■ 顧朝林

（清華大學(xué)建筑學(xué)院，北京 100084）

論國土規(guī)劃的地方性問題

■ 顧朝林

（清華大學(xué)建筑學(xué)院，北京 100084）

經(jīng)濟(jì)全球化正在重塑全球的空間和城市體系，大區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃也越來越趨向于協(xié)同發(fā)展和全球問題導(dǎo)向，區(qū)域性和地方性特色正在逐漸喪失。在新一輪國土規(guī)劃中，我們需要從新區(qū)域主義視角看區(qū)域規(guī)劃的特色，關(guān)注區(qū)域特性研究，直面區(qū)域發(fā)展社會(huì)問題，綜合平衡社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展目標(biāo)，重視物質(zhì)規(guī)劃以及不同層次的物質(zhì)規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切配合。

國土規(guī)劃編制；全球化；地方性

經(jīng)濟(jì)全球化正在重塑全球的空間和城市體系，大區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃也越來越趨向于協(xié)同發(fā)展和全球問題導(dǎo)向，區(qū)域性和地方性特色正在逐漸喪失。在當(dāng)今的規(guī)劃編制單位、高校和研究機(jī)構(gòu)，無論是區(qū)域規(guī)劃還是國土規(guī)劃或空間規(guī)劃，大而全、“八股式”的所謂“學(xué)院派”的國土規(guī)劃編制內(nèi)容越來越濃，與新一輪國土規(guī)劃是建立在多部門規(guī)劃已經(jīng)編制，需要精煉綜合、目標(biāo)和問題導(dǎo)向的需求不相一致，也就是說，編制的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃或空間規(guī)劃內(nèi)容龐雜，主題不鮮明，操作性不強(qiáng)。因此，從現(xiàn)狀區(qū)域規(guī)劃或國土規(guī)劃看，動(dòng)員面很廣，動(dòng)用力量很大，編制時(shí)間很長，效果卻不盡人意，其主要原因是國土或區(qū)域規(guī)劃的地方性喪失。據(jù)此，本文從新區(qū)域主義視角重點(diǎn)論述國家新一輪國土規(guī)劃編制中需要重視地方性問題。

1 新時(shí)期區(qū)域性規(guī)劃重心的轉(zhuǎn)移

我們往往認(rèn)定：區(qū)域性規(guī)劃主要來自西方。然而，事實(shí)上，我們祖先在區(qū)域研究方面做了非常卓越的工作?！稘h書》有：“相其陰陽之和，嘗其水泉之味，審其土地之宜，觀其草木之饒，然后營邑之城”，就已經(jīng)將區(qū)域發(fā)展問題論述得非常清楚。對(duì)城市和區(qū)域與空間、水資源、土地、生態(tài)等諸多方面的關(guān)系均進(jìn)行了論述。新一輪國土規(guī)劃編制，實(shí)際上是建立在許許多多的部門規(guī)劃、綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上的，不再需要從底層一點(diǎn)點(diǎn)做起，主要是把握本次國土規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

要把握本次國土規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)，就離不開區(qū)域性、空間性和地方性問題。

所謂區(qū)域性，是指在國土規(guī)劃時(shí)從各地區(qū)的自身?xiàng)l件出發(fā)，就特定的地理區(qū)域進(jìn)行專門的研究，且研究的態(tài)度從消極的客觀轉(zhuǎn)向積極的主觀的過程。根據(jù)赫特納的觀點(diǎn)，一個(gè)區(qū)域的“區(qū)域性”程度越高，表明該區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互依存、交流、文化同質(zhì)性、內(nèi)聚力、行為能力尤其是解決沖突的能力就越高，而隨著“區(qū)域性”的日益增強(qiáng)，區(qū)域?qū)⒊蔀閾碛凶约簷?quán)利的行為主體。所謂空間性，是指在編制國土規(guī)劃時(shí)注重物質(zhì)空間層面過程，例如發(fā)展空間、空間形態(tài)、空間布局等。所謂地方性，首先，地方是一個(gè)物質(zhì)的空間；其次，最重要的就是要有地方感，是人們對(duì)地方的主觀感受，包括地方在個(gè)人和團(tuán)體中的作用；第三是場所，就是人們?cè)谌粘；顒?dòng)和交往中間的背景和場所。所以地方特性的形成主要是人的作用。

2 區(qū)域研究的三個(gè)學(xué)派

為什么要關(guān)注區(qū)域性規(guī)劃的地方性呢？我們從區(qū)域研究的三個(gè)學(xué)派談起。

最早的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派。資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)是區(qū)域發(fā)展的四個(gè)主要要素。但是，最近二十年來，在我國這四大要素在區(qū)域發(fā)展中的作用的變化是非常大的。在改革開放之初，最早是從勞動(dòng)力開始發(fā)揮作用，然后是土地發(fā)揮作用大，現(xiàn)在土地和勞動(dòng)力和技術(shù)這三者之間的作用都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)的弱于資本，資本的作用變得越來越重要，越來越大。

第二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的學(xué)派理念?？唆敻衤男陆?jīng)濟(jì)地理學(xué)，是一個(gè)不完全的競爭模型和運(yùn)行成本化，主要是建立在這三個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)上，即：個(gè)體經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和分工。新制度學(xué)認(rèn)為政府的政策和治理會(huì)起到非常重要的作用。區(qū)域管理學(xué)注重尋找區(qū)域特色發(fā)掘發(fā)展路徑。

第三是新區(qū)域主義學(xué)派。新區(qū)域主義的核心是地方與地方特色。地方特色是什么呢？是由人的因素形成的最重要的區(qū)域性特色。當(dāng)今地方的要素為什么會(huì)變得這么重要呢？主要是由于經(jīng)濟(jì)全球化、資本快速流動(dòng)，再附加管理的作用慢慢弱化，還有不同層級(jí)空間的競爭，導(dǎo)致在全球、超國家或國家的尺度上缺乏穩(wěn)定的區(qū)域調(diào)控政策。這樣可以看到，只有地方才能夠達(dá)成各種調(diào)控方案的一種理念，投資者和社團(tuán)之間、效率和福利之間、經(jīng)濟(jì)手段和地方目標(biāo)之間的對(duì)立是可以得到調(diào)和的。抓住了這個(gè)意義上的地方性特色，再去做大區(qū)、國家層面上的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，其意義和價(jià)值也就不一樣了。

在這樣一個(gè)背景下，地方的研究是由社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成的，是社會(huì)群體相互作用的場所，是個(gè)人和各種社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)其功能的限制空間，是由社會(huì)結(jié)構(gòu)空間所限定的一種區(qū)域。行為主體和系統(tǒng)共同構(gòu)筑了地方性的分析，通過地方性分析可以對(duì)區(qū)域差異進(jìn)行一般性的解釋。只有有了這樣的解釋，我們才能找到一個(gè)地區(qū)或者一片國土里面真正的特點(diǎn)、真正的地方性特色、真正的問題和最終的答案。新區(qū)域主義研究方法和傳統(tǒng)的區(qū)域主義研究方法有非常大的不同，它注重了區(qū)域獨(dú)特性的研究，比如說中原城市群、海西地區(qū)和武漢都市圈有什么特殊性，是我有他沒有的？第二是特別關(guān)注了區(qū)域人，就是由這片土地上的人組成的社會(huì)發(fā)展。第三就是注重歷史過程的研究，就是為什么會(huì)出現(xiàn)這種特別的空間格局？為什么會(huì)形成人口眾多的地區(qū)？區(qū)域文化是怎樣一個(gè)類型？還有建立個(gè)體、組織、群體及其組織的不同層次的描述和分析。這是新區(qū)域主義研究方法的五個(gè)變化。在這樣的變化過程中，相互之間做出來的研究重點(diǎn)就有非常大的差別（表1）。

傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃注重結(jié)果而忽視過程，新區(qū)域主義是規(guī)劃過程的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于結(jié)果；傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)區(qū)域邊界，必須要有一個(gè)規(guī)劃范圍，新區(qū)域主義規(guī)劃的區(qū)域邊界是變化的；由于區(qū)域之間存在著交叉管治，所以就不過分強(qiáng)調(diào)空間問題。比如中原城市群，是9個(gè)城市還是更大的范圍，在新區(qū)域主義的概念里已經(jīng)不是非常重要了。傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃是以強(qiáng)制性的責(zé)任為基礎(chǔ)，新區(qū)域主義則以相互信任為基礎(chǔ)；傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)管治，新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)。

3 當(dāng)前區(qū)域性規(guī)劃新動(dòng)向

當(dāng)前的區(qū)域性規(guī)劃有許多新動(dòng)向。

第一個(gè)層面是巨型區(qū)規(guī)劃，例如歐洲巨型區(qū)規(guī)劃，有基于想象力的（一個(gè)是香蕉狀，另一個(gè)葡萄狀的）（圖1），有基于概念方法的（圖2），還有基于功能城市群的（圖3）和基于空間碎化方法的（圖4）。

這四種方法都是對(duì)歐盟國家地區(qū)一個(gè)空間的一個(gè)解釋。那么，這些解釋實(shí)際上要解決什么問題呢？它就是要找出區(qū)域的地方性和個(gè)性，要通過相應(yīng)的規(guī)劃解決需要解決的問題。例如，為什么要研究歐洲這樣一個(gè)地區(qū)的具體規(guī)劃呢？要解決城市群的問題，解決國家和中心之間的平衡問題，解決全歐洲的平衡問題，解決跨區(qū)域發(fā)展的問題。所以在這樣的基礎(chǔ)上就形成了兩個(gè)五角形的空間（圖5），就是東歐和西歐的空間，在這個(gè)規(guī)劃當(dāng)中要做一個(gè)中間的軸，最終的結(jié)果就是歐盟的東擴(kuò)，那么在東擴(kuò)的過程當(dāng)中怎么樣去做這樣一種空間，這是規(guī)劃的一個(gè)目標(biāo)。

表1 區(qū)域研究重點(diǎn)的對(duì)比

圖1 基于想象力的歐洲巨型區(qū)規(guī)劃

圖2 基于概念方法的歐洲巨型區(qū)規(guī)劃

圖3 基于功能城市群的歐洲巨型區(qū)規(guī)劃

圖4 基于空間碎化方法的歐洲巨型區(qū)規(guī)劃

圖5 歐洲的兩個(gè)五角形的空間

第二個(gè)層面是國家層面的規(guī)劃。最近美國編制了一個(gè)2050年的發(fā)展規(guī)劃（圖6），這樣一個(gè)規(guī)劃實(shí)際上就是在1950年代、1960年代美國進(jìn)入了大都市時(shí)代，約120個(gè)大都市區(qū)，其人口和GDP超過了50%。2008年，美國的11個(gè)巨型區(qū)人口和GDP超過了70%。也就是說，在過去的60年中，國家的經(jīng)濟(jì)和人口進(jìn)一步集聚了。

圖6 美國2050年的發(fā)展規(guī)劃：形成中的巨型區(qū)域

再看看中國，2008年四大巨型區(qū)（長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)和海西地區(qū)），GDP和人口都已經(jīng)超過了全國的50%。在這樣的背景下，未來的競爭是一個(gè)什么樣的競爭？美國為什么要編制這樣一個(gè)規(guī)劃呢？核心問題是國家的重心已經(jīng)在11個(gè)巨型區(qū)。美國在過去的一百年內(nèi)，1920年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，促進(jìn)了美國建設(shè)全國的高速公路網(wǎng)和重大基礎(chǔ)設(shè)施，改變了投資環(huán)境，使美國經(jīng)濟(jì)繁榮了許多年。現(xiàn)在美國在某些方面已經(jīng)滯后，尤其高速鐵路系統(tǒng)、高速公路系統(tǒng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國，現(xiàn)在比中國好的是航空系統(tǒng)。美國以后要怎么去做，水利很弱，所以要去做。關(guān)于水供應(yīng)和水資源問題，怎么應(yīng)對(duì)氣候變化？關(guān)于水利設(shè)施的問題，還有能源供應(yīng)的問題，油的進(jìn)口問題，交通的問題，還有基礎(chǔ)設(shè)施。通過這個(gè)規(guī)劃解決未來美國到2050年的發(fā)展需要解決的問題。

圖7 英國國家空間規(guī)劃

圖8 日本人口預(yù)測(cè)（2006-2055）

第三個(gè)層次是區(qū)域規(guī)劃。英國最近編了一個(gè)國家空間規(guī)劃（圖7），在這個(gè)規(guī)劃里面它要做什么呢？就是要通過城市空間的規(guī)劃，主要是通勤，發(fā)現(xiàn)什么呢？發(fā)現(xiàn)在這樣一個(gè)區(qū)，可能是增長空間，如英格蘭的東南部增長區(qū)，過去在倫敦的綠帶里面的增長，下一步要朝泰晤士河的河口發(fā)展。另一個(gè)是英格蘭和蘇格蘭交接地區(qū)。

再看日本的空間規(guī)劃。通過日本的死亡率、出生率和自然增長率等預(yù)測(cè)，到2055年，因總?cè)丝跀?shù)量下降，勞動(dòng)力短缺，就不可能再可持續(xù)發(fā)展了（圖8）。因此，這一時(shí)期的重點(diǎn)就是要解決少子化帶來的空間問題。在這樣的空間狀態(tài)下，發(fā)展重點(diǎn)就是城市群這樣的空間結(jié)構(gòu)。

第四個(gè)層次是大城市地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。例如，大倫敦的規(guī)劃，主要的重點(diǎn)還是從空間的發(fā)展策略上來做，像泰晤士河這樣。另一個(gè)是大巴黎規(guī)劃，巴黎曾經(jīng)是人口占法國的18%、GDP占29%的一個(gè)地區(qū)，它要做一個(gè)分散的戰(zhàn)略，這就是他們的增長狀態(tài)。通過這樣的規(guī)劃，座落在四個(gè)外部的新城，把人口和產(chǎn)業(yè)疏散了，疏散的結(jié)果不僅調(diào)控了巴黎市區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，而且也調(diào)整了全部法國的空間結(jié)構(gòu)。通過大巴黎地區(qū)的大區(qū)規(guī)劃，得到了對(duì)全國的空間發(fā)展的一個(gè)事件規(guī)劃。

4 結(jié)論

新一輪國土規(guī)劃，我們需要從新區(qū)域主義視角看區(qū)域規(guī)劃的特色，關(guān)注區(qū)域特性研究，直面區(qū)域發(fā)展社會(huì)問題，要綜合平衡社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展目標(biāo)，重視物質(zhì)規(guī)劃以及不同層次物質(zhì)規(guī)劃與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切配合。

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F123.8

A

1672-6995(2011)02-0004-04

2011-02-09

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目：中國城市化多維視角理論框架研究（40971092）；科技支撐項(xiàng)目：主體功能區(qū)規(guī)劃與部門規(guī)劃一致性評(píng)價(jià)與協(xié)同規(guī)劃技術(shù)研究(2008BAH31B05)。

顧朝林（1958-）,男,浙江省靖江市人，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授,研究生學(xué)歷，主要從事城市與區(qū)域規(guī)劃研究。

本文部分內(nèi)容曾經(jīng)在2009年河南省國土規(guī)劃會(huì)議上報(bào)告，原文是提交第四屆資源經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)換屆會(huì)議的論文，本次發(fā)表進(jìn)行了修改和文字加工。