王立君

（中國人民大學(xué) 書報(bào)資料中心，北京 100872）

土地財(cái)政與國家理財(cái)
——從土地行政的肇始與弊端說起

王立君

（中國人民大學(xué) 書報(bào)資料中心，北京 100872）

地方政府“土地財(cái)政”問題之弊端，客觀上已給我國地方政府的財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙。其形成與中國的城市土地有償制度設(shè)置有密切關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制客觀上導(dǎo)致地方政府實(shí)行“土地財(cái)政”，出讓金收入機(jī)制又促使地方政府偏愛“土地財(cái)政”。要解決地方政府的“土地財(cái)政”問題，不僅須從制度上解決現(xiàn)行土地出讓制度存在的問題，而且更應(yīng)關(guān)注地方政府自身的財(cái)政再生能力，提升地方政府的理財(cái)能力，只有這樣，才能破解“土地財(cái)政”的困境。

土地財(cái)政；國家理財(cái)；土地有償使用；土地出讓

引言

近年，地方政府依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來增加收益，并以“賣地”作為增加財(cái)政收入重要來源成為普遍做法，被稱為地方政府的“土地財(cái)政”。地方市政建設(shè)及財(cái)政收入對土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的依賴程度日益增強(qiáng)，客觀上已給我國地方政府的財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙，城市房價(jià)居高不下、失地農(nóng)民權(quán)益難以維護(hù)等現(xiàn)實(shí)問題也日益凸現(xiàn)，為此土地財(cái)政常為各界詬病卻又積重難返。最近中央政府出臺一系列抑制房價(jià)政策，一些地方政府為了解決財(cái)政問題，甚至公然提出與中央控制政策相悖的做法，進(jìn)一步折射了地方土地財(cái)政矛盾未能得到妥善解決。本文從我國地方政府土地財(cái)政生成制度背景分析著手，揭示我國土地財(cái)政之起始及發(fā)展的制度原因，并對我國土地財(cái)政之發(fā)展存在的弊端做出分析，提出完善我國地方政府理財(cái)，探討解決當(dāng)前土地財(cái)政困境之途徑。

一、土地財(cái)政形成的基礎(chǔ)：城市土地有償使用

（一）城市土地有償使用基本原理

現(xiàn)代城市土地又稱“熟地”，城市土地的有償使用源于其自身的巨大的使用價(jià)值或效用。熟地雖從原始自然的土地和農(nóng)業(yè)土地（又稱為“生地”）脫胎而來，但由于已經(jīng)經(jīng)過對生地的巨大勞動投入，從而它的效用較生地原有效用極大地?cái)U(kuò)大，并增加了許多新的內(nèi)容。隨著熟地新的效用不斷產(chǎn)生、發(fā)展和相互作用，大量新的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，便在不同城市、不同地段、不同用途的熟地使用過程中，源源不斷、數(shù)量不等地涌現(xiàn)出來，并首先為各該地塊使用者直接獲取，使其生產(chǎn)、經(jīng)營所耗費(fèi)的勞動量，低于社會平均必要的勞動量。因此，現(xiàn)代城市土地實(shí)行有償使用，是緣于熟地使用者獲取了超額的效益，這些效益并非它們自身勞動所創(chuàng)造和提供，而是現(xiàn)代城市、整個(gè)地區(qū)甚至整個(gè)國家或世界有關(guān)國家地區(qū)的一部分社會勞動吸附、依托、滲透在這塊熟地上所形成的①?，F(xiàn)代城市土地使用價(jià)值的內(nèi)在表現(xiàn)，可以通過圖1來表示。

圖1 現(xiàn)代城市土地使用價(jià)值內(nèi)涵

依據(jù)城市土地的使用價(jià)值，應(yīng)采行有償使用的途徑。一方面是要求土地使用者理應(yīng)將直接獲取的來自社會共同勞動的這類效益，以各種適當(dāng)形式返回給創(chuàng)造它的城市和社會；另一方面是，城市和社會則可將回收的這些效益，再用于現(xiàn)代城市土地效用的保持和發(fā)展，使現(xiàn)代城市土地的使用價(jià)值不斷保持愈益旺盛的生機(jī)，從而保證城市生產(chǎn)、流通活動和人民生活順利向前推進(jìn)?，F(xiàn)代城市土地需要不斷保持這種使用價(jià)值的良性循環(huán)。此外，從各國經(jīng)驗(yàn)以及我國的土地政策歷史經(jīng)驗(yàn)來看，土地有償使用也是使土地資源得到充分保障的重要制度。

綜觀其他各國及地區(qū)，土地有償使用主要可以概括為三種基本模式：一是采取直接方式收取費(fèi)用。香港特別行政區(qū)政府采取了比較直接的形式，政府通過售賣規(guī)定使用權(quán)期限的土地，以差餉、地租、物業(yè)稅、印花稅等形式，從土地收回經(jīng)濟(jì)效益，用于征用土地、工務(wù)經(jīng)常費(fèi)、市區(qū)及新市鎮(zhèn)市政工務(wù)建設(shè)等支出。二是采取間接方式收取費(fèi)用。如俄羅斯，城市土地基本上無償使用，但使用土地者從城市土地使用中所獲得的土地效益，也同樣基本上無償全部上交國家財(cái)政，國家財(cái)政對城市建設(shè)資金投入，則始終保持穩(wěn)定增長、基本夠用的穩(wěn)定合理投資比例關(guān)系。三是采取直接和間接相結(jié)合的形式收取費(fèi)用。如英國，城市財(cái)源1/3左右來自財(cái)產(chǎn)稅，其中包含地產(chǎn)所有者獲取的土地效益，大部分以財(cái)產(chǎn)稅形式上交城市②。

（二）我國城市土地有償使用的探索進(jìn)程

1.早期城市土地的有償使用

新中國成立初期，我國城市土地是實(shí)行有償使用的。1952年上海市的土地稅收入，甚至高達(dá)當(dāng)年全市財(cái)政收入的38%，城市土地使用價(jià)值曾得到恢復(fù)和初步發(fā)展。第一個(gè)五年計(jì)劃初期，重點(diǎn)工業(yè)建設(shè)所在城市的建設(shè)城市資金也得到了全面妥善安排，使這些城市土地效用有了很大發(fā)展。但好景不長，1954年以后，各個(gè)城市相繼實(shí)行了城市土地基本無期、無償使用，尤其在“大躍進(jìn)”以后，在將近20年之久的重生產(chǎn)、輕生活，先生產(chǎn)、后生活的“左”的思想指導(dǎo)下，加之城市土地也是無償使用，為效用—效益循環(huán)的干擾留下了隱患，城市建設(shè)事業(yè)受破壞、受影響最為嚴(yán)重。

2.地權(quán)觀念的真空及城市地權(quán)的重新確認(rèn)

從1953年始，中國政府通過對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的三大改造和對出租私有房屋的社會主義改造，逐步使城市土地基本國有化。“三大改造”和“私房改造”一方面使我國城市土地基本國有化，另一方面也使人們的社會觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，土地權(quán)利名義上屬于國家，卻沒有任何明確的界定的權(quán)利，權(quán)利實(shí)質(zhì)上為國家機(jī)關(guān)或某些領(lǐng)導(dǎo)手中所掌握，人們也不再熱衷于對房產(chǎn)或地產(chǎn)謀取收益的活動，“地權(quán)”觀念在社會上被沖擊淡化。

我國土地的地權(quán)通過國家政策或法律的確立，并最終得到根本大法確認(rèn)，經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長的過程。1967年11月4日《國家房管局、財(cái)政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》明確指出：“對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了?！痹凇拔幕蟾锩逼陂g，各地相繼實(shí)現(xiàn)了城市土地的國有，而土地產(chǎn)權(quán)問題也最終于1982年《憲法》中得以確認(rèn)。盡管土地產(chǎn)權(quán)逐漸明朗化，但囿于“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟(jì)行為在這個(gè)時(shí)期幾乎消失殆盡，土地經(jīng)濟(jì)屬性仍然無法體現(xiàn)。土地使用者只要依法取得批準(zhǔn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，同時(shí)在完成對原土地所有者或使用者的補(bǔ)償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。我國城市土地?zé)o償使用導(dǎo)致城市建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也受到了嚴(yán)重制約。

3.城市土地有償使用的探索

眾所周知，改革開放方針貫徹實(shí)施后，由于土地作為一種重要的生產(chǎn)要素仍游離在市場之外，城市土地?zé)o償使用帶來的國有土地資產(chǎn)收益的流失以及土地資源利用的浪費(fèi)問題日益突出。一是，國有土地資產(chǎn)在房產(chǎn)市場、土地隱形市場中已經(jīng)大量流失。盡管當(dāng)時(shí)土地使用權(quán)問題并沒有得到理清，但房產(chǎn)交易開放后，其價(jià)格中源自土地級差的巨額收益，成了轉(zhuǎn)讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是，由于城市土地的無償使用之現(xiàn)狀，客觀上助長了城市建設(shè)用地使用者土地資源利用的浪費(fèi)，在建設(shè)用地項(xiàng)目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現(xiàn)象屢禁不止。

1978年我國實(shí)行改革開放政策后，市場經(jīng)濟(jì)日趨活躍，作為國有的城市土地的有償使用的探索過程歷經(jīng)了復(fù)雜的階段。起初土地有償使用的試驗(yàn)與外商投資企業(yè)在我國境內(nèi)投資有密切關(guān)聯(lián)。由于外商投資企業(yè)的私有性及營利性，以及為公司企業(yè)合法運(yùn)營所需，自1979年，我國政府就開始了土地有償使用制度的探索。

（1）征收國有土地使用費(fèi)稅

1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經(jīng)營期間提供的場地使用權(quán)。如果場地使用權(quán)未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應(yīng)向中國政府繳納場地使用費(fèi)。”根據(jù)這一規(guī)定，中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統(tǒng)觀念的禁錮，使國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)第一次產(chǎn)生分離，自此開始了國有土地有償使用的時(shí)代?！吨腥A人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》實(shí)施細(xì)則第四十七條規(guī)定：“場地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)該場地的用途、地理環(huán)境條件、征地拆遷安置費(fèi)用和合營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施的要求等因素，由所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，并向?qū)ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易部和土地主管部門備案?！迸c此同時(shí)，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極醞釀中，1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，立法旨在進(jìn)一步提高土地有償使用效益，加強(qiáng)土地管理。

（2）國有土地的有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度

作為改革的前沿陣地的深圳，于1987年公布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，在全國范圍內(nèi)率先試行了土地使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓，建立了全國第一個(gè)土地使用權(quán)市場，從而在國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上邁出了立法的第一步。1987年12月，新中國首次土地公開拍賣在深圳進(jìn)行，這是首次以公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)。當(dāng)時(shí)拍賣的是一塊面積為8588平方米、使用期限為50年的土地③。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而為建立土地使用權(quán)市場和完善土地有償使用制度提供了根本法依據(jù)。1988年12月29日《中華人民共和國土地管理法》修改，規(guī)定：“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。”這標(biāo)志著我國土地有償使用制度已得到立法的正式確認(rèn)。1989年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》、1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，均系具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實(shí)施有力地促進(jìn)了土地有償使用制度的落實(shí)，推進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）土地有償使用制度完善及發(fā)展

自《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等一系列法律頒布后，我國城市土地有償使用制度得到了進(jìn)一步的完善及發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下兩方面。

一是完善了土地有償使用的范圍及方式。1994年頒布實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度”，并詳細(xì)確認(rèn)了房地產(chǎn)開發(fā)中的國有土地有償使用具體規(guī)定。此后，于1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對國有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現(xiàn)為國有土地有償使用方式的多樣性。其中第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股?！边@兩部法律的頒布、實(shí)施，確立了我國現(xiàn)行土地使用制度的基本法律框架，完善了我國土地有償使用制度的范圍及方式，給國有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。

二是完善土地有償使用的出讓方式。如前所述，隨著對城鎮(zhèn)土地使用制度完成了改革，我國建立起了有償、有限期、可依法進(jìn)行土地交易的有償使用制度。出讓有償土地，主要是由政府協(xié)議出讓的方式來完成。但由于協(xié)議出讓土地，存在交易不公開，易滋生尋租、腐敗行為，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，再者由于缺乏競爭、市場秩序不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)格扭曲和低價(jià)出讓等現(xiàn)象，國土資源部于2002年5月發(fā)布第11號令，頒布實(shí)施《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定包括商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅用地的經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式出讓。2004年國土資源部頒布第71號令——《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31日以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實(shí)行招拍掛制度。

（三）城市土地有償使用催生的土地財(cái)政

我國城市土地屬于城市最重要的國有資產(chǎn)，土地成為城市有形資產(chǎn)經(jīng)營的主要對象和關(guān)鍵，而城市土地有償使用是土地經(jīng)營的主要形式。如前所述，自20世紀(jì)80年代以來推行的土地有償使用制度改革，即通過實(shí)行土地使用權(quán)價(jià)格有償、有限期出讓土地，逐漸形成了土地市場?！柏?cái)政土地收入”主要由土地資產(chǎn)收益、土地稅收、土地非稅收入和隱性財(cái)政收入四部分組成④。如有學(xué)者指出：“政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，儼然成為名副其實(shí)的‘土地財(cái)政’?！雹萜渲型恋刭Y產(chǎn)收益主要構(gòu)成即城市土地出讓金，已成為當(dāng)前我國財(cái)政土地收入的核心部分。根據(jù)國土資源部公報(bào)披露的信息：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計(jì)超過1萬多億元，其中近3年累計(jì)達(dá)9100多億元；2005年在國家收緊“地根”的情況下，屬于地方財(cái)政的“土地出讓金”總額仍達(dá)5505億元，占當(dāng)年全國財(cái)政收入的1/6還多⑥。而且國土資源部最新公告的變化圖表（圖2）顯示：我國城市土地出讓金在進(jìn)一步擴(kuò)大比例，土地財(cái)政問題仍然嚴(yán)重。

圖2 2005—2009年土地出讓及招拍掛出讓面積和價(jià)款變化情況

二、我國地方政府土地財(cái)政形成的兩類主要原因

從本質(zhì)上講，土地財(cái)政是當(dāng)前一些地方政府用來緩解財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段，地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源。但其表現(xiàn)形式往往更為復(fù)雜，主要包括以下形式：通過出讓土地獲得土地出讓金收入；在建設(shè)用地招拍掛中，通過控制土地供應(yīng)政策助推出讓金攀升；以大拆大建的方式進(jìn)行城市改建或擴(kuò)張，通過高價(jià)賣出低成本收回的國有土地，獲取巨額的土地增值收益；依賴城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資收入；部分地區(qū)對工業(yè)開發(fā)用地實(shí)行低價(jià)，甚至以免費(fèi)使用的方式招商引資，以獲得企業(yè)進(jìn)入后的稅收等等⑦。從過去十幾年來看，我國地方政府對土地財(cái)政的依賴已是相當(dāng)普遍⑧，地方政府熱衷于“經(jīng)營”城市，從現(xiàn)象上看是政府職能的“越位”和“缺位”問題，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政體制的內(nèi)在缺陷造成的⑨。具體來講，可以分別從地方政府的內(nèi)外部兩個(gè)層面分析其原因。

（一）現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制：地方政府實(shí)行土地財(cái)政的客觀原因

1994年我國實(shí)行分稅制改革后，地方政府的財(cái)政能力主要取決于以下兩個(gè)因素：一是與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收入規(guī)模，二是中央與地方分享財(cái)政收入的比例和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。這些一經(jīng)確定，地方政府可以支配財(cái)政預(yù)算規(guī)模就比較恒定。但在某個(gè)特定的財(cái)政年度內(nèi)，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入同當(dāng)年必須完成的地方性事務(wù)所需資金往往是不均衡的，在分級預(yù)算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題，同時(shí)由于地方政府不得隨意舉借債務(wù)或籌資，因此，作為一個(gè)初級行動團(tuán)體的地方政府為解決由財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱而造成的自身財(cái)政拮據(jù)，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來籌集資金，對土地財(cái)政的過度依賴也就不難理解了。

中央與地方財(cái)政權(quán)力配置不僅關(guān)系到各級政府間的財(cái)政收支權(quán)的大小，而且關(guān)系到各級政府在整個(gè)國家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中的民主地位，甚至關(guān)系到地方自治與國家結(jié)構(gòu)和國家體制等根本性問題。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，中央與地方的財(cái)政分權(quán)應(yīng)屬憲法確定的事項(xiàng)。即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定。在我國，縱向財(cái)政分權(quán)在程序與實(shí)體上都缺乏規(guī)范的博弈，中央政府作為一方利益主體，主宰財(cái)政權(quán)力分配格局，其在給地方政府“分割蛋糕”時(shí)，難免出現(xiàn)有失公正的情況，以至于產(chǎn)生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府財(cái)政權(quán)的現(xiàn)象。為此，要降低地方政府對土地財(cái)政的高度依賴，從根本上講，還必須同時(shí)對分稅制財(cái)政體制進(jìn)行改革和調(diào)整，完善中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）現(xiàn)行的出讓金收入機(jī)制：地方政府偏愛土地財(cái)政的主觀內(nèi)在動力

1.現(xiàn)行的制度安排中，出讓金收入絕大部分歸地方政府享有，這是地方政府對“出讓金”偏愛的內(nèi)在動力。土地出讓金最早源于1987年全歸地方的“土地使用費(fèi)”，1988年改為中央與地方五五分成的“土地使用稅”，1989年先是變?yōu)椤爸醒肱c地方四六分成”，后將中央比例降為32%，1992年改為中央分享比例僅為5%的“土地出讓金”。

2.出讓金收入不計(jì)入財(cái)政預(yù)算內(nèi)，得到地方政府的偏愛。地方政府獲得的土地出讓金有很大比例是作為當(dāng)年的地方財(cái)政收入并用作財(cái)政支出的。地方政府財(cái)政預(yù)算外收入一般是由行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費(fèi)的管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費(fèi)在預(yù)算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓所得的收入則變得越來越重要，甚至發(fā)展到舉足輕重的地位。因而，在地方政府的本級財(cái)政收入不足以平衡財(cái)政支出的時(shí)候，地方政府大多向預(yù)算外發(fā)展，補(bǔ)給地方政府財(cái)力不足的作用非常有限，預(yù)算外資金不受權(quán)力機(jī)關(guān)的制約，便于政府靈活操控，而受到地方政府偏愛。

3.現(xiàn)行的出讓機(jī)制，有利于地方政府利用資源，謀取高額出讓金收入。例如：在土地招拍掛環(huán)節(jié)實(shí)行偽市場定價(jià)，土地管理中心可以控制推出土地的節(jié)奏，設(shè)定招標(biāo)基準(zhǔn)條件，實(shí)行市場競價(jià)，而在土地收益分配環(huán)節(jié)則實(shí)行嚴(yán)格的政府控制——一系列的法律法規(guī)使被征地者根本不可能擁有價(jià)格博弈的話語權(quán)。

制度的不公開性，土地交易信息不透明也加劇了土地恐慌，推升土地價(jià)格恐慌性上漲。雖然我國大部分城市都設(shè)有專門的土地儲備和交易機(jī)構(gòu)，逐步建立了土地出讓的信息公開、地價(jià)評估和集體決策制度，但各地均無土地具體規(guī)劃，每年推出多少面積、推出幾個(gè)地塊，全部臨時(shí)通告，人為造成搶地現(xiàn)象。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，即可發(fā)現(xiàn)地方政府操縱抬高土地出讓金的狀況：地方政府要供應(yīng)的土地里面，85%是沒有多少利益的，只有15%的地是可以掙錢的。即地方政府要想從土地上獲得利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營業(yè)性用地的成本才能有利潤。正是在這樣一種機(jī)制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地產(chǎn)，絞盡腦汁使占小部分的商業(yè)用地價(jià)值最大化成為自然的邏輯⑩。

三、土地財(cái)政的嚴(yán)重弊端

客觀上講，土地財(cái)政是地方政府的主要理財(cái)方式，通過融資，推進(jìn)了城市的快速發(fā)展。但是由于土地帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財(cái)政支配能力占地方政府投資的比重越大，地方建設(shè)對土地的依賴也越大，其存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大，不利于地方財(cái)政安全、金融和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，其負(fù)面的效應(yīng)大概有以下幾方面：

一是大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費(fèi)，也帶來農(nóng)民失業(yè)。從表面上看，它降低了中國工業(yè)化、城市化成本，但實(shí)際上制造出一批無資產(chǎn)貧民，成為社會持續(xù)發(fā)展的極大障礙。

二是推高房價(jià)，加劇城市居民購房困難。導(dǎo)致房價(jià)上漲的一個(gè)很重要的原因就是地方政府的土地財(cái)政政策導(dǎo)致土地出讓價(jià)格的上漲，開發(fā)商又把這種高價(jià)格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價(jià)由此而攀升。土地財(cái)政正是樓市調(diào)控艱難、房價(jià)居高不下的重要原因之一。房價(jià)過高已經(jīng)成為目前我國一個(gè)非常突出的社會問題。

三是積累財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國務(wù)院于2001年5月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。地方各級政府紛紛成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進(jìn)行貸款。這種通過土地抵押進(jìn)行的融資，是以政府的信用來支撐的，其貸款風(fēng)險(xiǎn)將最終轉(zhuǎn)嫁為國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于土地融資在城市擴(kuò)張中的杠桿作用，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生對金融的過度依賴，土地財(cái)政行為既加大了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年5月26日國務(wù)院常務(wù)會議就加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理作出部署，已表明我國政府對潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)加強(qiáng)了監(jiān)管與控制，甚至由銀監(jiān)會發(fā)布通知促地方政府任期內(nèi)還貸?。

四是容易滋生地方政府“懶政行為”、“腐敗行為”。國有土地收益分配下移。一方面，在征收過程中，中央政府部門的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當(dāng)嚴(yán)重。另一方面，征地補(bǔ)償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。審計(jì)署于最近公布的包括北京在內(nèi)的17個(gè)省區(qū)市財(cái)政管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，一些地方的土地出讓收入應(yīng)征未征，數(shù)額巨大?。而自2008年1月至2009年6月，有7個(gè)省級和59個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺稅收減免和先征后返政策，或以政府獎勵、財(cái)政補(bǔ)貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元；有4個(gè)省級和10個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購房補(bǔ)貼、購車補(bǔ)貼和人才獎勵等名義，向2萬多名企業(yè)高管返還個(gè)人所得稅4.63億元??？梢姷胤截?cái)政在依賴土地財(cái)政背景下，稅收方面帶來大量的違法行為，滋生權(quán)力的腐敗。

四、提升地方政府理財(cái)能力：破解土地財(cái)政難題的一種思考

解決土地財(cái)政的根本途徑在于解決土地所有權(quán)問題嗎？一方面來講，立法應(yīng)規(guī)范我國土地的征收征用以及補(bǔ)償制度，在土地出讓金方面，應(yīng)嚴(yán)格控制其分配制度，或者從根本上確認(rèn)土地所有權(quán)來解決問題；另一方面就是要合理劃分中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，適當(dāng)合理減輕地方財(cái)政壓力。目前有一部分學(xué)者，主張解決土地財(cái)政的根本途徑在于“實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政由嚴(yán)重依賴賣地獲取收入向規(guī)范化的物業(yè)稅制轉(zhuǎn)型，必須對土地管理制度進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)國有土地和農(nóng)村土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，通過城鄉(xiāng)土地市場的一體化安排，消除對弱勢群體的不公正土地權(quán)益剝奪”??？墒?，我們從制度設(shè)計(jì)上解決了“土地財(cái)政問題”，一旦給地方政府?dāng)嗄?，地方政府將如何正常運(yùn)轉(zhuǎn)？因而必須關(guān)注其自身的理財(cái)能力，從這一角度來看，提升地方政府的理財(cái)能力，是破解土地財(cái)政的根本途徑。

（一）政府理財(cái)是實(shí)現(xiàn)國家目的的基本保障

國家的目的直接決定了國家的基本義務(wù)。眾所周知，政府的行為即代表著國家的行為，其目的是一致的。國家的目的從根本上也體現(xiàn)了個(gè)人的目的，即追尋并實(shí)現(xiàn)美好而幸福的生活。當(dāng)然，幸福本身亦有精神和物質(zhì)兩方面內(nèi)容，依愚見，無非內(nèi)修身心，外位理財(cái)，方能互為表里，彰顯“內(nèi)圣”“外王”，這才是經(jīng)世致用之道?；剞D(zhuǎn)到國家層面道理亦然。歷朝歷代的變法無非也是要達(dá)到民富國強(qiáng)，“因天下之力以生天下之財(cái)，取天下之財(cái)以供天下之費(fèi)”。王安石變法矢志亦然，他在任三司度支判官期間撰寫的《題名記》中暢談理財(cái)在國家行政中的重要地位云：“夫合天下之眾者財(cái)，理天下之財(cái)者法，守天下之法者吏也。吏不良，則有法而莫守；法不善，則有財(cái)而莫理?！粍t善吾法而擇吏以守之，以理天下之財(cái)，雖上古堯舜猶不能毋以此為先急，而況于后世之紛紛乎？”在這里，良吏的問題本篇不想涉及，僅從國家的義務(wù)談些淺見。國家義務(wù)的理論構(gòu)建支點(diǎn)無外乎社會契約理論、福利國理論、客觀價(jià)值秩序理論以及現(xiàn)代公共性理論等等，但其基本的價(jià)值基礎(chǔ)在于人本身，如何以人為本，如何尊重人的基本權(quán)利、尊重人的尊嚴(yán)，具言之就是如何限制裁減特權(quán)，使得處于社會中下層的“細(xì)民”免遭蠶食鯨吞而破產(chǎn)導(dǎo)致流離失所。法律是保護(hù)權(quán)利的規(guī)范體系，立法作為起始點(diǎn)尤為重要。立法過程是一個(gè)對權(quán)利的不斷論證和商談的交往過程，其中所遵循的商談原則體現(xiàn)了民主化并借助法律的形式使之建制化、合法化。正如哈貝馬斯所言：“民主原則是商談原則和法律形式相互交疊的結(jié)果。這種相互交疊，我把它理解為權(quán)利的邏輯起源?！?

國家義務(wù)的基本定位決定了國家理財(cái)之必要性。由上可見，踐行國家義務(wù)首先就是通過法令式的而不是政令式進(jìn)行的當(dāng)事人之間的程序性商談，諸如如何完善稅收制度、如何完善公共財(cái)政、如何拓寬地方政府的融資渠道等具體涉及政令的且關(guān)乎國計(jì)民生的問題。舉個(gè)例子，修訂預(yù)算法，有條件地（如只允許在資本性建設(shè)項(xiàng)目方面）許可地方政府發(fā)行公債，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)募集資金。事實(shí)上，盡管現(xiàn)階段我國立法中嚴(yán)格限制地方政府赤字與公債的發(fā)行，地方政府也依然采取了種種方式（如項(xiàng)目融資、政府信托公司債務(wù)以及政府擔(dān)保等）進(jìn)行融資，且早已積累了巨額隱性債務(wù)。通過讓一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力相對大的城市（如北京、上海等）先期發(fā)行城市建設(shè)債券的做法是地方政府債務(wù)管理制度新的、漸進(jìn)式的改革嘗試。只不過現(xiàn)行預(yù)算管理體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機(jī)制并不健全。如果深層次的體制矛盾不解決，不加限制地放寬地方政府債券發(fā)行，將一方面引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也會使投融資體制中政府投資的弊端和問題更加突出（如資金的投向和使用結(jié)構(gòu)的合理性問題、效率問題等）。所以，必須慎重對待，應(yīng)允許各方主體以平等的資格參與到?jīng)Q策過程中，而不完全是政府式的決策。

（二）政府理財(cái)需完善財(cái)源保障制度

財(cái)源是財(cái)政之本，沒有充足的財(cái)源，政府理財(cái)也就無從談起。當(dāng)前，在總量矛盾緩解、結(jié)構(gòu)性矛盾日益暴露的情況下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化已成為當(dāng)前財(cái)源建設(shè)的新突破口??！巴恋刎?cái)政—土地行政”的模式這種簡單的抽皮拔筋的做法不足以體現(xiàn)政府的智慧和治理能力。

為此，從宏觀方面講，地方政府作為社會公共事務(wù)的管理者，首先要因地制宜地辦好諸如社會治安、法律秩序、公共衛(wèi)生、福利救濟(jì)、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等使社會經(jīng)濟(jì)生活正常運(yùn)行和發(fā)展所必需的事情，為營利性事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。其次，要主動地以直接創(chuàng)辦企業(yè)、直接向營利性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資為方式來培植財(cái)源，其中不乏以公有制為主體，多種所有制形式并存的復(fù)合型財(cái)源轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶凇?/p>

從微觀方面講，加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政效益、加強(qiáng)會計(jì)管理、依法治稅也是理財(cái)成敗的關(guān)鍵。預(yù)算是具有法律效力的政府收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)的年度預(yù)計(jì)和預(yù)算，它是政府組織分配財(cái)政資金的重要工具，也是調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要杠桿。要堅(jiān)決貫徹《預(yù)算法》，強(qiáng)化預(yù)算，將可支配的財(cái)力納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌安排，以促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展。一要將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金是政府憑借政治權(quán)力收取的各種配置基金，亦應(yīng)屬于公共財(cái)政的一個(gè)重要財(cái)源。預(yù)算外資金管理得當(dāng)，將在加大基本建設(shè)投資、興辦各種社會公益事業(yè)方面起重要的作用。應(yīng)按照國家規(guī)定的有關(guān)要求，認(rèn)真清理預(yù)算外資金，將合理的收費(fèi)和基金建立財(cái)政專戶。二要增強(qiáng)政府公共預(yù)算的約束力。公共預(yù)算已經(jīng)同級人大批準(zhǔn)，是具有法律效力的。公共預(yù)算收入主要來源于國家以社會管理者的身份憑借政治權(quán)力取得的稅收和收入，其支出主要用于滿足社會公共需要，維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保政府執(zhí)行職能所必需的開支，投資發(fā)展公益事業(yè)，并將節(jié)余轉(zhuǎn)入國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。三要加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算管理。要建立有效的資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運(yùn)機(jī)制，保證國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失，要鼓勵國有大型企業(yè)擴(kuò)張，形成集團(tuán)優(yōu)勢，增強(qiáng)市場競爭力，并通過搞活小型企業(yè)，帶動各種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展，以開辟更多的財(cái)源。四要建立外債償還的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。世界銀行和國際上其他金融組織的貸款，一般是由政府提供擔(dān)保。要用好這筆資金，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，政府和企事業(yè)單位都應(yīng)增強(qiáng)還債意識，加強(qiáng)債務(wù)管理，建立償債基金。五要通過依法治稅保證財(cái)稅收入。要提高全社會的依法納稅意識，造就自覺納稅的良好社會氛圍；要不斷完善稅收法律法規(guī)，盡快把一些合理的、經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)是正確的東西用法規(guī)確定下來，堵塞漏洞；要改進(jìn)征管手段，加大征管力度，提高征管質(zhì)量；要從嚴(yán)查處涉稅案件，嚴(yán)厲打擊偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法犯罪行為。

（三）政府理財(cái)應(yīng)重視財(cái)政使用效益

為解決地方政府的土地財(cái)政依賴問題，政府理財(cái)還應(yīng)完善財(cái)政使用效益的控制制度，提高財(cái)政效益。

一是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對政府財(cái)政的監(jiān)督工作。國家財(cái)政是國家為了維持其存在和實(shí)現(xiàn)其社會管理職能的重要保障，國家憑借政權(quán)的力量參與國民收入分配的活動。國家財(cái)政收支包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩個(gè)方面。權(quán)力機(jī)關(guān)對政府財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，不僅是為政府財(cái)政提供民主合法性依據(jù)，也是加強(qiáng)政府控制的重要手段，有利于監(jiān)督政府財(cái)政運(yùn)用及效益。我國《憲法》第六十二條規(guī)定，“全國人民代表大會行使審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，這是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督財(cái)政的根本法依據(jù)。我國地方各級人大同樣也被賦予了監(jiān)督地方同級政府財(cái)政的權(quán)力。

二是加強(qiáng)財(cái)政使用過程中的控制，包括落實(shí)政府采購制度。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，政府采購可節(jié)減支出10%左右，并可有效防止腐敗行為的滋生。改革財(cái)政投入機(jī)制，變財(cái)政無償投入為有償投入，提高財(cái)政資金的使用效益等等。

三是通過加強(qiáng)會計(jì)、審計(jì)工作來加強(qiáng)財(cái)政使用管理。要加強(qiáng)預(yù)算管理、稅收管理和國有資產(chǎn)管理，都必須從會計(jì)管理抓起。當(dāng)前，要著重解決會計(jì)信息失真問題，杜絕和鏟除不建賬、建假賬、假賬真算、真賬假算、偽造票據(jù)、虛報(bào)盈虧等現(xiàn)象。為此，必須建立一支適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的高素質(zhì)的會計(jì)審計(jì)隊(duì)伍，認(rèn)真貫徹會計(jì)法律法規(guī)，切實(shí)把會計(jì)審計(jì)工作納入法制化的軌道，以做到依法理財(cái)、依法管理和審查。

四是加強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算及其實(shí)際運(yùn)用的信息公開，通過公開透明方式，便于社會各界及公民可以利用各種渠道開展對政府財(cái)政的監(jiān)督，以達(dá)到監(jiān)控財(cái)政揮霍浪費(fèi)之功效。

國家理財(cái)?shù)哪康氖沁€富于民，讓人民過上幸福安康的日子，從而讓社會上的每個(gè)人都能獲得全面而自由的發(fā)展，當(dāng)然這有些理想國的色彩，但在此種施設(shè)之方的施行過程中怎樣以相對低的成本獲得相對高的收益，怎樣協(xié)調(diào)利益上的平衡關(guān)系，可謂路之遠(yuǎn)矣。但是，現(xiàn)實(shí)中的一些已經(jīng)宣示為不足取的做法我們是否還要將錯就錯？現(xiàn)在已經(jīng)到了國家、地方政府予以反思決策的當(dāng)口，依法行政課題的提出為我們今后的研究起到了綱舉目張的指引效果。法律的手段用之于理財(cái)?shù)哪康模@正應(yīng)了那句老話：君子愛財(cái)，取之有道?？傊ㄟ^理財(cái)手段，提高財(cái)政使用效益，既可以從根本上解決地方政府長期以來的“土地依賴癥”，從土地財(cái)政困境中走出，又能保障國家基本目的的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①②鮑世行：《城市規(guī)劃新概念新方法》，商務(wù)印書館1993年版，第202、203頁。

③劉深：《無數(shù)個(gè)“第一”連綴成30年巨變》，《深圳晚報(bào)》2008年2月26日。

④劉紅梅等：《我國土地財(cái)政收入研究綜述》，《開發(fā)研究》2008年第1期，141頁。

⑤蔣省三、劉守英：《土地財(cái)政的緣由與風(fēng)險(xiǎn)》，《新青年·權(quán)衡》2006年第3期，第26-33頁。

⑥《去年前11個(gè)月全國土地出讓收益上漲六成》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年2月16日。

⑦熊劍鋒：《17省財(cái)政審計(jì)結(jié)果：700億土地出讓金應(yīng)征未征》《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2010年6月14日。

⑧段心強(qiáng)：《如何經(jīng)營城市這份國有資產(chǎn)——薄熙來訪談錄》，《大連日報(bào)》2001年5月25日。

⑨張青、胡凱：《中國土地財(cái)政的起因與改革》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第9期。

⑩徐德富等：《我國地方政府的“土地財(cái)政”行為分析》，《現(xiàn)代商業(yè)》2007年第2期，第70-71頁。

?霍侃：《土地財(cái)政吃緊 銀監(jiān)會密令促地方政府任期內(nèi)還貸》，東南新聞網(wǎng)2010年6月7日。

?熊劍鋒：《17省財(cái)政審計(jì)結(jié)果：700億土地出讓金應(yīng)征未征》，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2010年6月14日。

?《審計(jì)署：個(gè)別地方將數(shù)以億計(jì)稅收等返還企業(yè)》，新華網(wǎng)2010年6月13日。

?張青、胡凱：《中國土地財(cái)政的起因與改革》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第9期。

?［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京三聯(lián)書店2003年版，第148頁。

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責(zé)任編輯 韓成軍

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1007－905X（2011）02－0061－06

2010-12-10

王立君（1971— ），女，北京人，中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心副編審，法學(xué)博士，中央黨校國際戰(zhàn)略研究所博士后研究人員。