崔華華，苗鵬凱

（西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院，陜西 西安 10129）

一 新中國成立以來國務院機構(gòu)改革的歷程

（一）改革開放以前的政府機構(gòu)改革

1.建國初期的兩次政府機構(gòu)改革。建國初期，《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務院是國家政務的最高執(zhí)行機關(guān)。政務院設置了4個綜合委員會及其所屬部、委、院、署、行、廳共35個。從1952到1953年，為了配合計劃經(jīng)濟的建設，政務院的部門由35個增加到42個，其中經(jīng)濟部門增加到22個。

1954年，第一屆全國人民代表大會召開，成立了國務院，同時為了加強中央對經(jīng)濟建設的集中統(tǒng)一領(lǐng)導和加強省、市、自治區(qū)的領(lǐng)導，撤銷了各大區(qū)行政委員會，部委調(diào)整為35個，機構(gòu)總數(shù)增加到64個。各級地方政府比照中央政府對口設置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計劃經(jīng)濟相一致的部門管理體制。這是中央政府第一次較大的行政改革。這次改革奠定了我國行政管理體制的基本模式。

1955年和1956年，為了適應社會主義改造進入高潮和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展的新形勢，國務院部委調(diào)整為48個，機構(gòu)總數(shù)達到了81個。毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中批評了權(quán)力過分集中的現(xiàn)象。［1］根據(jù)這一思想，1956年下半年，中央提出了《關(guān)于改進國家行政體制的決議（草案）》，并從1958年開始將中央直屬的大部分企事業(yè)單位下放給地方管理，形成了新中國歷史上第一次“權(quán)力下放”。與此同時，國務院部委到1959年底減少到了39個，機構(gòu)總數(shù)為60個，形成了第二次較大的國家行政改革。

2.文革時期國務院機構(gòu)的“畸形”改革。上世紀六十年代初期到六十年代中期，由于中央重新強調(diào)集中管理，于是將1958年以來下放的單位先后收回中央管理。因此中央政府開始恢復和增加機構(gòu)，到1965年底，國務院部委達到了49個，機構(gòu)總數(shù)急速膨脹，增加為79個。

文化大革命開始后，國務院機構(gòu)受到了嚴重的破壞，經(jīng)歷了一次不正常的精簡過程。國務院機構(gòu)在近乎癱瘓的情況下，進行了大撤并，部委剩下了26個，機構(gòu)總數(shù)為32個，國務院實際能夠管理的僅有19個，其余部委或局分別是由“中央文革”和軍隊管理。這是一場極不正常的可稱之為“畸形”的改革。截止1975年，部委才逐漸恢復到29個，機構(gòu)總數(shù)為52個，但其行政管理職能仍受到極大限制。

（二）改革開放以來的政府機構(gòu)改革

1982年政府機構(gòu)改革?！拔母铩苯Y(jié)束后，國務院逐步恢復了部門管理體制，同時又增加了一些新的機構(gòu)。到1981年，國務院所屬部委恢復到了52個，機構(gòu)總數(shù)達到100個，達到了新中國政府機構(gòu)數(shù)量的最高峰。1982年3月8日，五屆全國人大常委會通過了關(guān)于國務院機構(gòu)改革問題的決議。我國自上而下地展開了各級機構(gòu)改革，明確規(guī)定了各級各部門領(lǐng)導班子的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，要求減少副職，提高素質(zhì)。國務院和各省、自治區(qū)、直轄市政府的機構(gòu)數(shù)量和人員也要大幅度減少。改革后，部委減少到了43個，機構(gòu)總數(shù)為61個。這次改革是一次有益的探索，加快了干部隊伍的年輕化，但沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，沒有實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

1988年政府機構(gòu)改革。1987年，國務院所屬部委小幅度增加到了45個，但是機構(gòu)總數(shù)迅速增加至72個。根據(jù)1987年黨的十三大關(guān)于政治體制改革七項任務中改革政府機構(gòu)的要求，1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務院機構(gòu)改革方案。國務院部委由原有的45個減為41個，人員編制比原來減少了9 700多。這次改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，強調(diào)政府的經(jīng)濟管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。改革的重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。通過改革，國務院部委、直屬機構(gòu)、非常設機構(gòu)數(shù)量、人員編制都有明顯減少。但此次改革只是一次過渡性的改革，轉(zhuǎn)變職能的目標遠未實現(xiàn)。

1993年政府機構(gòu)改革。1992年10月，黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的任務。同時提出了適應社會主義市場經(jīng)濟體制改革的政府機構(gòu)改革的任務。這次機構(gòu)改革的核心任務是在推進經(jīng)濟體制改革、建立市場經(jīng)濟的同時，建立起有中國特色的、適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。1993年，經(jīng)第七屆全國人民代表大會第一次會議批準，國務院進行了改革開放以來的第三次機構(gòu)改革。根據(jù)改革方案，國務院組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)要減少27個，人員減少20％。這次改革的特點，一是強調(diào)進一步轉(zhuǎn)變政府職能；二是強調(diào)理順部門之間的關(guān)系和中央與地方的關(guān)系。但此次改革還未涉及更深層次的制度和體制方面，因而即使改革有所成效，但由于沒有制度作保障，改革成果難以鞏固，之后不久就出現(xiàn)了機構(gòu)和人員反彈。

1998年政府機構(gòu)改革。1998年3月10日，第九屆全國人大一次會議審議通過了關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定。改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。此次改革進一步加大了全面精簡的力度，經(jīng)濟管理部門較大幅度的減少，國務院部委減少到了29個，機構(gòu)總數(shù)減少到了53個，人員編制數(shù)減少到了1.6萬人，中國政府改革進入了新的階段。這次改革仍然堅持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標定位，但側(cè)重點是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。但政府機構(gòu)中越位、缺位、錯位現(xiàn)象仍然存在，這些問題得不到解決的主要原因在于政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系沒有真正理順。

2003年政府機構(gòu)改革。2002年11月的中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會提出了關(guān)于深化行政管理體制改革的任務。根據(jù)十六大精神，2003年3月10日，十屆全國人大一次會議通過國務院機構(gòu)改革方案。此次國務院機構(gòu)改革的指導思想是：堅持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機構(gòu)設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。這次機構(gòu)改革的重點是：解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設提供組織保障。這次改革是1988、1993、1998年三次機構(gòu)改革的深化和完善，經(jīng)過改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門由29個調(diào)整為28個。這次改革解決了一些深層次問題，如在構(gòu)建新的職能體系上取得了實質(zhì)性進展，使政府職能更加集中化；進一步優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和規(guī)范了政府行為，打破了部門分割的狀態(tài)，在建立責任政府、效率政府及服務政府上邁出了一大步。當然這次改革也并非解決了所有問題，它仍是一次過渡性改革。

2008年政府機構(gòu)改革。根據(jù)黨的十七大精神，為了更好地適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、發(fā)展社會主義民主政治和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，行政體制改革被再次提上議事日程。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案。國務院組成部門減少為22個，直屬機構(gòu)減少為16個。從數(shù)量上來說，本次機構(gòu)改革是最精簡的。本次機構(gòu)改革加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門體制”，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)達15個之多，正部級機構(gòu)就減少了4個。健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門等問題。［2］本次改革進一步加強了政府的宏觀管理職能，突出了政府的公共服務職能，順應了科學發(fā)展、和諧發(fā)展對政府管理的新挑戰(zhàn)。

二 新中國成立以來國務院機構(gòu)改革取得的成就

（一）精簡了機構(gòu)和人員，逐步建立國家公務員制度，提高了行政效率

從新中國成立以來歷次國務院機構(gòu)改革來看，機構(gòu)和人員精簡是一個非常重要的措施，甚至是最重要的措施。機構(gòu)大量膨脹不僅使國務院機構(gòu)林立、職責不清，人浮于事，而且導致了嚴重的管理主義的滋長。鄧小平曾尖銳指出，這個問題不解決，不僅“四化”建設沒有希望，而且可能要亡黨亡國。因此，從新中國成立以來，歷次改革，不斷精簡機構(gòu)和人員，如1982年國務院機構(gòu)改革，部委減少至43個，直屬機構(gòu)減為15個，辦公機構(gòu)減為3個，國務院行政機構(gòu)由原來的100個減少到61個，同時規(guī)定當時國務院及所屬各部門51 000名機關(guān)人員精簡25％。同時在1982年以后的歷次政府機構(gòu)改革，我國打破了領(lǐng)導職務終身制，逐步確立了國家公務員制度，促進了政府機構(gòu)人員的新陳代謝，提高了公務員的素質(zhì)。從總體上看，精簡機構(gòu)和人員，強調(diào)精干原則，建立國家公務員制度，為行政管理注入了活力，提高了行政效率，為克服官僚主義，轉(zhuǎn)變政府職能，打下了堅實的基礎(chǔ)。

（二）逐漸明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，適應了社會主義市場經(jīng)濟體制的需要

建國初期的兩次國務院機構(gòu)改革，是建立在社會主義計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，所形成的是以中央為主的、與計劃經(jīng)濟相一致的部門管理體制，政府機構(gòu)主要是為計劃經(jīng)濟服務。改革開放以來，建立社會主義市場經(jīng)濟體制成為大趨勢。于是，從1988年政府機構(gòu)改革開始，我國政府首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能，隨后的幾次政府機構(gòu)改革都是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變進行的。1992年10月黨的十四大，明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，為適應經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，這次大會同時提出了政府機構(gòu)改革的任務。政府機構(gòu)改革重點是轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開、政社分開、政資分開，以適應社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在以后的改革中更是強調(diào)政府職能是市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務四方面，政府職能轉(zhuǎn)變的方向逐漸明確，加強政府的宏觀調(diào)控職能，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用以及加強政府的公共服務職能，建設服務型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的主要趨勢。

（三）政府管理方式不斷創(chuàng)新，促進了服務型政府的建設

改革開放以前的政府機構(gòu)改革，大背景是適應社會主義計劃經(jīng)濟體制，政府管理手段和方式主要是行政手段，政府制定經(jīng)濟計劃，企事業(yè)單位按照計劃完成任務即可。改革開放以來，我國逐漸確立了建立社會主義市場體制的目標，與此同時，政府機構(gòu)改革的主要任務是轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開、政社分開、政資分開，強調(diào)政府的宏觀調(diào)控和公共服務職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府管理方式和手段發(fā)生了質(zhì)的變化，經(jīng)濟手段和法律手段成為主要的方式，行政化的管理方式已變成輔助的管理手段。政府依法行政和行政管理法制化、規(guī)范化和公開化程度有所提高，公務員隊伍的敬業(yè)精神、競爭意識和服務意識有所加強，這為企業(yè)的發(fā)展提供了有效的幫助。隨著信息化的深入發(fā)展，電子政務成為政府管理的新方式，這不僅有利于提高行政辦事效率，而且有利于公民監(jiān)督政府，為建設透明政府，責任政府，服務政府創(chuàng)建了良好的平臺。

三 國務院機構(gòu)改革的發(fā)展方向

（一）進一步簡化優(yōu)化政府機構(gòu)，完善大部制

政府機構(gòu)的簡化和優(yōu)化是歷次政府機構(gòu)改革的重要組成部分，如何簡化優(yōu)化政府機構(gòu)是根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變來確定的。2008年國務院機構(gòu)改革突出的第三個重點是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關(guān)系。經(jīng)過改革，國務院組成部門調(diào)整為27個，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，正部級機構(gòu)減少4個。政府機構(gòu)的簡化是為了進一步優(yōu)化政府機構(gòu)，而優(yōu)化不一定要簡化。機構(gòu)精簡的前提是國務院組成部門要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，要能夠為社會提供所需的公共管理和服務。未來國務院機構(gòu)改革的方向是進一步完善大部制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。

（二）進一步強化政府的宏觀調(diào)控和公共服務職能，建設服務型政府

新中國成立以來，隨著社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政府的職能也逐漸由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。社會主義市場經(jīng)濟要求市場作為一只“看不見的手”在資源配置中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，而政府應該作為一只“看得見的手”運用經(jīng)濟手段和法律手段，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，維持市場經(jīng)濟的正常秩序。同時，加強公共服務職能，建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平，關(guān)鍵是推進政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。2008年的國務院機構(gòu)改革突出了三個重點，其中兩個分別是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學發(fā)展和著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，民主政治的逐步發(fā)展，尤其是隨著以人為本和科學發(fā)展的施政理念的貫徹和落實，突出改善民生，要求政府必須進一步加強宏觀調(diào)控職能，加強與整合社會管理和公共服務部門，已經(jīng)成為當前和今后機構(gòu)改革中十分迫切和重要的任務。

（三）加強國務院機構(gòu)改革的法制化

改革開放前的歷次國務院機構(gòu)改革由于缺少法律的支撐而流產(chǎn)。西方國家機構(gòu)改革的一條重要經(jīng)驗就是通過法律的硬性規(guī)定保證政府機構(gòu)的相對穩(wěn)定性和改革的成果。而我國在這方面的法律則顯得很缺乏。改革開放后我國在國務院機構(gòu)設置方面的法律法規(guī)僅有兩部：1982年全國人大通過的《中華人民共和國國務院組織法》和1997年由國務院頒布的《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》。因此，未來的發(fā)展方向是進一步完善政府組織法，由全國人大頒布國務院組織和編制法，對國務院的機構(gòu)數(shù)量，領(lǐng)導職數(shù)，機構(gòu)變更的程序，各機構(gòu)的權(quán)限，經(jīng)費預算以及編制管理的基本原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限和紀律等做出明確的規(guī)定，從而實現(xiàn)機構(gòu)管理的法制化，保證機構(gòu)設置和管理的相對穩(wěn)定性，也使大部門制成為今后中國政府機構(gòu)的穩(wěn)定方向，鞏固機構(gòu)改革的成果。［3］通過立法規(guī)范政府機構(gòu)設置，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型的、與中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的政府管理新體制，才能走出“帕金森定律”的怪圈。

［1］毛澤東選集：第五卷［M］.北京：人民出版社，1977：267-288.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告.求是，2007（21）：4-22.

［3］陳天祥.大部門制：政府機構(gòu)改革的新思路［J］.學術(shù)研究，2008（2）：40-47.