郝 靖 戎

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院，遼寧 大連 116025)

1 引言

1982年，中共中央第51號(hào)文做出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定，首先在江蘇省試點(diǎn)，隨后在全國(guó)推行。自此實(shí)行的市管縣體制，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)以地級(jí)市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，強(qiáng)化了人們對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心重要性的認(rèn)識(shí)和對(duì)城市的歸屬感。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，這種行政體制因?qū)蛹?jí)過(guò)多導(dǎo)致的高成本、低效率的問(wèn)題日益凸顯，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的資源難以得到有效配置，市管縣體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約逐漸加大。改變公共資源配置方式，迫切要求改變“市管縣”體制。2009年6月,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》,明確提出了省直接管理縣(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省直管縣”)財(cái)政改革的總體目標(biāo),即2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。然而近幾年我國(guó)在全國(guó)各地試點(diǎn)實(shí)行“省直管縣”的成果卻不容樂(lè)觀(guān)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快城市化進(jìn)程上仍然收效甚微，其滯后性已嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，從制度創(chuàng)新的角度探求“省直管縣”改革的根本原因，有助于我們更好地理解和把握其發(fā)展滯后性的根本阻礙，對(duì)于探索和發(fā)現(xiàn)“省直管縣” 創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)路徑具有一定的指導(dǎo)意義。

“省直管縣”財(cái)政管理體制是指省級(jí)直接管理地市與縣(市)財(cái)政，地方政府間在事權(quán)和支出責(zé)任、收入的劃分，以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等都是省直接對(duì)地市和縣(市)；地市沒(méi)有管理縣(市)財(cái)政的職能，不直接與縣(市)發(fā)生財(cái)政關(guān)系。

省直管縣財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容：

(1)收支劃分。在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍,市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。按照規(guī)范的辦法,合理劃分省與市、縣的收入范圍。

(2)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣;專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助,由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng),由省級(jí)財(cái)政部門(mén)直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。

(3)財(cái)政預(yù)、決算。市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門(mén)有關(guān)要求,各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門(mén)要按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算,并報(bào)市人大常委會(huì)備案。

(4)資金往來(lái)。建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系,取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。

(5)財(cái)政結(jié)算。年終各類(lèi)結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理,市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng),必須通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等,直接向省級(jí)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還,未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款[1]。

2 從“制度變遷”看“省直管縣”的必然性

2.1 理論依據(jù)

歷史上，中外學(xué)者從不同的角度給制度做出不同定義。在諾斯看來(lái)，制度就是一種規(guī)范人的行為的規(guī)則，與康芒斯對(duì)制度的含義界定基本相同。而為人們所普遍接受的則是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在《制度與人的不斷提高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值》中提出的觀(guān)點(diǎn)，即制度是管束人們行為的一系列規(guī)則。

任何制度都有利弊兩個(gè)方面，所謂“興一利必有一弊”。制度選擇首先有一個(gè)“機(jī)會(huì)成本”，選擇這種制度就意味著必須放棄另一種制度。再者，制度的功能存在著一個(gè)效用遞減的規(guī)律，隨著效用的遞減，其利會(huì)成為弊。這說(shuō)明，任何制度都不是完美的。另外，任何制度都是時(shí)間和條件的產(chǎn)物，隨著時(shí)間的流逝和條件的變化，制度環(huán)境會(huì)隨之變化，制度的利弊就會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，從而使既有的制度在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和信息條件下顯得力不從心，難以發(fā)揮出應(yīng)有的效力，即出現(xiàn)制度不適應(yīng)。因此，用新的制度取代現(xiàn)有的制度即制度變遷，就成為了不可阻遏的趨勢(shì)。制度變遷模型的基本假定是指制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤(rùn)，即“外部利潤(rùn)”，是一種在已有的制度中無(wú)法獲取的利潤(rùn)，只要這種外部利潤(rùn)存在，就表明社會(huì)資源還沒(méi)有達(dá)到帕累托最優(yōu)配置，就存在帕累托改進(jìn)的空間。而實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，獲取外部利潤(rùn)就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，其目的就是將現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)之外的外部利潤(rùn)內(nèi)部化以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

2.2 現(xiàn)實(shí)土壤

我國(guó)現(xiàn)行的“市管縣”財(cái)政體制在其運(yùn)行的初、中期對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)起到了一定的推動(dòng)作用，具有歷史適應(yīng)性，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下的最優(yōu)制度選擇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營(yíng)，政府為鞏固其高度集權(quán)的需要，就必須加強(qiáng)計(jì)劃，增加管理層次。另一方面，“市管縣”財(cái)政體制運(yùn)行初期，我國(guó)信息技術(shù)水平有限，政府間傳遞信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性都有待提高，省域和縣域要實(shí)現(xiàn)有效地溝通顯然是不實(shí)際的。因而在改革開(kāi)放之初縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主的特定條件下，實(shí)行“市管縣”財(cái)政體制是必然選擇。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，這一制度安排在某些地區(qū)表現(xiàn)出越來(lái)越多的弊端，而相應(yīng)的另一種制度安排——“省直管縣”的潛在利益被越來(lái)越多的人發(fā)現(xiàn)。

2.2.1 “市管縣”的不適應(yīng)性

(1)“市管縣”財(cái)政體制下，市級(jí)政府的“市本位”傾向日益增強(qiáng)，縣域財(cái)富向城市日趨集中，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。

(2)“市管縣”財(cái)政體制導(dǎo)致縣一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難?！笆泄芸h”模式削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。

(3)改革當(dāng)年相當(dāng)一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的，而是被強(qiáng)推上去的，其實(shí)并不具備條件。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在城市化加速發(fā)展的今天，“市管縣”體制已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.2.2 “省管縣”的潛在利益

(1)目前，縣域經(jīng)濟(jì)還不能成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的支撐點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng)，而制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要體制性障礙是權(quán)利下放不夠，自主發(fā)展空間不夠，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。因此，調(diào)整省以下財(cái)政體制，突破“市管縣”體制在發(fā)展空間上的束縛是一種必然選擇。

(2)在城市化已經(jīng)成為未來(lái)發(fā)展必然趨勢(shì)的背景下，城鄉(xiāng)一體化成為迫切要求，實(shí)行“省直管縣”，即通過(guò)“市縣分置”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變達(dá)到城市獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，鄉(xiāng)村自我治理的目的，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

(3)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府職能已由大量的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀(guān)調(diào)控職能。此時(shí)，政府層級(jí)每增加一級(jí)，就會(huì)導(dǎo)致信息流失率增加，財(cái)政資金流轉(zhuǎn)效率降低，權(quán)利控制和政策執(zhí)行的力度減弱，政府管理效率降低。而要改革行政層級(jí)，就要建立相對(duì)穩(wěn)固的財(cái)政制度以保證地方行政區(qū)劃改革的平穩(wěn)過(guò)渡。

總之，在現(xiàn)有“市管縣”制度結(jié)構(gòu)下，由外部性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)和交易費(fèi)用所引起的收入的潛在增加并不能實(shí)現(xiàn)內(nèi)在化，而相對(duì)于“市管縣”制度安排，“省直管縣”財(cái)政制度的創(chuàng)新可能使這種外在利潤(rùn)內(nèi)在化，更符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。運(yùn)行“省直管縣”制度安排可以獲得原先不能獲取的利益，從而取代現(xiàn)行制度成為這個(gè)制度安排集合中最有效的一個(gè)，從而使“省直管縣”制度變遷成為必然。

3 從“制度均衡”看“省直管縣”的可行性

所謂制度均衡，是人們對(duì)既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿(mǎn)足狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，人們無(wú)意也無(wú)力改變現(xiàn)行制度，也就是說(shuō)從供求角度上制度的供給滿(mǎn)足制度的需求。人們之所以對(duì)制度產(chǎn)生需求，是因?yàn)橹贫饶軌蚪o人們提供便利，增進(jìn)人們的利益，這種方便和利益就是制度發(fā)揮的功能和作用。制度除了具有減少生活的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性以及節(jié)約成本的經(jīng)濟(jì)功能外，幾乎所有制度都包含了穩(wěn)定和秩序的功能。制度供給即制度的生產(chǎn)，它是對(duì)制度需求的回應(yīng)。而制度的選擇是一個(gè)制度預(yù)期收益和預(yù)期成本的比較過(guò)程。制度是一種稀缺資源，其需求是隨著時(shí)間和條件的改變而改變的，主要取決于制度的相對(duì)價(jià)格和需求主體的相對(duì)偏好，換句話(huà)說(shuō)，相對(duì)價(jià)格和偏好的變化就是制度變遷的來(lái)源。當(dāng)前我國(guó)對(duì)于“省直管縣”的制度需求與制度供給已然具備。

一方面，我國(guó)對(duì)“省直管縣”制度安排的需求基于三個(gè)保障：(1)制度保障。我國(guó)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這一基本經(jīng)濟(jì)規(guī)則的變化能深刻影響創(chuàng)立新的制度安排的預(yù)期成本和收益，因而也就能深刻影響對(duì)新的制度安排的需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打破了傳統(tǒng)的管理模式，我國(guó)省市兩級(jí)政府的職能也發(fā)生了很大變化，事務(wù)性工作顯著減少，上級(jí)政府不再向下級(jí)政府分配物資和下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)，并且隨著行政審批制度改革取得的較大進(jìn)展，省級(jí)政府及其所屬部門(mén)的管理幅度增大，省級(jí)政府已有能力直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣。(2)技術(shù)保障。技術(shù)變化決定制度結(jié)構(gòu)及其變化，技術(shù)發(fā)展水平及其變化對(duì)制度變遷的影響是多方面的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)信息技術(shù)高速發(fā)展，政府間信息傳遞的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)。另外，高速公路、國(guó)道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)等也使省域和縣域間的空間距離越來(lái)越短，這些技術(shù)方面的創(chuàng)新和進(jìn)步，為提高行政效率，節(jié)約行政成本奠定了基礎(chǔ)，也促使新的制度安排出現(xiàn)。(3)財(cái)力保障。近年來(lái)，省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷壯大，對(duì)縣級(jí)財(cái)政的扶持能力也得到增強(qiáng)，讓利空間有所擴(kuò)大。以上這些因素提供了“省直管縣”制度在我國(guó)的需求土壤。

另一方面，“省直管縣”作為正式制度，由國(guó)家提供有其必然性。正式制度作為管束群體競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系的正式規(guī)則，生來(lái)就應(yīng)該對(duì)群體的所有成員有效。但對(duì)于正式制度變遷來(lái)說(shuō)，大量存在的外部效果和“搭便車(chē)”問(wèn)題會(huì)顯著減少正式制度變遷的預(yù)期收益，以至于往往會(huì)持續(xù)地出現(xiàn)制度不均衡和制度供給不足。國(guó)家的出現(xiàn)并不能消除“搭便車(chē)”現(xiàn)象，但它能在存在這種現(xiàn)象的條件下增加制度供給量。同時(shí)制度安排具有“公共產(chǎn)品”的屬性，而政府在生產(chǎn)公共品上比私人生產(chǎn)公共品更有效，成本更低。另外，國(guó)家在制度供給上還有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)。再者，制度創(chuàng)新有帕累托改進(jìn)和非帕累托改進(jìn)之分，伴隨非帕累托改進(jìn)的制度創(chuàng)新必然會(huì)出現(xiàn)大量的受損者和獲益者，這就涉及到一個(gè)對(duì)受損者補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，這個(gè)時(shí)候由國(guó)家來(lái)統(tǒng)籌安排顯然方便且能降低成本。

制度存在的合理性和必然性就在于它是制度需求與制度供給之間達(dá)到均衡的結(jié)果，在均衡存在的試點(diǎn)上，人們不會(huì)改變已有的行為規(guī)則。從制度均衡角度來(lái)看，相對(duì)于制度需求來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前存在“省直管縣”制度安排的供給不足問(wèn)題，因此從這一層面上講，“省直管縣”在我國(guó)已具備可行條件。

4 從“制度變遷的源泉”看“省直管縣”的合理推行

沒(méi)有潛在利潤(rùn)，就不可能有制度變遷，但有了潛在利潤(rùn)，制度變遷也不一定發(fā)生。因?yàn)槿魏沃贫茸冞w都存在運(yùn)行成本，只有當(dāng)通過(guò)制度創(chuàng)新可能獲得的潛在利潤(rùn)大于為獲得該利潤(rùn)而支付的成本時(shí)，制度變遷才會(huì)發(fā)生。制度凈收益大于零是制度安排的前提和制度選擇的必要條件，但這不是充分條件。因?yàn)樵谕粭l件下，一般都存在一個(gè)制度選擇集合，在這個(gè)集合中許多制度安排的凈收益可能均大于零。這就需要將不同制度安排的凈收益加以比較，選擇其中凈收益最大的那項(xiàng)制度。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，制度的實(shí)行不僅取決于該制度安排的預(yù)期收益和預(yù)期成本的比較，同時(shí)也取決于不同制度間凈收益的比較，也就是我們所說(shuō)的制度的相對(duì)價(jià)格。另外需要注意的是，每一項(xiàng)預(yù)期帶來(lái)收益的制度都需要消耗成本，但不同主體可能由于效用函數(shù)和約束條件的差異，對(duì)于同一種制度安排的收益和成本存在不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)地域面積比較大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同，另外民族的差異以及歷史的不同所造成的路徑依賴(lài)的存在也同時(shí)決定了相對(duì)偏好的不一致，因此在我國(guó)不同地區(qū)的“市管縣”制度的殘存價(jià)值與“省直管縣”制度的凈收益之間的比較結(jié)果是不一樣的，這些都決定了在我國(guó)推進(jìn)“省直管縣”改革要因地制宜。

4.1 我國(guó)現(xiàn)行“省直管縣”制度的時(shí)滯障礙

如前所述，雖然“省直管縣”制度勢(shì)在必行，但由于“受損集團(tuán)”的排斥和“時(shí)滯問(wèn)題”的存在以及其他各方面的原因，各省市相繼推廣的“省直管縣”財(cái)政改革的實(shí)效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其預(yù)期效力，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。所謂“時(shí)滯”是指一種時(shí)間差，它是某項(xiàng)活動(dòng)從計(jì)劃開(kāi)始到產(chǎn)生實(shí)際效果之間的一項(xiàng)時(shí)間間隔?？疾熘贫茸冞w的時(shí)滯問(wèn)題涉及到制度變遷的方式。

制度變遷的方式一般分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，主要由一個(gè)或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。這種類(lèi)型的制度變遷是由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引發(fā)的。而強(qiáng)制性制度變遷是由政府通過(guò)命令和法律引入實(shí)施的制度變遷。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)，選擇何種制度變遷方式以及選擇何種制度安排都遵循成本收益比較的基本經(jīng)濟(jì)原則。改革之初，我國(guó)選擇的是“自上而下”的供給主導(dǎo)型制度變遷方式，權(quán)力中心憑借行政命令、法律規(guī)范與利益刺激，自上而下地規(guī)劃、組織和實(shí)施制度變遷。其目的是通過(guò)制度創(chuàng)新使制度安排的收益大于成本。為了獲取最大化的壟斷租金，權(quán)力中心為制度創(chuàng)新設(shè)置了嚴(yán)格的進(jìn)入壁壘。這種制度變遷顯然是強(qiáng)制性制度變遷，但是如果以這種制度變遷方式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，就會(huì)遇到著名的“諾斯悖論”，即統(tǒng)治者最大限度增加其租金的產(chǎn)權(quán)安排同有助于減少交易費(fèi)用以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率的產(chǎn)權(quán)安排間存在著兩難的困境。當(dāng)權(quán)力中心面臨競(jìng)爭(zhēng)約束和交易費(fèi)用約束時(shí)，就會(huì)容忍低效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在。隨著我國(guó)放權(quán)讓利改革的深入，一些利益獨(dú)立化的微觀(guān)主體地位初步形成，他們有較強(qiáng)的利益動(dòng)機(jī)和行為，一旦認(rèn)識(shí)到新制度安排具有潛在收益時(shí)，就會(huì)利用下放的決策權(quán)實(shí)施制度安排，即“自下而上”的誘致性制度變遷。然而，在強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)的條件下，微觀(guān)主體的制度變遷需求要得到權(quán)力中心的特許才能實(shí)現(xiàn)。因此，通過(guò)放權(quán)讓利改革使地方政府成為化解“諾斯悖論”的突破口成為我國(guó)制度變遷的特殊模式。這是因?yàn)榈胤秸ㄟ^(guò)放權(quán)讓利改革擁有了較大的資源配置權(quán)，它既能滿(mǎn)足微觀(guān)主體在制度非均衡條件下尋求最大化利益的要求，又能通過(guò)在與權(quán)力中心的談判與交易中形成的均勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的壟斷租金最大化的制度變遷方式。這種制度變遷方式即為“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”，是符合我國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的制度變遷方式。正如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》提出的“繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革，提高縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障水平，落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策”。省直管縣財(cái)政體制改革是使省直接把轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等經(jīng)濟(jì)權(quán)限“下放”到縣，推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。符合我國(guó)由一個(gè)中央集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家有可能成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)渡的現(xiàn)實(shí)路徑：改革之初供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐步向中間擴(kuò)散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，并隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步建立，最終過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致性制度變遷方式從而完成體制模式的轉(zhuǎn)換。

總體來(lái)說(shuō)，通過(guò)分析制度變遷的方式，我們肯定了“省直管縣”制度的變遷是符合我國(guó)國(guó)情的“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”。但更重要的是，我們應(yīng)當(dāng)看到，在我國(guó)目前在推廣“省直管縣”過(guò)程中存在最大的阻礙或者時(shí)滯問(wèn)題就在于很多省市并沒(méi)有做到真正地將權(quán)力下放到縣，或者至少權(quán)力下放不夠，地方政府自主空間仍然過(guò)小，以至于不能完全打破“諾斯悖論”，能實(shí)現(xiàn)在追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)下帶動(dòng)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局的形成，加快城市化進(jìn)程，從而產(chǎn)生了在潛在利潤(rùn)出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧?rùn)內(nèi)部化之間的時(shí)間間隔，也就是時(shí)滯問(wèn)題。

4.2 “省直管縣”制度推行要循序漸進(jìn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀下，“省直管縣”制度變遷勢(shì)在必行，但不能絕對(duì)化。不加區(qū)分地推進(jìn)“省直管縣”很可能適得其反。推進(jìn)“省直管縣”改革是有條件的：一要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也就是要看區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化程度。一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程大致可以看做四個(gè)方面：基礎(chǔ)設(shè)施一體化、市場(chǎng)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化和政府職能一體化。選擇適應(yīng)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度的財(cái)政體制才能更好地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城市化進(jìn)程。二要符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理能力，即要與省級(jí)政府的協(xié)調(diào)能力、財(cái)政能力、監(jiān)督能力等相適應(yīng)。三要符合當(dāng)?shù)氐鼐壍孛睬闆r。過(guò)分強(qiáng)化行政意義上的縣域經(jīng)濟(jì)，可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“碎片化”，阻礙城市化進(jìn)程。

(1)在我國(guó)的中部地區(qū)，即在一些農(nóng)業(yè)大縣、產(chǎn)糧大縣，區(qū)域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到一定的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于一體化，此時(shí)應(yīng)大力推進(jìn)“省直管縣”。在促進(jìn)政府職能一體化的同時(shí)帶動(dòng)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)先發(fā)展，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整合和城鄉(xiāng)一體化的完善。在這些地區(qū)，“省直管縣”制度的凈預(yù)期收益顯然要大于現(xiàn)行“市管縣”制度的殘存價(jià)值，具有相對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。另一方面，中部地區(qū)人口相對(duì)密集，行政層次多，增大了信息的失真度，且由于縣域經(jīng)濟(jì)在近年來(lái)的長(zhǎng)足發(fā)展導(dǎo)致市縣矛盾日益加深，人們基于對(duì)財(cái)政體制的認(rèn)識(shí)對(duì)省管縣的要求日趨顯著，因此“省直管縣”制度同時(shí)具有相對(duì)偏好優(yōu)勢(shì)。

(2)在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“省直管縣”制度的相對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后，人口比較少，地域面積又過(guò)大，體制上的矛盾還不明顯，現(xiàn)行制度還未表現(xiàn)出其不適應(yīng)性，省級(jí)政府的能力也還未達(dá)到提供“省管縣”制度的程度，客觀(guān)上也需要有地級(jí)市層級(jí)。另外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也相對(duì)落后，甚至一些地區(qū)仍處于基礎(chǔ)設(shè)施一體化的進(jìn)程中，此時(shí)若盲目推進(jìn)“省直管縣”可能會(huì)打破該地區(qū)原有的區(qū)域化和城市化發(fā)展模式，出現(xiàn)“斷層”，阻礙其發(fā)展。然而該地區(qū)民眾的相對(duì)偏好在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略引導(dǎo)下已經(jīng)逐步顯露，對(duì)“省直管縣”有了一定的需求，因此可以向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力，選擇部分縣進(jìn)行直管試點(diǎn)，擴(kuò)大自主權(quán)，積極形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。同時(shí)也應(yīng)爭(zhēng)取把發(fā)展比較好、有潛力的縣市升格為地級(jí)市，帶動(dòng)整個(gè)西部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(3)當(dāng)一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化程度達(dá)到了一定水平，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)已顯現(xiàn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐步呈現(xiàn)全面一體化的時(shí)候，發(fā)揮其現(xiàn)行制度的殘存價(jià)值顯然要優(yōu)于制度變遷帶來(lái)的額外成本，于是應(yīng)該在這些已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連、寧波、廈門(mén)等城市化比較高的副省級(jí)城市，重點(diǎn)推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度。

由此筆者認(rèn)為，“省直管縣”制度安排與“市管縣”制度安排不是一種替代關(guān)系，而是一種互補(bǔ)關(guān)系，空間上可以并存。應(yīng)該說(shuō)，“省直管縣”是對(duì)現(xiàn)行“市管縣”制度的一種修正和完善，而不是徹底否定。在推進(jìn)“省直管縣”進(jìn)程中，我們要充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，避免制度完美化，結(jié)合不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政策土壤，通過(guò)比較制度分析考察可行的制度安排之間的相互替代關(guān)系，在財(cái)政管理體制這一制度選擇集合中充分進(jìn)行不同制度間的權(quán)衡，選擇最優(yōu)制度，逐步推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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