(jìn)行?！保?］

由此可見(jiàn)，我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估工作基本囿于政府的體制內(nèi)，外部評(píng)估主體參與評(píng)估的情況十分有限和被動(dòng)。有的省市雖也積極倡導(dǎo)和推進(jìn)媒體、專家以及一些專門的中介組織參與評(píng)估，但才剛剛起步，全面的多元評(píng)估主體結(jié)構(gòu)還有待建立和完善。鼓勵(lì)中介組織參與公共部門的績(jī)效評(píng)估可以提高評(píng)估客觀性和公正性，同時(shí)可以節(jié)省大量公共資源，提高績(jī)效評(píng)估的效率。［6］我國(guó)的民主制度還不是很健全，政府的責(zé)任實(shí)現(xiàn)體制存在嚴(yán)重的制度缺陷，政府權(quán)力的公共性職能發(fā)揮的制度保障有待加強(qiáng)，這一切都使得我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏必要的制度基礎(chǔ)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值功能沒(méi)真正有效發(fā)揮出來(lái)。［7］

4、政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)性不強(qiáng)

(1)評(píng)估方法的不成熟性

從當(dāng)前開展的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前地方政府績(jī)效評(píng)估方法大多是“定性”與“定量”相結(jié)合，以“定量”為主，以“定性”為輔，評(píng)估組織者對(duì)量化評(píng)估的重視程度大大增加，在設(shè)定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，多采用定量指標(biāo)，或盡可能地將定性指標(biāo)量化。定量化的考核政府工作的方向固然無(wú)可置疑，但對(duì)“定量”和“定性”沒(méi)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)，對(duì)“定量”和“定性”的標(biāo)準(zhǔn)是什么、適用范圍何在等問(wèn)題還沒(méi)有形成成熟的觀念，形成了績(jī)效評(píng)估“定量”大一統(tǒng)的局面，忽視了對(duì)政府工作運(yùn)行規(guī)律和價(jià)值取向的科學(xué)性探索和研究，走上了“定量”與“定性”相結(jié)合的形式化立場(chǎng)。就目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀來(lái)看，各級(jí)政府對(duì)“定量”與“定性”評(píng)估考核方法都存在著較大的困惑。

(2)評(píng)估指標(biāo)的不科學(xué)性

一是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)不全面。從目前我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際情況看，過(guò)于注重規(guī)模、總量、速度等數(shù)量性指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、民生等質(zhì)量性指標(biāo);突出政績(jī)性“顯績(jī)”指標(biāo)，淡化民生性“隱績(jī)”指標(biāo)等。存在追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效、追求GDP和“顯性政績(jī)”的內(nèi)在沖動(dòng)，忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、生態(tài)效益、民生需求和社會(huì)發(fā)展的提高。如有的省市在績(jī)效考核中就存在項(xiàng)目繁多、中心和重點(diǎn)不突出，以及注重招商引資的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而對(duì)民生與生態(tài)問(wèn)題考慮不夠等情況。二是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)缺乏戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。當(dāng)前各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)多的著眼當(dāng)前，而缺少前瞻性、全面性評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)，只顧眼前利益的行為導(dǎo)向，無(wú)法解決寅吃卯糧、資源浪費(fèi)、結(jié)構(gòu)失衡等涸澤而漁式行為，沒(méi)有體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求。如有的省市的考核結(jié)果往往以當(dāng)年完成指標(biāo)為依據(jù)，客觀上使得考核者與被考核者只關(guān)注當(dāng)年指標(biāo)，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考核導(dǎo)向。被考核者往往有“屆”的概念，在自己的任期內(nèi)力求年年都能完成指標(biāo)、年年都能有所增長(zhǎng)，對(duì)那些近期起作用、當(dāng)年顯效果的的考核指標(biāo)看得重、抓得緊、完成好，而對(duì)那些基礎(chǔ)性的工作、長(zhǎng)久積累才能見(jiàn)效的工作看的淡，注重當(dāng)前，輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)。三是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的全面性、科學(xué)性、靈活性和可操作性不強(qiáng)，注重地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域，忽視效益、效率、公平等價(jià)值需求;注重考核指標(biāo)的剛性化框架，有的省市政府績(jī)效考核指標(biāo)很細(xì)，每項(xiàng)考核內(nèi)容都能細(xì)化打分，而忽視了績(jī)效指標(biāo)的靈活性發(fā)展。四是評(píng)估指標(biāo)設(shè)置上注重工作的過(guò)程性因素，忽視對(duì)工作結(jié)果的把握。有的省市的市直考核部門在履行考核職能時(shí)，將考核文件確定的某個(gè)項(xiàng)目細(xì)化為很多子項(xiàng)目，為部門爭(zhēng)位置、爭(zhēng)職能、爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)、爭(zhēng)人員、爭(zhēng)權(quán)力，把考核工作搞得十分繁瑣。有些工作考核過(guò)于注重對(duì)機(jī)構(gòu)、人員、制度、會(huì)議、文件、訂刊訂報(bào)等形式化東西的考核，涉及最終結(jié)果的分量太小;考核部門注重看方案總結(jié)、查工作筆記、驗(yàn)參會(huì)次數(shù)等過(guò)程的形式化考核，不太關(guān)注工作效果的實(shí)質(zhì)性考核。

(3)政府部門目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性

績(jī)效考核評(píng)估多重目標(biāo)的選擇和權(quán)重排序往往受到政府因素的干擾而難以取得共識(shí)，特別是當(dāng)前我國(guó)地方上級(jí)政府績(jī)效考核目標(biāo)都是由下級(jí)部門自己申報(bào)，部門利益突出，傾向性嚴(yán)重，穩(wěn)定性較差，易于影響績(jī)效評(píng)估的效果，評(píng)估結(jié)果不能很科學(xué)的反應(yīng)政府部門的實(shí)際工作。從調(diào)研情況看，被考評(píng)單位千方百計(jì)申報(bào)較低較窄的指標(biāo)任務(wù)，而考核部門對(duì)被考核單位的業(yè)務(wù)工作熟悉有限，造成有些考核指標(biāo)定得過(guò)低過(guò)窄，達(dá)不到激勵(lì)和促進(jìn)工作的目的，有些非量化的指標(biāo)要求，還停留在以前的老提法上，不能適應(yīng)發(fā)展的新形勢(shì)。

(4)府績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)缺乏可獲得性

政府績(jī)效評(píng)估本身難度較大、工作很復(fù)雜，被評(píng)價(jià)對(duì)象的多樣性、差異性等等都給績(jī)效評(píng)估帶來(lái)極大的難度，就目前實(shí)際情況看，各級(jí)政府對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部測(cè)評(píng)的科學(xué)性、績(jī)效構(gòu)成的科學(xué)性、評(píng)估目標(biāo)的科學(xué)性都還缺乏科學(xué)正確的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測(cè)技術(shù)的運(yùn)用還不是很全面，使政府績(jī)效評(píng)估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲(chǔ)、分析、快速查詢難以實(shí)現(xiàn)，績(jī)效評(píng)估的信息化程度不夠，影響了政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、科學(xué)性。

二、進(jìn)一步改善和推進(jìn)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作的對(duì)策分析

針對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在的這些問(wèn)題，迫切需要按照科學(xué)發(fā)展觀要求，深化政府績(jī)效評(píng)估理論研究，完善政府績(jī)效評(píng)估體系，進(jìn)一步規(guī)范政府績(jī)效評(píng)估行為，實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的法治化、制度化與科學(xué)化。

1、設(shè)立多元評(píng)估主體

針對(duì)上級(jí)部門作為單一政績(jī)?cè)u(píng)估主體產(chǎn)生的封閉式的“官評(píng)官”的評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)該引入“360度績(jī)效評(píng)估”理論，設(shè)立多元評(píng)估主體，破除政府績(jī)效評(píng)估中的執(zhí)行者虛位困局，實(shí)行上級(jí)組織、社會(huì)公眾和第三方組織 (中介機(jī)構(gòu))這三個(gè)評(píng)估主體對(duì)政府政績(jī)進(jìn)行考核評(píng)估。將社會(huì)公眾和第三方組織引入政府績(jī)效評(píng)估主體，多角度的評(píng)估更能真實(shí)地反映其績(jī)效水平。社會(huì)公眾參與是政府績(jī)效評(píng)估管理得以成功實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)。而第三方組織與政績(jī)的創(chuàng)造者沒(méi)有直接的利益關(guān)系，能夠提供更加專業(yè)化的技術(shù)和更加客觀可信的評(píng)估結(jié)果。

2、健全績(jī)效評(píng)估內(nèi)容

評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估工作至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)圍繞推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展這一中心，按照科學(xué)合理、客觀公正、職權(quán)責(zé)統(tǒng)一、簡(jiǎn)便易行的原則設(shè)置評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，使之綜合反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人與自然的全面發(fā)展情況，評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和自身建設(shè)等多個(gè)方面的內(nèi)容。尤其要加大民生投入和改善的力度，完善公共服務(wù)體系，要深入基層，深入群眾，了解人民群眾不同時(shí)期的不同盼望，把為民辦實(shí)事、加強(qiáng)民生項(xiàng)目建設(shè)和公共服務(wù)體系作為績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)，想群眾所想，急群眾所急，幫群眾所求，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。要重點(diǎn)將社會(huì)治安綜合治理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管等工作納入各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估體系，以績(jī)效評(píng)估為抓手，不斷促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

3、完善績(jī)效評(píng)估制度

我國(guó)在地方政府績(jī)效評(píng)估和管理領(lǐng)域的立法缺失，已經(jīng)成為政府績(jī)效評(píng)估和管理深入、有效開展的瓶頸?！斑\(yùn)動(dòng)式”的政府績(jī)效評(píng)估，造成地方政府績(jī)效評(píng)估工作的持續(xù)性不強(qiáng)，不同地區(qū)、不同部門在評(píng)估中隨意性很大，評(píng)估秩序混亂、助長(zhǎng)了評(píng)估中的不正之風(fēng)和腐敗行為。因此，必須完善各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估制度，建立績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，提高政府績(jī)效評(píng)估管理的法治化程度，依法明確我國(guó)地方各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估管理的指導(dǎo)思想、基本原則、績(jī)效評(píng)估管理主體、主要內(nèi)容與具體形式、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估程序、績(jī)效激勵(lì)、績(jī)效申訴與績(jī)效改進(jìn)等重大問(wèn)題，做到政府績(jī)效評(píng)估管理有法可依、有章可循，促進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估管理健康發(fā)展。

4、注重績(jī)效成本控制

對(duì)各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估時(shí)，應(yīng)注重政績(jī)成本分析，降低政府運(yùn)行成本，強(qiáng)化績(jī)效成本控制，不僅要看取得的政績(jī)，而且要看創(chuàng)造政績(jī)的目的和為誰(shuí)創(chuàng)造政績(jī)，并對(duì)為取得政績(jī)所付出的投入和代價(jià)進(jìn)行計(jì)量和對(duì)比，切實(shí)避免不必要的浪費(fèi)和不計(jì)成本的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞，盡量減少不必要的財(cái)政支出，建設(shè)節(jié)約型政府，突出對(duì)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、行政成本運(yùn)行等方面的評(píng)估，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和科學(xué)發(fā)展。

5、強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用

只有將績(jī)效評(píng)估結(jié)果和各級(jí)干部的獎(jiǎng)與罰、貶與升密切聯(lián)系起來(lái)，才能讓各級(jí)干部對(duì)績(jī)效評(píng)估真正重視起來(lái)，才能讓績(jī)效評(píng)估的目的落到實(shí)處，才能把各級(jí)干部的思想和行為引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和科學(xué)發(fā)展上來(lái)。因此，必須把績(jī)效評(píng)估與領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、加強(qiáng)干部考核監(jiān)督、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。建立一整套嚴(yán)密的組織監(jiān)督和廣泛的民主監(jiān)督相配套的績(jī)效評(píng)估制度，把制度約束與群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，使形式主義得到及時(shí)遏制。要完善獎(jiǎng)懲制度，實(shí)行責(zé)任追究制度，使那些大搞“形象工程”，置廣大人民群眾利益于不顧的各級(jí)干部為此付出沉重的代價(jià)。進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)公開制度建設(shè)，讓廣大群眾知道干部在想什么、干什么、干得怎么樣，這樣才能避免民主測(cè)評(píng)流于形式，增強(qiáng)各級(jí)干部接受群眾監(jiān)督的自覺(jué)性。

總之，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨加劇，如何使政府部門更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率，如何衡量評(píng)價(jià)政府管理及其所產(chǎn)生的結(jié)果成為時(shí)代所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為此，西方國(guó)家嘗試把私營(yíng)部門的一些管理方法與經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府公共部門，普遍采取了公共責(zé)任和顧客至上的新思路，以謀求提高效率與服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步改善公眾對(duì)政府公共部門的信任。這一基本理念的確立，為西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估明確了目標(biāo)。圍繞這一基本目標(biāo)，西方國(guó)家進(jìn)行了大量卓有成效的探索實(shí)踐。從一定程度上說(shuō)，實(shí)行績(jī)效評(píng)估是政府創(chuàng)新管理機(jī)制的重要內(nèi)容，也是我國(guó)改革開放進(jìn)一步深化的必然要求。正確實(shí)施績(jī)效評(píng)估，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的科學(xué)改善和運(yùn)行機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義。目前我國(guó)各地已經(jīng)開始嘗試實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估管理工作，對(duì)促進(jìn)各級(jí)政府高效施政、科學(xué)管理發(fā)揮了重要作用，但也存在許多問(wèn)題和不足，地方政府行政管理體系和績(jī)效評(píng)估體系的改革已經(jīng)被提到了十分重要的議事日程。推行政府績(jī)效評(píng)估，不僅是對(duì)地方政府業(yè)績(jī)的客觀評(píng)價(jià)，也是反腐倡廉的必然需要，針對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作尚不完善的實(shí)際，進(jìn)一步改進(jìn)績(jī)效評(píng)估很有必要。

(編輯:惠斌;校對(duì):朱恒)

［1］姜曉萍，馬凱利.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的困境及其對(duì)策分析［J］.公共行政，2005，(4):1－5.

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［4］劉 江，樂(lè)瑞芳.學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)價(jià)政府——衡量民意與決策間的距離［J］.晾望新聞周刊，2004，(15):21－23.

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On the Situation and Countermeasures of the Local Government Performance Evaluation in China

PENG Peng
(Hunan Provincial CPC Committee Party School，Changsha Hunan 410006)

The purpose of modern government is to provide good service for the citizens and to improve the government performance.The appraisal of government performance plays an important rolein determining the level of management，improving the government＇s administrative efficiency and improving the quality of service.The problem of our local government performance is that the level of the rule of law is lower，the regional development is unbalanced and management system and evaluation criterion is not unified，and the principal is not comprehensive.It is need to achieve our local governments at all levels of the rule of law on the performance appraisal，through setting up multiple evaluating the main，improving the performance assessment content，improving the performance appraisal system，controlling the cost of government performance and reinforcing the findings to apply.

government performance;local government;performance appraisal

D63－31

A

2095－1361(2011)02－0018－05

2011－03－10

教育部人文社科基金項(xiàng)目“憲政經(jīng)濟(jì)規(guī)范的基礎(chǔ)研究”(項(xiàng)目編號(hào):07JA820042)階段性研究成果之一

彭 澎 (1981－ )，男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校公共管理教研部講師，法學(xué)博士，主要研究方向:政府法治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)憲政與政府權(quán)力運(yùn)行