江阿源

摘 要：現(xiàn)有的水資源保護(hù)法律制度基本上可以使各項水資源保護(hù)活動做到有法可依，但由于近年來地震、洪水以及其他的不可抗拒的天災(zāi)之發(fā)生，現(xiàn)有水資源保護(hù)法律制度顯現(xiàn)出其相應(yīng)缺陷與不足。本文便在現(xiàn)有水資源保護(hù)體制不足的基礎(chǔ)上，從立法和道德兩個層面提出了針對災(zāi)區(qū)水資源保護(hù)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：災(zāi)區(qū)；水資源；法律制度

水資源是極其寶貴的自然資源，給我們的生產(chǎn)和生活帶來了極大的恩惠，但隨著全球人口的大規(guī)模增加，城市化工業(yè)化的高度發(fā)展，水資源污染與水資源浪費問題越來越嚴(yán)重，加之近百年來地質(zhì)災(zāi)害頻頻發(fā)生，導(dǎo)致水資源短缺成了各國共同的難題。水資源危機(jī)不再是“狼來了”的故事，而是真真切切地威脅著人類的生存安全和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，如何有效的保護(hù)和利用水資源已成為世界各國共同的使命，而建立完善的制度保障體系是緩解水資源危機(jī)的根本途徑，其中尤為重要的是構(gòu)建和完善保護(hù)水資源的法律制度。當(dāng)前，我們面臨嚴(yán)峻的水資源問題，保護(hù)水資源已成為人類緊迫的任務(wù)，為此不少國家制定了一系列法律法規(guī)規(guī)范水資源的開發(fā)與利用，以防止其遭受污染與破壞?！吨腥A人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》以及《取水許可和水資源費征收管理條理》等諸項法律法規(guī)的制定標(biāo)志著我國水資源保護(hù)已經(jīng)開始走上法制化的道路， 2011年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，是新世紀(jì)以來中央關(guān)注“三農(nóng)”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進(jìn)行全面部署。為使法律真正起到作用，除需不斷完善水資源司法和執(zhí)法體系之外，對諸如地震、洪災(zāi)等自然災(zāi)害對水資源不利影響的深入思考和研究也是構(gòu)建我國水資源保護(hù)制度的重要因素之一。

一、天災(zāi)對水資源的影響

說起天災(zāi)，汶川地震不可不提，其破壞程度之劇烈，波及區(qū)域之廣泛，實屬歷史罕見。地震對岷江上游地區(qū)脆弱的生態(tài)壞境造成了巨大的破壞，其中，對水資源的影響尤為嚴(yán)重。而今年9月份以來，我國陜西、四川、河南等省又連續(xù)遭遇較強(qiáng)降雨。根據(jù)新聞的報道，截至目前，已經(jīng)造成了四川、陜西、河南3省遭受嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口1229.4萬人，因災(zāi)死亡57人，失蹤29人，緊急轉(zhuǎn)移安置121.4萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積650.6千公頃，其中絕收50.8千公頃；房屋倒塌12.9萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失172.7億元。而筆者的家鄉(xiāng)達(dá)州渠縣更是災(zāi)情慘重，沿江地帶一片汪洋，縣城幾成孤島，到處一片澤國。從2004年以來，8年遭遇了4次洪災(zāi)。渠江三匯站更是出現(xiàn)了100年一遇的超歷史實測記錄的最大洪水。

在汶川地震發(fā)生之前，岷江上游的總體水流量本已經(jīng)在逐年的在不斷減少。加之岷江上游是阿壩州工業(yè)核心區(qū)，現(xiàn)有的許多水電、造紙、機(jī)械、冶煉、化工企業(yè)每年排放的大量廢水、廢氣與廢渣，已經(jīng)使得該地區(qū)的水資源已經(jīng)具有了相當(dāng)?shù)碾[憂，并且有逐漸惡化的趨勢。而四川流域的水資源筆者從小到大用肉眼都可以看到，雖然投資在不斷加大，設(shè)備在不斷更新，但是家鄉(xiāng)的河流仍然在不可逆轉(zhuǎn)的日趨污濁和減流。而這些地震、洪水等災(zāi)害發(fā)生之后，水資源的情況更是讓人不得不重視。一方面是大面積的積水因為缺乏流動性，所以很容易被生活垃圾、污水和動物尸體所污染。另一方面，有些地區(qū)存放有化學(xué)品、危險品等物質(zhì)，因為地震引起的滑坡與泥石流，這些危險物質(zhì)會流入附近的水體，改變水質(zhì)情況，造成水污染，并且水的流動性又將使受污染的面積進(jìn)一步擴(kuò)大。還有就是，在震后防疫過程中救助人員大量使用的消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、生活污水和腐爛動植物等，也威脅著河流水環(huán)境質(zhì)量和日常飲用水安全，產(chǎn)生水環(huán)境安全隱患，再加上震后的降雨，導(dǎo)致了大量綿遠(yuǎn)污染物進(jìn)入水體，給災(zāi)區(qū)水環(huán)境和水資源帶來了嚴(yán)峻的考驗。

面對這樣一場浩劫，人們只有在不斷總結(jié)的基礎(chǔ)上才能認(rèn)識到災(zāi)難給我們帶來了怎樣的啟示，僅就水資源而言，汶川地震后該地區(qū)的水污染該如何治理？水資源危機(jī)給水源周邊人民生活帶來的經(jīng)濟(jì)、民生危機(jī)應(yīng)該由誰來解決和賠償？地震區(qū)的水資源如何才能得到更好的保護(hù)？這些問題都不得不引起我們的深思。

二、我國法律對水資源保護(hù)的現(xiàn)狀和不足

(一)我國現(xiàn)有水資源保護(hù)法律規(guī)定

對水資源進(jìn)行有效且強(qiáng)力的保護(hù)必須以一系列制度的構(gòu)建為前提，因此，在憲法基礎(chǔ)之上，國家和地方都制定了一系列有關(guān)水資源保護(hù)的法律法規(guī)，以確保各項水資源保護(hù)活動能夠在法律范圍內(nèi)順利進(jìn)行。以下以效力層級為序簡單展開水資源保護(hù)法律體系：

1、憲法

《中華人民共和國憲法》第9條明確規(guī)定：“國家保護(hù)自然資源的合理利用……。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。

2、法律

我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《中華人民共和國防洪法》等等。這些法律對我國的水資源保護(hù)問題基本做出了全面的規(guī)定。尤其是2002年，我國在吸收十多年來國內(nèi)外水資源管理新經(jīng)驗、新理念的基礎(chǔ)上制定頒布了新的水法。該法突出并強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理，規(guī)定了建立水功能區(qū)劃制度、排污總量管理制度、節(jié)水制度和超計劃用水累進(jìn)加價制度和水法貫徹實施的監(jiān)督檢查制度等。這些新的規(guī)定和新的制度，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對性和可操作性。

3、單項行政法規(guī)

即國務(wù)院制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源、防治水害的規(guī)范性文件。如《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》、《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》、《取水許可制度實施辦法》、《水利產(chǎn)業(yè)政策法》、《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》、《征收排污費暫行辦法》等。這些法規(guī)是水資源法律的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，涉及到水資源的各個領(lǐng)域，內(nèi)容多、覆蓋面廣，是我國水資源法制體系的重要組成部分。

4、地方性法規(guī)

各省（直轄市、自治區(qū)）人大制定相關(guān)地方性法規(guī)，如《江西省水資源條例》、《浙江省錢塘江管理條例》等。這些地方性法規(guī)的制定也能夠有效解決地方層級的一些重大水環(huán)境問題。

總而言之，我國現(xiàn)行水資源保護(hù)法律制度在一定程度上遏制了水資源的進(jìn)一步惡化，緩解了我國因水資源破壞而引發(fā)的各種問題。然而，從總體看，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴(yán)重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護(hù)的實際需要，且從立法角度而言本身也存在許多不完善的地方。尤其是在發(fā)生特大地震這種無法預(yù)料、無法避免且破壞力巨大的自然災(zāi)害之后，我們的法律法規(guī)已明顯不能對這種特殊的破壞進(jìn)行有效的治理并對有限的資源進(jìn)行最大限度的保護(hù)。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定對地震區(qū)水資源保護(hù)之不足

《中華人民共和國水法》第3條明確規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！薄吨腥A人民共和國憲法》第9規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；”《水法》還規(guī)定“國家水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門按職責(zé)分工，協(xié)助進(jìn)行有關(guān)的管理工作?！钡@些是對水資源管理權(quán)的規(guī)定，而不是對所有權(quán)行使主體的規(guī)定?，F(xiàn)實中往往是各部門從各自管理的職能出發(fā)建立監(jiān)督管理機(jī)制，不利于水資源的整體規(guī)劃和管理。由此可見，我國法律明確規(guī)定了我國水資源的所有權(quán)主體是屬于國家，但是沒有具體規(guī)定國家如何去行使其所有權(quán)。

我國《民法通則》中將所有權(quán)定義為“所有人依法對自己的財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睋?jù)此可知，水資源所有權(quán)指水資源所有人對水資源依法享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，集中體現(xiàn)了水資源權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一。在筆者看來，國家作為一個特殊的民事主體，其對水資源的所有權(quán)的享有是無可厚非的。國家通過立法保留了水資源的所有權(quán)，同時把水資源的利用權(quán)(使用、收益、處分等權(quán)能)通過制度安排授予社會，這就為國家開發(fā)、利用和治理水資源提供了全面的合法性基礎(chǔ)，預(yù)示著國家將承擔(dān)保障社會公平、維護(hù)自身權(quán)益、保護(hù)用水安全、以及消除自然災(zāi)害對水資源造成不利影響等義務(wù)和責(zé)任。這也就是筆者想要強(qiáng)調(diào)的權(quán)責(zé)義相統(tǒng)一的觀點。

可是我們回頭來看我國的相關(guān)法律法規(guī)：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。完全由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)及時采取合理措施，仍然不能避免造成環(huán)境污染損害的，免予承擔(dān)責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法》第85條規(guī)定“因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔(dān)賠償責(zé)任；法律另有規(guī)定的除外?！币陨蟽蓚€法律條文是關(guān)于水資源污染的法律責(zé)任承擔(dān)的表述，我們可以清楚的看到，因不可抗力造成的污染我國法律一般是采取的免除責(zé)任的形式，那么，地震和洪水作為最典型的不可抗力，尤其是世所罕見的汶川大地震，其對水資源的嚴(yán)重破壞和污染極大的影響了周邊廣闊地區(qū)人民的生活、生產(chǎn)用水和企事業(yè)單位的工業(yè)用水，不論是對經(jīng)濟(jì)、生活，還是對環(huán)境都造成了難以彌補(bǔ)的損失，更不利于千秋萬代的可持續(xù)發(fā)展。那么這么一筆損失應(yīng)該由誰來買單呢？

按照我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，水污染的責(zé)任人應(yīng)該就是實施具體污染行為的行為人或有排污義務(wù)的排污方，但是對于天災(zāi)，是沒有實施行為人的，但是損害結(jié)果又是真實存在且巨大的，按照“誰所有誰管理”的簡單的傳統(tǒng)觀點，是應(yīng)該由其所有人，即國家來承擔(dān)起包括排污和重建以及受災(zāi)群眾和企業(yè)的賠償在內(nèi)的一切責(zé)任的，并且明確的寫入我國水資源保護(hù)相關(guān)法律，并由水資源所在的行政區(qū)域政府負(fù)擔(dān)起具體各項措施。有些學(xué)者認(rèn)為，水資源歸國家所有，國家應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，對災(zāi)民進(jìn)行賠償，這樣將導(dǎo)致國家承擔(dān)過重的賠償責(zé)任，并且作為侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)方也有損國家形象。但筆者認(rèn)為，鑒于天災(zāi)的不可預(yù)料性和巨大的破壞性，由政府代表國家承擔(dān)水資源的這種所有權(quán)下的相應(yīng)責(zé)任安排有助于國家在災(zāi)害發(fā)生后快速反應(yīng)，及時治理水資源污染問題，對遭受災(zāi)害破壞的水利設(shè)施能夠提供足夠的資金進(jìn)行重建與維修，最大限度的保障國計民生不因地震災(zāi)害受到嚴(yán)重影響，而這也正是國家對水資源享有所有權(quán)的體現(xiàn)。這種責(zé)任應(yīng)該不同于救助和經(jīng)濟(jì)支援，而是國家實實在在的承擔(dān)起一個責(zé)任人的全部負(fù)擔(dān)，盡其最大努力將災(zāi)區(qū)的污染水域進(jìn)行合理的處理，通過撥款和調(diào)撥專門技術(shù)人員等方式完成包括排污、水利設(shè)施重建等一系列工作，盡量使受污水源、周邊水環(huán)境以及附近群眾和企事業(yè)單位的正常用水回復(fù)到災(zāi)難發(fā)生之前的狀態(tài)。

三、關(guān)于災(zāi)區(qū)水資源保護(hù)的建議

（一）填補(bǔ)法律漏洞，完善法律規(guī)制

通過筆者之前的論述，可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律對特殊情況下水資源的保護(hù)是不夠全面的，尚需完善。尤其是在世所罕見的汶川大地震發(fā)生之后出現(xiàn)的種種以前未被重視的水資源保護(hù)問題漸漸引起了大家的重視。而法律作為最有力的、最規(guī)范性的手段，我們將災(zāi)區(qū)水資源保護(hù)相關(guān)措施寫入無疑是最具有保障力的。

首先，最為重要的就是在《水法》和《水污染防治法》以及水資源保護(hù)中明確規(guī)定對于震后水資源破壞的責(zé)任承擔(dān)者及承擔(dān)責(zé)任的限度，包括三個層面：

第一是完全由天災(zāi)引起的水污染，比如山體垮塌、泥石流、動植物腐壞造成的水污染以及地震對水利設(shè)施的破壞等，此類損失由國家承擔(dān)包括排污、重建、賠償?shù)热控?zé)任。當(dāng)然不僅僅限于地震，而是所有的自然災(zāi)害引起的水資源污染都應(yīng)該成為法律規(guī)制的內(nèi)容；

第二是災(zāi)后的人為污染，包括在重建災(zāi)區(qū)和防疫工作的進(jìn)行過程中造成的生活垃圾、建設(shè)垃圾、醫(yī)療垃圾對災(zāi)區(qū)水資源的污染等。此類污染應(yīng)該嚴(yán)格遵循“誰受益誰治理”的原則性思路由接受救助的災(zāi)區(qū)政府承擔(dān)整治清理的全部責(zé)任；

第三是人為和自然原因相結(jié)合的污染情況，舉個簡單的例子，比如地震將某礦區(qū)震垮，礦石落入附近水源將其嚴(yán)重污染致使之不能供正常使用，這種情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)《民法通則》第132條的規(guī)定：“當(dāng)事人對造成損害都沒有過錯的，可以根據(jù)實際情況，由當(dāng)事人分擔(dān)民事責(zé)任?！币约啊吨腥A人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第24條的規(guī)定：“受害人和行為人對損害的發(fā)生都沒有過錯的，可以根據(jù)實際情況，由雙方分擔(dān)損失。”因此，筆者認(rèn)為由國家和礦區(qū)的使用權(quán)人共同承擔(dān)公平責(zé)任是值得考慮的做法。

其次，也是筆者需要強(qiáng)調(diào)的，對水資源的保護(hù)和救助應(yīng)該是廣義的。水資源理應(yīng)包括我國國土范圍內(nèi)的一切地下水和地表水，不管是群眾居住地的生活或工業(yè)用水源，還是無人區(qū)的湖泊河流，都應(yīng)該得到一視同仁的對待。因為水是具有流動性的，源頭污染了，整條河流和流域都會受到嚴(yán)重影響；湖泊污染了，整個土質(zhì)乃至周圍的植被、生存的動物和自然環(huán)境都會出現(xiàn)潛在的危機(jī)，一天兩天不明顯，一年兩年就會將惡果活生生的顯示在人類面前。所以，無人區(qū)的水資源不管要管，還要管好；從立法層面來看，可以做出這樣的有區(qū)別的規(guī)定：生活區(qū)、工業(yè)區(qū)以及河流上游的水資源一旦污染，其治理是刻不容緩的，理應(yīng)放在第一位，而無人區(qū)的水資源污染也必須由當(dāng)?shù)卣袚?dān)一切責(zé)任，但整治時間相對于前者可以暫緩。

（二）加強(qiáng)法制教育，提高道德素質(zhì)

水是生命的源頭，尤其是在這個水源污染嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重匱乏的時代，應(yīng)該賦予水資源極大的重視和保護(hù)，拯救水資源就如同拯救人類的生命一樣刻不容緩。可是當(dāng)前很多地區(qū)的人們都并未引起重視，浪費和污染的現(xiàn)象隨處可見?？梢娢覈鴮τ谒Y源保護(hù)的宣傳和教育的力度還不夠，人民普遍的文化思想素質(zhì)還沒達(dá)到域外一些國家的高度。

汶川大地震發(fā)生后的一系列用水緊張的情況可以給世人敲響警鐘，甚至因此而發(fā)生過以下活生生刑事案例：位于四川省廣元市朝天區(qū)大灘鎮(zhèn)橫梁村七組的權(quán)家灣水溝，當(dāng)?shù)氐娜藗兌嗄甓际窃谠撍疁嫌盟芰瞎芤鞴┙o生活用水，在經(jīng)歷“5.12”地震之后，這個水溝再也沒水了，人們不得不從離此不遠(yuǎn)的另一溝溝頭取水。可是，這個小溝的出水量根本不夠當(dāng)?shù)厝藗兊娘嬘盟瑁偌由蠟?zāi)后農(nóng)房重建，需水量更大，當(dāng)?shù)氐娜藗優(yōu)橐盟畣栴}多次發(fā)生糾紛。2009年1月21日中午，村民徐廷文與妻子何金蓮與被害人徐子亮為接水管發(fā)生爭執(zhí)，徐子亮用磚刀戳傷何金蓮額頭后又持磚刀追趕徐廷文，追趕中，徐廷文拿起石頭返身擊中徐子亮的頭部，徐子亮當(dāng)即倒地。事后，徐廷文到當(dāng)?shù)嘏沙鏊鲃油栋缸允祝熳恿猎卺t(yī)院治療19天后搶救無效死亡。案子是真實的，災(zāi)區(qū)水資源的匱乏也是真實存在的，它告訴我們除了加強(qiáng)自身的法制道德修養(yǎng)避免慘案發(fā)生，除了國家和政府對水資源的保護(hù)和整治之外，還應(yīng)該做的便是學(xué)會對有限的水資源節(jié)約與管理。難道非要發(fā)生如此惡性的事件之后我們才知道警醒？世界缺水，中國缺水，城市缺水，人類需要從自己做起，不要等到無水之日才明白其重要性。

我們再來做一個對比，此次日本大地震后，有友人在場親歷，回國后轉(zhuǎn)述，在地震的時候，他與其他市民疏散到廣場上，所有群眾均都是安靜地坐在地上并顯得很慌張，震完了大家各歸各位，廣場上沒有一個垃圾；而在汶川大地震后，除開地震后建筑垃圾，即建筑物倒塌或拆除后所產(chǎn)生的混凝土塊等，隨處可見的便是災(zāi)區(qū)人民和救助人員隨意拋放的生活、醫(yī)療垃圾等等，對本已經(jīng)傷痕累累的河流、水域造成了嚴(yán)重的再次污染，使得清理工作更加艱巨，而這些再次污染是完全可以人為避免的。

水資源的重要性自古以來便有有識之士不斷強(qiáng)調(diào)，《禮記》有曰：“土敝則草木不長，水煩則魚鱉不大”；《淮南子》有說道，“欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木”； 唐朝魏征《諫太宗十思疏》之中也有這么一句“求木之長者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源?！?——因此，筆者通過盡自己綿薄之力呼吁當(dāng)今社會各界人士，繼續(xù)傳承護(hù)水惜水的優(yōu)良傳統(tǒng)，培養(yǎng)護(hù)水意識和警覺性，努力提升自身道德水平，保護(hù)水資源，功在當(dāng)代，利在千秋。

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