馮素坤，張親培

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的財(cái)政邏輯及其啟示

馮素坤1，張親培2

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元化趨勢(shì)不能改變政府供給的主體地位，因此，農(nóng)村財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度在不同時(shí)期呈現(xiàn)不同的特征，其變化的主因主要是由農(nóng)村財(cái)政制度的變遷引起的。農(nóng)村財(cái)政經(jīng)歷了自籌式農(nóng)村財(cái)政、集體提取式農(nóng)村財(cái)政、制度外農(nóng)村財(cái)政和依賴型農(nóng)村財(cái)政四個(gè)階段，然而農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍然存在嚴(yán)重的問(wèn)題。只有在農(nóng)村構(gòu)建完備的公共財(cái)政體制，才能從根本上改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；財(cái)政邏輯；農(nóng)村公共財(cái)政體制

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)田水利工程以及農(nóng)村的道路、自來(lái)水供應(yīng)、公共文化設(shè)施等都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇[1]。農(nóng)村公共產(chǎn)品有利于滿足農(nóng)村居民的公共需求，提高他們的生活水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺已成為一個(gè)非常嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，影響了中國(guó)社會(huì)的和諧均衡發(fā)展。毋庸置疑，農(nóng)村公共品供給主體多元化是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的外部性、市場(chǎng)在外部性領(lǐng)域的失靈，決定了政府是多元化供給中的最重要供給主體。國(guó)家財(cái)政是政府提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況與農(nóng)村財(cái)政的發(fā)展邏輯息息相關(guān)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制首要的是完善農(nóng)村公共財(cái)政體制。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷分析

新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，中國(guó)農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給制度在不同的階段進(jìn)行了一些調(diào)整，但是在城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的狀況始終沒(méi)有改變。

（一）合作社時(shí)期（1952—1957年）

中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是伴隨著合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展而逐步形成的。這一階段，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是體現(xiàn)在農(nóng)林、水利、氣象等方面，直接用于農(nóng)業(yè)的投入微乎其微。在“一五”期間，國(guó)家對(duì)農(nóng)林、水利、氣象的投資總額為41.9億元，僅對(duì)水利的投資就達(dá)到25.5億元[2]，約占到了總投資的60%，但是國(guó)家對(duì)水利的投資主要用于大型水利工程建設(shè)。國(guó)家把水利投資列入農(nóng)業(yè)投資，實(shí)際上大型水利工程的最大得利者不是農(nóng)村而是城市，一旦發(fā)生水災(zāi)，大型水利工程首先保護(hù)的是城市而不是農(nóng)村。對(duì)于氣象事業(yè)的投資促進(jìn)了氣象事業(yè)的發(fā)展，氣象雖然可以為農(nóng)民耕作提供有用的信息，但是在信息閉塞的農(nóng)村和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作環(huán)境下，氣象對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推動(dòng)作用是微乎其微的。這一時(shí)期國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)資金并沒(méi)有提供給農(nóng)民可直接受益的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

（二）人民公社時(shí)期（1958—1983年）

在人民公社時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本上堅(jiān)持了以社隊(duì)自力更生為主、國(guó)家支援為輔的原則，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍以制度外供給為主。農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本的主要分?jǐn)傉?。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給成本的分?jǐn)偱c人民公社的分配制度緊密相聯(lián)，是通過(guò)提取公積金、公益金、管理費(fèi)和通過(guò)工分補(bǔ)貼這兩種方式實(shí)現(xiàn)的。

這一時(shí)期，國(guó)家通過(guò)政社合一的公社體制，掌握了對(duì)勞動(dòng)力的支配權(quán)力，因而使大規(guī)模的勞動(dòng)投入成為可能。農(nóng)民在完成國(guó)家定額的稅收任務(wù)外通過(guò)自我供給的方式在公共產(chǎn)品供給方面取得了很好的成績(jī)。在人民公社時(shí)期，農(nóng)田水利和農(nóng)村合作醫(yī)療方面取得了巨大的成就。人民公社時(shí)期的農(nóng)田水利基本建設(shè)，為我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，許多水利工程直至今天還起著重要的作用。農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展最為突出，這一時(shí)期分別建立了雖然是低層次的、但是相當(dāng)普及的合作醫(yī)療和基礎(chǔ)教育體系。

（三）鄉(xiāng)財(cái)政恢復(fù)到稅費(fèi)改革前（1983—2002年）

1983年人民公社被取消，恢復(fù)建立鄉(xiāng)財(cái)政，但是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政沒(méi)有其固定的稅種，無(wú)法保證財(cái)政收入。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，基層政府通過(guò)從集體經(jīng)濟(jì)收入中提取公積金、公益金和管理費(fèi)獲得財(cái)政收入的方式已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，基層政府開(kāi)始以家庭為單位征收各項(xiàng)稅費(fèi)。隨著基層政府的膨脹、事權(quán)的增多，基層政府的財(cái)政壓力越來(lái)越大，財(cái)力和事權(quán)的嚴(yán)重不平衡催生了“制度外財(cái)政”。鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力拮據(jù)，公共產(chǎn)品供給受限。

這一時(shí)期，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出比重呈下降趨勢(shì)。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民的納稅義務(wù)并沒(méi)有減輕，同時(shí)國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的總投資呈總體下降趨勢(shì)。

家庭承包制實(shí)施后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平下降，如農(nóng)田水利基本建設(shè)基本停滯，現(xiàn)在使用的水利工程很多都是人民公社時(shí)期修建的。人民公社時(shí)期基本普及的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也由于人民公社制度的解體而瓦解，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率也由人民公社時(shí)期一度達(dá)到的90%下降到1989年的4.8%[3]。而家庭承包制實(shí)施后，分散經(jīng)營(yíng)的特征和普遍存在的“搭便車”心理，使很多水利設(shè)施由于無(wú)人管理而無(wú)法使用；農(nóng)村合作醫(yī)療也隨人民公社的解體而瓦解。

（四）稅費(fèi)改革后

稅費(fèi)改革后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生轉(zhuǎn)移，從“以農(nóng)補(bǔ)工”變?yōu)椤耙怨ぱa(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，自2004年起連續(xù)7年，中央一號(hào)文件都關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題。中央的支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移支付也自2004年以來(lái)大幅增長(zhǎng)。2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)了幾千年的稅種從此成為歷史，農(nóng)民不但不需要納稅并且可以拿到各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，如糧食補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼等。

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)稅外收費(fèi)或者攤派的方式籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金。稅費(fèi)改革后，轉(zhuǎn)移支付不能彌補(bǔ)因?yàn)楦母餃p少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，制度外籌集的方式被“堵死”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過(guò)變通的方式，把稅外變成稅內(nèi)向農(nóng)民強(qiáng)制征收，并未從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給渠道。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)槭ブ贫韧獾氖杖?，只能進(jìn)一步縮減公共產(chǎn)品的供給。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村的教育事業(yè)失去了資金來(lái)源，中央通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)充。國(guó)家從2001年開(kāi)始每年對(duì)地方財(cái)政追加轉(zhuǎn)移支付，2001—2004年每年分別為80億元、245億元、305億元和510億元，來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅改革后地方財(cái)政收入的減少，并直接承擔(dān)起鄉(xiāng)村教師工資支付的職責(zé)[4]。但是，涉及農(nóng)田水利等基本公共產(chǎn)品的供給并沒(méi)有得到改變，公共財(cái)政并沒(méi)有增加投入。在稅費(fèi)改革中所提出的“一事一議”的公共產(chǎn)品供給體制，其實(shí)質(zhì)仍然是城鄉(xiāng)二元體制的延續(xù)，農(nóng)民仍是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的責(zé)任者。稅費(fèi)改革使公共財(cái)政進(jìn)入了農(nóng)村教育領(lǐng)域，但這并不意味著農(nóng)村教育環(huán)境的改善。因轉(zhuǎn)移支付資金有限、轉(zhuǎn)移支付資金的克扣挪用等原因使原本巨大的城鄉(xiāng)教育的差距非但沒(méi)有縮小，反而有增大趨勢(shì)。

2006年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)3172.97億元，2007年為4318億元，增加801億元[5]；2008年全年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入5955億元，比2007年增加1637億元[6]；2009年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”方面的支出安排合計(jì)7161.4億元，增加1205.9億元；2010年中央財(cái)政計(jì)劃用于“三農(nóng)”方面的支出安排合計(jì)8183.4億元，增加930.3億元。從對(duì)“三農(nóng)”投資的數(shù)額上看，中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的支持力度是逐年增加的，但是中央財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政總支出的比例并沒(méi)有表現(xiàn)為大幅度的增長(zhǎng)：2006年占7.85%，2007年占8.67%，2008年占9.54%，2009年占9.44%。與國(guó)外對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供比例相比，我國(guó)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投資力度并不大。韓國(guó)每年的財(cái)政投入農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的投資額占總投資額的比重一般都超過(guò)20%，最高年份達(dá)到了59.2%。印度在“三五”計(jì)劃后農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的投資比重從未低于20%[7]。而日本從20世紀(jì)60年代以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品投入占中央財(cái)政預(yù)算的10%以上[8]，其中土地改良財(cái)政供給資金占所需經(jīng)費(fèi)95%，農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政供給資金占所需經(jīng)費(fèi)90%。隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求也隨之提高，原有的供給水平已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持力度仍需提高。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政邏輯

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要主體，農(nóng)村財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是隨著農(nóng)村財(cái)政體制的變遷而變化的。我國(guó)五級(jí)政府體系雖然沒(méi)有嚴(yán)格遵從“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)”的原則，但是每一級(jí)政府原則上設(shè)有一級(jí)財(cái)政，只是一些低層級(jí)政府沒(méi)有完全的財(cái)權(quán)而已。農(nóng)村公共財(cái)政體系主要包括縣財(cái)政和鄉(xiāng)財(cái)政。在中國(guó)的行政區(qū)劃當(dāng)中，縣級(jí)政府和鄉(xiāng)級(jí)政府是直接管轄農(nóng)村的政府，相應(yīng)的縣財(cái)政和鄉(xiāng)財(cái)政才是農(nóng)村直接受益的財(cái)政，縣級(jí)以上的財(cái)政只能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給縣財(cái)政和鄉(xiāng)財(cái)政，然后才能使用這些財(cái)政資金為農(nóng)村地區(qū)提供公共產(chǎn)品?？h財(cái)政和鄉(xiāng)財(cái)政是農(nóng)村公共財(cái)政體系的主體，實(shí)踐中，縣財(cái)政更注重縣域城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共產(chǎn)品的提供，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的供給一直被忽略，實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在發(fā)揮著主體性的作用。農(nóng)村財(cái)政在新中國(guó)成立后經(jīng)歷了以下幾個(gè)發(fā)展階段。

（一）自籌式農(nóng)村財(cái)政

新中國(guó)成立后，中央政府實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財(cái)政管理體制，在農(nóng)村建立了鄉(xiāng)級(jí)人民政府，并試點(diǎn)籌建鄉(xiāng)財(cái)政，但是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政并不是一級(jí)完備財(cái)政。1953年，政務(wù)院在《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇?？h對(duì)鄉(xiāng)實(shí)行收支兩條線，鄉(xiāng)級(jí)收入全額上繳列入縣級(jí)預(yù)算收入，其支出費(fèi)用通過(guò)縣級(jí)財(cái)政下劃實(shí)現(xiàn)。但是縣級(jí)只滿足鄉(xiāng)級(jí)政府的經(jīng)常性開(kāi)支費(fèi)用，非經(jīng)常性開(kāi)支費(fèi)用則需要鄉(xiāng)政府自籌解決。在合作社時(shí)期，縣財(cái)政幾乎沒(méi)有在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中發(fā)揮作用，鄉(xiāng)財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體。然而鄉(xiāng)財(cái)政提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的收入主要是自籌解決的，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可以說(shuō)是游離在國(guó)家財(cái)政制度之外。

（二）集體提取式公社財(cái)政

在人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)財(cái)政被取消并被“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的公社財(cái)政所取代。公社財(cái)政體制由“財(cái)政包干”改為“統(tǒng)收統(tǒng)支”，明確劃清了國(guó)家財(cái)政收支與公社財(cái)政收支的界限?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”也就是公社要把除農(nóng)業(yè)稅附加分成外的全部收入上交上級(jí)財(cái)政，其所用經(jīng)費(fèi)也都從上級(jí)財(cái)政支出。公社財(cái)政扣除每年的各項(xiàng)生產(chǎn)費(fèi)用之后，提出管理費(fèi)、公積金和公益金，然后按照工分權(quán)重將收入分給社員。這一時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民生活普遍貧困，所有的總產(chǎn)品中先完成了國(guó)家任務(wù)后再在集體內(nèi)部進(jìn)行分配，也就是說(shuō)國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源提取并不直接針對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而是通過(guò)集體這一迂回形式實(shí)現(xiàn)的，這既減少了資源提取的阻力，也大大減少了征收費(fèi)用，隱藏和遮蔽了從農(nóng)業(yè)積累國(guó)家原始資本所招致農(nóng)民的不滿和反抗[9]。縣財(cái)政完全撇清了與農(nóng)村公共產(chǎn)品的關(guān)系，公社財(cái)政在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)完全責(zé)任，只是公社財(cái)政是通過(guò)集體提取的形式實(shí)現(xiàn)的。合作社時(shí)期的自籌供給與人民公社的集體提取的本質(zhì)是農(nóng)民自給自足，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然沒(méi)有納入國(guó)家財(cái)政體制之內(nèi)。

（三）制度外農(nóng)村財(cái)政

1983年人民公社被取消，恢復(fù)建立鄉(xiāng)財(cái)政。到1990年代初，基本形成了“核定基礎(chǔ)、定收定支、收支掛鉤、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收分成、一定三年”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。這實(shí)質(zhì)上是一種“財(cái)政包干”制度，其本意是為了調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是國(guó)家將鄉(xiāng)財(cái)政真正納入國(guó)家財(cái)政體制的第一次努力，然而這次努力成效甚微。一級(jí)完備的財(cái)政必須擁有固定的稅種和稅率以及明確的支出責(zé)任劃分。但是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政沒(méi)有其固定的稅種，無(wú)法保證財(cái)政收入，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，基層政府通過(guò)從集體經(jīng)濟(jì)收入中提取公積金、公益金和管理費(fèi)獲得財(cái)政收入的方式已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，基層政府開(kāi)始以家庭為單位征收各項(xiàng)稅費(fèi)。隨著基層政府的膨脹、事權(quán)的增多，基層政府的財(cái)政壓力越來(lái)越大，財(cái)力和事權(quán)嚴(yán)重不平衡催生了“制度外財(cái)政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“制度外財(cái)政”收入的來(lái)源主要包括：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)、管理費(fèi)；（2）鄉(xiāng)統(tǒng)籌；（3）各種集資、捐款收入；（4）各種罰沒(méi)、費(fèi)收入[10]。鄉(xiāng)財(cái)政收入除去供養(yǎng)鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)開(kāi)支之外才能用于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。分稅制的實(shí)施本來(lái)對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)說(shuō)是一次機(jī)會(huì)，然而中國(guó)的分稅制并不是完善的分稅制，只在中央和省級(jí)政府之間劃分稅種，省級(jí)以下實(shí)際上更多地呈現(xiàn)包稅色彩，因而鄉(xiāng)財(cái)政的命運(yùn)并無(wú)改觀，甚至在“財(cái)力向上集中”的過(guò)程中有惡化傾向。鄉(xiāng)財(cái)政徒有其名而無(wú)其實(shí)，鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)源無(wú)法保證，鄉(xiāng)財(cái)政的拮據(jù)嚴(yán)重限制了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

（四）依賴型農(nóng)村財(cái)政

稅費(fèi)改革是完善農(nóng)村財(cái)政體制的又一次努力。稅費(fèi)改革試圖實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入體系，實(shí)現(xiàn)收入體系的法制化，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而，“費(fèi)改稅”并沒(méi)有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供新的財(cái)政收入源泉——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并沒(méi)有特定的稅種，只是將費(fèi)以稅的形式固定下來(lái)。農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)落后，無(wú)法保證稅源，稅收收入無(wú)法滿足支出，新的收費(fèi)項(xiàng)目很快設(shè)立，“稅費(fèi)改革”適得其反，反而增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。體制外收入仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政重要的收入來(lái)源，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的重要資金來(lái)源。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村財(cái)政的主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政完全喪失了稅收收入職能，全部依靠轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)無(wú)法稱為一級(jí)財(cái)政，只是在代行上級(jí)政府的職能而已?？h財(cái)政在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中比之前發(fā)揮更大的作用，中央的轉(zhuǎn)移支付，比如對(duì)教育的轉(zhuǎn)移支付，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移到縣財(cái)政，然后由縣財(cái)政直接向各個(gè)學(xué)校教師發(fā)放工資等。農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政供給制度發(fā)生了由以體制外供給為主到以體制內(nèi)供給為主的根本性轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村財(cái)政在新中國(guó)成立后發(fā)生了一系列的變化：在合作社時(shí)期是自籌的鄉(xiāng)財(cái)政；人民公社時(shí)期是通過(guò)集體提取的公社財(cái)政；鄉(xiāng)財(cái)政恢復(fù)重建后是沒(méi)有主體稅種主要依靠制度外收入的鄉(xiāng)財(cái)政；稅費(fèi)改革后仍然是依靠制度外收入支撐的鄉(xiāng)財(cái)政；取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)財(cái)政喪失稅收職能，縣財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要依賴中央轉(zhuǎn)移支付為收入保障提供農(nóng)村公共產(chǎn)品；轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金供給無(wú)法滿足不斷增長(zhǎng)和變化的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，供給和需求之間存在裂縫。

三、農(nóng)村公共財(cái)政體制的構(gòu)建

農(nóng)村財(cái)政是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村財(cái)政體制的變遷相應(yīng)地引起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的變化。農(nóng)村財(cái)政的吸納能力決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的先天弱勢(shì)決定了農(nóng)村財(cái)政的相對(duì)弱勢(shì)地位。只有將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國(guó)家公共財(cái)政體制之內(nèi)，才有可能平等地向農(nóng)村居民和城市居民提供公共產(chǎn)品，并逐漸補(bǔ)救農(nóng)村公共產(chǎn)品和城市公共產(chǎn)品供給之間的差異。

（一）減少政府層級(jí)

中國(guó)的行政體制中有五級(jí)政府，政府層級(jí)過(guò)多導(dǎo)致稅種無(wú)法在五個(gè)層級(jí)中進(jìn)行明確劃分，造成法律框架內(nèi)的財(cái)稅劃分不清，只能在模糊的財(cái)稅地帶通過(guò)行政權(quán)力進(jìn)行劃分，中國(guó)的財(cái)稅體制事實(shí)上成為行政權(quán)力操縱型財(cái)稅體制。同樣，公共產(chǎn)品也無(wú)法在五個(gè)層級(jí)內(nèi)進(jìn)行明確劃分。到目前為止，仍沒(méi)有一種公共產(chǎn)品理論能夠把公共產(chǎn)品劃分為五個(gè)層級(jí)，從而分別由五個(gè)層級(jí)的政府共同提供。因此，減少政府層級(jí)是明確各級(jí)政府財(cái)稅權(quán)力和事權(quán)的根本。

實(shí)行“省管縣”的行政體制改革是減少政府層級(jí)的有效方法。在現(xiàn)行行政體制下，中央對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付資金要經(jīng)過(guò)省，再經(jīng)過(guò)市，然后經(jīng)過(guò)縣，最后到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，有一部分需要村組織具體落實(shí)的，要再經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥付給村組織。漫長(zhǎng)的“道路”不僅帶來(lái)了巨大的財(cái)政損耗，而且滋生了各種腐敗現(xiàn)象，有學(xué)者形容其為“雁過(guò)拔毛，路損嚴(yán)重”。實(shí)行“省管縣”行政體制改革，并且把鄉(xiāng)變?yōu)榭h級(jí)的派出機(jī)關(guān)，這樣就會(huì)縮短對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的路徑，從“中央——省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)”變?yōu)椤爸醒搿　h”，從五級(jí)減少為三級(jí)，從而減少路損，提高公共財(cái)政使用效率。在確立“中央——省——縣”三級(jí)政府體制的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)行的分稅制，在中央、省和縣之間進(jìn)行明確的稅種及其分享比例劃分。

（二）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅收體制

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅收體制，將農(nóng)村納入公共財(cái)政體制之內(nèi)，使農(nóng)民和城市居民成為平等的納稅人。綜合考慮農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，在現(xiàn)有稅制的基礎(chǔ)上，個(gè)人所得稅和增值稅是比較適合在農(nóng)村發(fā)展的稅種。從目前的情況看，向農(nóng)民征收個(gè)人所得稅有一定的難度，但這是社會(huì)發(fā)展的必然方向。農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以戶為單位，農(nóng)業(yè)收入也是以戶為單位核算，因此農(nóng)村的個(gè)人所得稅應(yīng)該以家庭為單位征收。農(nóng)民個(gè)人所得稅起征點(diǎn)應(yīng)該與所在省的城市個(gè)人所得稅起征點(diǎn)相同，這樣才能保證農(nóng)民的利益。長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)民“非國(guó)民待遇”制度把農(nóng)民排除在增值稅制度之外，不用繳納增值稅并不是對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠待遇。增值稅分為進(jìn)項(xiàng)增值稅和銷項(xiàng)增值稅，農(nóng)民不用繳納進(jìn)項(xiàng)增值稅，但農(nóng)民也無(wú)法通過(guò)銷項(xiàng)增值稅來(lái)轉(zhuǎn)嫁自己的稅收負(fù)擔(dān)。通常情況下，銷項(xiàng)增值稅大于進(jìn)項(xiàng)增值稅（農(nóng)民出售的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值總額肯定大于他們購(gòu)買化肥、種子等生產(chǎn)資料的價(jià)值總額），因?yàn)樵鲋刀惪梢赞D(zhuǎn)嫁，將農(nóng)民納入增值稅制度之內(nèi)，農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料的進(jìn)項(xiàng)增值稅而將銷項(xiàng)增值稅轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)買者，反而減輕了農(nóng)民的稅負(fù)。

（三）明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任者

“三級(jí)政府，三級(jí)財(cái)權(quán)”行政體制的確立不僅有利于分稅制的完善、財(cái)稅責(zé)任的明確，也有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任者的明確。公共產(chǎn)品很難在五級(jí)政府間進(jìn)行明確的供給責(zé)任劃分，然而在三級(jí)政府間明確農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任者卻是比較容易實(shí)現(xiàn)的。公共產(chǎn)品分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品，全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府提供，地方性的公共產(chǎn)品應(yīng)該由地方政府提供。對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品也是如此。我們必須把農(nóng)村公共產(chǎn)品分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、省級(jí)地方公共產(chǎn)品和縣級(jí)地方公共產(chǎn)品，然后分別由國(guó)家、省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)提供。

這樣分配的后果仍然會(huì)出現(xiàn)供給責(zé)任與財(cái)力的不匹配，因?yàn)樵诔青l(xiāng)統(tǒng)一稅制的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政收入較低，無(wú)力完成縣域內(nèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品的提供。此外，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，這樣的分配方式無(wú)法保證公共產(chǎn)品供給均等化的實(shí)現(xiàn)。這就需要中央轉(zhuǎn)移支付和省以下的轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)劑財(cái)力補(bǔ)給下級(jí)政府財(cái)力和落后地區(qū)政府財(cái)力，實(shí)現(xiàn)其轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給。

（四）加大轉(zhuǎn)移支付力度

稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”及項(xiàng)目繁多的罰沒(méi)、費(fèi)收入，2006年又徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)減輕了負(fù)擔(dān)，具有積極的意義。然而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，尤其是對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是“砍掉了經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈”，是一種巨大的打擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)由隱蔽狀態(tài)慢慢浮出水面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入急劇減少也使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏硬性保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴度增大。

農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位決定了在現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值無(wú)法與工業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)對(duì)自然的依賴程度極高，風(fēng)險(xiǎn)極大。然而，民以食為天，農(nóng)業(yè)又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)之本。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，尤其是從歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家財(cái)政都通過(guò)補(bǔ)貼的形式補(bǔ)助農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)就決定了以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)的稅源薄弱。即使實(shí)行了完善的分稅制，縣級(jí)政府擁有合理的稅種及分享比例，以農(nóng)業(yè)為主的縣公共財(cái)政收入較低也是一定的。公共財(cái)政收入直接影響地方公共產(chǎn)品的供給，轉(zhuǎn)移支付是必要的調(diào)控工具。

轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的均等化，為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。要加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，平衡地區(qū)間財(cái)力，尤其注重省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力的差距，充分利用轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡地區(qū)間財(cái)力差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給水平的均衡發(fā)展。同時(shí)應(yīng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的應(yīng)用范圍。要改善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的計(jì)算方法，取消現(xiàn)行的基數(shù)法而實(shí)行因素法計(jì)算各地轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。轉(zhuǎn)移支付額度要測(cè)算出地方標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，在確定收支差額的基礎(chǔ)上，據(jù)以確定均衡撥款。

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責(zé)任編輯姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

Abstract:The trend that the rural public production are served in various ways cannot change the dominant position of the government supply,therefore,the rural finance is the foundation of the supply of the rural public products.After the foundation of the new China,the system of products supply in the rural area showed different characters in different periods,which mainly contributes to the changes of the rural finance system.The rural finance has experienced four periods:the style of self-raising,collective extraction,outer-system and the style of depending.Serious problems exist in the supply of rural public products.The problem of providing the rural public products can only be solved when the perfect public finance system is set up in the countryside.

Key words:rural public products；finance logics；the system of rural public finance system

The Financial Logic and Enlightenment of the Changes in the Supplication of Public Production in Chinese Rural Area

Feng Sukun，Zhang Qinpei（112）

F32

A

1007－905X（2011）02－0112－04

2010-12-10

吉林大學(xué)2010種子基金項(xiàng)目（2009zz018）；吉林大學(xué)改革發(fā)展成果共享與責(zé)任政府建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（2009TD001）

1.馮素坤（1983— ），女，河北邢臺(tái)人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事公共政策與公共財(cái)政研究；2.張親培（1964— ），男，內(nèi)蒙古通遼人，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共政策與公共財(cái)政研究。