［丹麥］H.J.亨利克森 等

李 慶 摘譯自荷刊《水資源管理》2009年第3期

歐盟水框架指令(WFD)設計導則并沒有提供水資源建?；驔Q策支持工具使用的詳細信息，這意味著目前尚未明確建模工具與整體設計及決策過程的關系、公眾參與建模過程和決策過程的程度。按慣例，公眾參與可分為以下幾個層次:不參與、告知、征求意見、參議、伙伴關系、委托授權、公民控制，其定義見表1。當建模工作組需要利益相關者口頭或書面反饋意見和建議時采用征求意見方式。部分參與，表示參與層次相當于利益相關者成為建模團隊的一部分并參與特定階段的工作，但決策權仍在管理者或建模者手中(視具體情況而定)。簽約參與表示更高層次的參與，具體是指建模過程中吸引人們更多關注和積極合作，以及根據承諾，在決策方面，以及對已建模型與已制定的模擬方案享有更高所有權。像簽約參與這樣的參與式決策過程，通常比基于告知信息和征求意見的單邊決策要花更多的時間，但在實施階段往往能節(jié)省更多的時間。

歐盟科研項目HarmoniQuA已開發(fā)出了一套基于計算機的建模支持工具(MoST)。MoST能促使利益相關者按照流程圖參與建模過程規(guī)定的任務。該流程圖共分5大步48個任務，協調以下7個方面的內容:地下水、降雨徑流、河流動力學、洪水預報、水質、生態(tài)和社會經濟。盡管允許利益相關者提建議，但水資源管理者和建模者保留了如何開發(fā)模型和實施預測模擬的最終決策權。

表1 關于參與建模過程的術語

然而，由于WFD鼓勵成員國將與所有相關各方簽約作為實施指令的一部分，并激勵利益相關者和公眾參加影響其生計或環(huán)境的項目的設計和共同決策，因此，更適宜采用像簽約參與或共同決策這樣更高層次的公眾參與形式。一旦獲得成功，像簽約參與這種更高層次的參與方式能產生信任、社會認知度、跨社會階層的新型工作關系并有助于形成新的知識等，同時還能滿足整合研究、政策、本地經驗和實踐的需要。

對范圍很廣的不確定性進行研究同樣需要利益相關者高層次的參與建模過程。通過使利益相關者清楚地表達自己關心的問題、改進架構(建模研究范圍)、利用利益相關者的知識和意見以及將其納入生產業(yè)務知識的質量控制，能夠更好地認識如何評估和管理復雜問題。

這意味著有機會增強MoST的功能，以提高公眾參與建模過程的層次(如積極參與和簽約參與)、使利益相關者之間能雙向交流。建模工具不僅要求支持復雜的技術任務，還要支持社會關系活動。傳統上，用于簽約參與和社會關系活動的典型工具均基于頭腦風暴、公民陪審團、組模型建設、角色扮演博弈、重新規(guī)劃研討會和貝葉斯(Bayesian)網絡。通過利益相關者的積極參與，可以提高公民責任感，同時還可以增強公眾對實施后續(xù)管理決策的支持力度。

本文意在描述在整個設計過程中如何將水資源建模和公眾參與相結合。首先，文章講述了公眾參與背景下的管理過程以及水框架指令對如何告知、征求意見、鼓勵利益相關者積極參與的規(guī)定。接著，著重描述了應用MoST促進利益相關者和公眾參與的相關內容。文章最后評價了應用MoST促使更高層次(對應于簽約參與層次)的參與面臨的機遇和挑戰(zhàn)。

1 參與

1.1 整體背景

談到決策，人們常想到的是能夠獲取和處理的信息量、能考慮到的備選方案數量以及預測其行為后果的能力。這種思維定式限制了作出合理決策的能力。因此，馬奇和西蒙(March＆Simon，1958年)提出應該像行政人員那樣作出滿意決策而不是像理性的經濟人員那樣做出最優(yōu)決策(從而引進了“有限理性”概念和“令人滿意”即“足夠好”術語)?！坝邢蘩硇浴备拍钍轻槍⑴c途徑而提出的。

對參與方式的研發(fā)可以追溯到成立于20世紀60年代的第1代法蘭克福社會學學派，他們提出對科學背后的理性假設進行細分。其最初目的是通過加大布道(discourse)、對話和尊重不同觀點，提高解決局部問題的能力。

作為第2代法蘭克福社會學學派代表的哲學家哈貝馬斯(Habermas)進一步提出了理性思維和對話需要的概念。他指出人們無法逃避主觀性和啟蒙性帶來的問題。然而，相互主觀性可以用來避免陷入困境。由此，可以用溝通理性代替工具理性，力圖沿著相互主觀性思路對批判理論進行反思。其著作，特別是《溝通行為理論》一書，經常被援引來理解建立共識和協商對話的概念。但他也因高估了基于理性對話達成一致的可能性而受到批評，因為不同觀點和利益之間有時并不相容。

后現代社會的特點是信息技術的革命、全球化和人為風險，即人們對世界認識的提高所產生的特有影響。而且，目前的體制和組織放寬了信息公開的限制，但同時也增強了風險意識。

反思是后現代社會的一個顯著特征。伴隨著新的和不同的需求，知識生產需要不斷地重構科學和社會之間的邊界，與決策相關的反思就是指制定政策。例如，利益相關者對決策計劃背后的科學和知識產生質疑，或對知識生產的機構和團隊缺乏信任。

評估者或評論家的參與比原來更廣，因此需要將某些反饋意見和參與更為慎重地納入極具戰(zhàn)略性的水資源綜合規(guī)劃。在過去，最終模型完成后才會進行評估，而目前在建模和水資源綜合管理規(guī)劃過程中就可以進行評估。

1.2 管理過程的參與

近些年，人為因素和管理問題在自然資源和水資源管理中變得越發(fā)重要。要懂得以合適的方式向利益相關者及公眾通告信息、征求意見和建立聯系，從而確保在作出任何集體決策之前給社會認同留下空間和時間，這對WFD和水資源綜合管理(IWRM)來說極為重要。

促進合作對話的專業(yè)人員都知道，沒有重要利益相關者參與的任何過程很可能缺乏制定可行策略的必要信息，而且還缺乏對策略執(zhí)行至關重要的法律依據。貝克(2005年)認為，公眾、科學、技術與環(huán)境之間的全部關系類型都發(fā)生了變化。實現水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展就成了大家討論的議題。通常，科技進步為人們，尤其是為那些和技術成果有重大利益關系的人們管理環(huán)境奠定了基礎。

即使是參與計劃和決策過程不可避免地帶有主觀性，還可通過以下兩種標準和成果來評判質量。第一種標準是分析內容的質量，或高或低。另一種標準是注重對決策產生的影響，因為這些參與過程往往是作出重大社會決策的一個環(huán)節(jié)。

公眾參與制定管理計劃、參與作出后續(xù)決策的3條主要動因如下:

(1)可以提高政策建議的質量和效果;

(2)可以提升爭議性政策建議的支持度;

(3)可以促進特定社會團體參與民主活動。

本文認為第1條動因最重要，因為對實際參與過程的研究表明，一般人主要是由于對最后成果感興趣才參與這些過程。因此，他們對其成果的支持程度主要依賴于他們從自身的偏好來理解質量。同樣，由于人們認為成果至關重要，故高質量的成果對獲得公眾參與必不可少。

1.3 WFD規(guī)定的公眾參與

歐盟公眾參與指南(EC2003年)根據對水框架指令的重要程度將參與劃分為以下4個層次:

(1)告知信息(關于管理時間表、議題和參與者的信息，這是進一步參與的基礎);

(2)征求意見(鼓勵書面回復和口頭回復);

(3)簽約參與(使人們積極參與到“制定計劃與實施計劃”中來，并依據這些計劃形成最終計劃);

(4)共同決策(有助于最終決定所實施的計劃并對決策負責)。

WFD不但規(guī)定了告知信息和征求意見是公眾參與的兩個不可缺少的層次，還鼓勵與利益相關者簽約參與計劃，但卻沒有類似于部分參與的中間層次(見表1)。

指令中還設有一種稱為“提升認識與提出學習方法”的元級參與方式，它支持其他所有層次的參與及管理。參與流域管理的是3個獨立的團體:主管當局、利益相關者和公眾(普通大眾)。主管當局是指對決策及實施管理計劃負最終責任的權利機構。利益相關者是指受管理計劃影響的個人、團體或組織，如專業(yè)機構、政府部門、居民組織、農民團體、個體土地所有者或居民。通常，這些團體被邀請派代表參與計劃。不參加任何組織卻與流域管理有關的社區(qū)個人稱為普通大眾。

WFD依法要求在流域管理計劃過程中進行3輪書面征求意見，必須按需提供有效的背景信息，還須收集并重視公眾的反饋意見。

即使像簽約參與和共同決策這樣層次更高的參與方式并不是法律所要求的，但它們對于實現WFD中確立的遠大的環(huán)境目標和確?！爸噶顖?zhí)行成功”卻是必需的。

2 用MoST提高建模質量

2.1 與IWRM及WFD相關的計劃與建模

歐盟WFD關于計劃過程的導則文件用通用術語描述了整個過程。但它指出，該導則的重點不在計劃過程中采用何種具體的方式方法，如水文模型、決策支持系統等。

采用IWRM方法要求達到:

(1)政策必須優(yōu)先考慮水資源的影響，包括宏觀經濟政策和水資源開發(fā)、管理、利用之間的雙向關系;

(2)為政策制定進行跨部門整合;

(3)利益相關者在水資源計劃與管理中要有發(fā)言權，特別是要確保婦女參與和窮人參與;

(4)區(qū)域和流域范圍內的涉水決策要與實現更宏大的國家目標相一致，或者至少不與之相矛盾;

(5)制定水計劃與水策略時應與更大的社會目標、經濟目標及環(huán)境目標一起綜合考慮。

回顧過去10a間的建模過程，低質量的建模項目、過度預期以及建模成果在最終用戶中缺乏可信度等問題大量出現。出現質量不佳的部分原因如下:

(1)專業(yè)術語的含混不清及參與者(建模者、客戶、審計人員、利益相關者和感興趣的公眾)之間缺乏相互了解;

(2)方法不當(輸入數據不仔細、模型冗余、超范圍使用模型);

(3)缺乏數據或可用數據質量不高;

(4)對建模過程了解不夠而妨礙了生態(tài)(生物)建模;

(5)建模者和最終用戶就建模項目的可行性和局限性存在誤解，過分夸大模型功能;

(6)對如何將模型成果用于決策存在疑慮;

(7)建模過程缺乏文件記錄和透明度，導致項目難于審計和重建;

(8)對于經濟、制度和政治問題考慮不夠，建模缺乏整體性。

為應對上述問題，美國環(huán)保署(EPA)發(fā)布的環(huán)境監(jiān)管模型導則提出，通過更多關注建模和公眾參與之間的聯系可以更好地將計劃過程與建模過程加以整合。問題確認、法規(guī)、利益相關者、經濟、政治和公眾是建模過程的輸入項。管理機構、利益相關者和公眾之間的相互作用貫穿于建模全過程。最后，將建模過程中獲得的成果反饋到決策者，這就需要考慮它們之間的相互聯系，考慮利益相關者、公眾如何參與到MoST中來，以提高建模質量。

圖1示出了水管理與建模過程之間的相互關系。

圖1 水管理與建模過程之間的相互關系

2.2 基于模型的水資源管理的質量保證

正如上節(jié)所述，對質量保證的要求越來越高推動了MoST的開發(fā)，它通過指導、監(jiān)督和報告等手段來支持建模過程的質量保證。在MoST中，質量保證被定義為:管理建模研究的一個組織為在參與實施的各個組織內部取得一致意見、從技術上確保執(zhí)行所有研究任務、保證所有基于建模的分析具有可重復性及合理性而采用的程序架構和操作架構。

MoST支持多域研究，能容納具有不同專業(yè)背景的研究人員以及代表若干用戶類型(水管理者、建模者、審計人員、利益相關者和公眾)，還包括了一本通過超鏈接文本實現訪問的交互式術語表。其主要設計功能如下:

(1)指導。確保正確應用模型。

(2)監(jiān)督。記錄所作出的決定、所有任務、日志和成果中使用的方法和數據。

(3)報告。為管理者、用戶、建模者、審計人員、利益相關者和公眾提供已完成工作的報告。

建模過程分為5個步驟，依次為:模型研究計劃、數據及概念化、建模、校準與驗證，以及模擬與評估。每個步驟都包含若干任務、活動和方法。其中利益相關者和公眾參與的任務有6項:描述問題及背景，確定需求，檢查數據、概念化設計和建模計劃，檢查建模的校準和驗證計劃，檢查校準、驗證及模擬計劃，檢查模擬和評估。每步結束時的內容為任務報告、過去工作和將來計劃的客戶回訪?！爸R庫”涵蓋了地下水、降雨徑流、河流動力學、洪水預報、水質、生態(tài)學和社會經濟學等7個專業(yè)領域，構成該工具的核心。

MoST會在電腦中生成一份日志，可供水管理者和建模團隊記錄按照任務流程進行建模研究的進展情況和決策。該日志可用來核驗模型研究的質量。

用MoST建模，其質量保證最重要的幾條原則如下:

(1)溝通渠道，即注重促進MoST所記錄的建模者與水管理者之間的對話，提供審計人員、利益相關者和公眾的反饋意見。

(2)規(guī)定外部審查為確保采用其他獨立建模者知識和經驗的關鍵機制。

(3)5個建模步驟是經建模者和管理者正式對話決定的，即要報告及檢查當前步驟的活動和結果，討論下個步驟(新的改進計劃)的詳細計劃。

(4)MoST包含了許多重復循環(huán)，某些純技術環(huán)節(jié)僅包含建模者，其他的可能對性能或經濟情況造成影響，這就要求在啟動需要額外經費的工作前就作出決策。

(5)MoST注重驗證方案。

(6)必須在建模過程中明確識別和評估不確定性。

MoST一般可用于支持項目建模工作。它在許多方面近似于工作流程管理軟件，但也有某些區(qū)別。與由相對簡單任務組成的許多商業(yè)流程不同，建模過程由許多復雜任務組成，需要各種專門知識，根據科學發(fā)展水平并利用日益增強的計算機處理能力進行改進。在某種程度上，MoST可以被視為群組軟件。它是一套以日為單位支持水管理建模團隊的軟件，不僅提供指引，還能監(jiān)督所有團隊成員的實際工作情況，在模型日志中存貯監(jiān)督內容，幫助生成供各相關者閱讀的報告。由此，MoST使建模工作更透明，對審計人員更開放，與利益相關者和感興趣的公眾的交流更容易。MoST及其相關軟件非常靈活，易于擴大或充實被保護者或執(zhí)行者的知識。

2.3 公眾參與

MoST中描述的建模過程表明，在工作的開始階段涉及到利益相關者和公眾的參與。隨著工作的推進，在制定模型研究計劃后，他們還將參與最后4個步驟中的檢查工作。在MoST目前的版本中，公眾可參與到以下6項任務中。

(1)描述問題與背景。需要就利益相關者和普通大眾的參與程度作出決定。作出決定與制定“利益相關者參與計劃”(包括公眾參與方式)應與科學建模同步進行。

(2)定要求(利益相關者對要求提出意見)。

(3)檢查數據、概念化設計和建模計劃。

(4)檢查建模的校準和驗證計劃。

(5)檢查校準、驗證及模擬計劃。

(6)檢查模擬和評估。

對于以上所有活動，用戶都能通過一種或多種途徑檢查和指導其中的具體工作。

當前步驟(幾乎已完成)的檢查任務包括對征求利益相關者意見的結果進行評估，以及根據當前取得的成果為重新確定下一步工作提供機會。因此，共同決策至少在某種程度上是可能的。例如，利益相關者和公眾為下一步情景分析提供輸入資料并對下一步建模和校準中可能用到的數據和資源進行評估。但也可以由利益相關者對工作內容的不確定性以及受設計成果影響的群體所認可的內容加以評價。

MoST不僅能指導用戶，還能解釋潛在的敏感性和隱蔽的危險。在描述問題與背景中將敏感性和隱蔽的危險定義為:過去10a中許多建模質量不高的項目都與利益相關者、普通公眾參與不當有關。例如，使用含糊的專業(yè)術語、主要參與者之間缺乏溝通、了解，對如何在決策中使用模型存在困惑，對經濟、制度和政治問題認識不深等。

水管理者在利益相關者參與計劃中描述了利益相關者和普通大眾如何參與建模過程。該計劃要解決以下問題:

(1)公眾參與需要達到哪種層次(告知、征求意見、積極參與等)?

(2)公眾為何參與?

(3)應該涉及到哪些人?

(4)應該何時涉及到他們?

(5)如何涉及他們?

利益相關者的分析對于評估對問題的共同理解水平、明確利益相關者的利益與職責是十分必要的。組建工作小組、選擇服務商、編制任務書和制訂與公眾、利益相關者有關的新方案都需要合適的方式及交流工具。利益相關者參與計劃的草案應該包括在任務書中，與建模者討論確定，并在建模研究計劃中獨立成章。

定要求時，應允許利益相關者和普通大眾對由管理者制定并經與建模小組討論的建模研究計劃提出評價意見。水管理者應根據利益相關者對要求的看法對評價意見進行評估并準備就利益相關者提出的意見作出回復。利益相關者參與計劃的最終稿也應包含在任務書中，與建模者討論確定，并納入建模研究計劃。

在檢查過程中，利益相關者對現階段完成的任務作出評價，對下階段的工作計劃提出調整建議。這可以包括進一步支持共同理解的措施、對團隊作用和責任的明確、參與工作組的利益相關者的變化以及普通大眾和利益相關者額外的信息需求等。

水管理者記錄下利益相關者的評價意見，并決定需要進行的調整，還要向檢查者和建模者報告這些意見及其解答。經與建模者討論后，對模型研究計劃作出調整。

在WFD中，主管當局(相當于MoST中的水管理者)有責任像對待利益相關者那樣，告知公眾信息并征求意見。MoST已經設計了這種功能，其做法是在初始階段(模型研究計劃)允許利益相關者和公眾提供輸入資源，隨項目進展情況就工作提出評價意見，參與項目檢查。這意味著，MoST達到了WFD關于建模期間向利益相關者和普通大眾告知信息和征求意見的最低要求。

3 MoST的應用評價

3.1 優(yōu)劣分析

水資源模型的可靠性備受質疑。故有必要像MoST那樣，要求執(zhí)行更嚴格的質量保證程序(包括公眾參與)。其主要優(yōu)勢如下:①為每一步的工作提供了一個通用透明的平臺，清晰地描述了每一項任務，提出了大量應對包括潛在隱蔽危險在內等問題的策略和方法。②明確了責任，使水管理者和建模者各負其責。利益相關者和普通大眾能夠為制定建模研究計劃框架提供輸入信息(在任務書中)，還能為隨后每一次的檢查發(fā)表意見。③為模型驗證及不確定性評估提供了用途更廣的程序?，F在，可以邀請利益相關者參與互動、共享知識、相互了解和對各種不確定性進行預測。④它整合了7個建模專業(yè)領域，MoST軟件按照通用指南和特殊指南處理數據，在建模過程中提供記錄和報告。它能支持多域研究使其成為具備通用價值的工具。重要的是作為建模過程質量保證的一部分，它為用戶間交流提供了統一的語言。通過軟件的超鏈接文本實現交互式訪問有助于建立通用的交流語言，使各專業(yè)人員對術語的理解偏差最小化。

MoST的劣勢在于對實施參與的各種方式缺乏深入的描述。MoST僅試圖使用一些歐盟研究項目的方法，并沒有為選擇適合這些活動的工具和方法提供更為廣泛的指導。另外，沒有將為培訓利益相關者和普通大眾編制的建模術語說明文件翻譯成當地語言，因此，往往難以理解MoST指導文件中的信息。盡管MoST提供了與利益相關者的互動機制，但某種程度上影響了水管理者和建模者的決策，其參與任務的數量仍然有限，限制了公開討論和反饋意見的空間，妨礙了利益相關者的實際參與。故而，MoST現有版本對基本假設、反饋和學習的潛在質疑涉及很少。

由于將利益相關者和公眾作為用戶，并內嵌了知識庫，所以MoST是一款能夠改進建模過程的合適的工具。雖然利益相關者可以施加影響，但無最終決策權。然而，當需要采用諸如簽約參與這樣擴展的公眾參與形式時，如同其他現有的建模指南一樣，MoST也存在不足。

3.2 機遇與挑戰(zhàn)

利益相關者的積極參與對于更好地理解其對模型可靠性和方案缺陷的觀點十分重要，并有助于利益相關者共同使用模型。如果通過積極參與使水資源模型成為決策的共享工具，那么就有機會將更廣泛地確認資源的不確定性作為水資源綜合管理的一部分。還能更好地確認和設計可行的管理措施，更多地關注機構的能力建設，更公正、更符合實際地制定方案，更準確地評估待實施的管理計劃，從而形成適應性更強的水資源綜合管理格局。

M.桑托斯(Martinez－Santos，2008 年)在其文章中以西班牙瓜的亞納(Guadiana)河流域為例介紹了如何開展水資源綜合管理建模的情況。利益相關者積極參與綜合評估，為討論和社會學習提供了深刻的見解，在其參與過程中使用了地下水模型。數值模型可以描述空間變化和時間變化，還能通過比較預測的地下水水位與農場主灌溉水井實測數據來校核模型，這對于在模型預測中進行協商和建立信任是非常重要的。允許利益相關者參加建模過程，有助于克服其自身在采用不同方案時存在的缺陷。

支持簽約參與時，MoST也有一些問題，其中一個問題是由于至少需要一定的建模經驗，簽約參與往往難以實現。因此，對參與建模過程的利益相關者和公眾加以培訓，需要花費一定的時間和人力物力。在社會交往中，人們處于各種各樣的復雜環(huán)境中，而人具有創(chuàng)造意識，社會生活的基礎就是有意識的個人和由個體組成的集體出于不同的動機、目的和利益而相互影響。為了充分反映各個個體所作的貢獻，建模過程必須靈活多變并為學習和對話留有余地。

4 結語

對于增強型MoST以支持利益相關者簽約參與建模過程面臨的機遇和挑戰(zhàn)而言，在MoST所描述的建模過程中還未得到體現，只是存在MoST以支持利益相關者和公眾簽約參與的潛力，但這需要專門針對簽約參與建立一個新的知識庫。在考慮建模過程時，這似乎是微不足道的，但在考慮讓利益相關者簽約參與建模時，可以探索性地將模型作為方案制定、預測分析和可視化的工具。