■ 唐正國/付梅臣/陶 金/張占軍/鄭誼鴿

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

試論土地督察類型區(qū)的劃分

■ 唐正國1/付梅臣1/陶 金1/張占軍2/鄭誼鴿2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

為探索解決西北地區(qū)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、土地利用區(qū)域差異較大而土地督察機(jī)構(gòu)人員不多的矛盾，以青海省為例，確定土地督察類型區(qū)的劃分原則、方法、指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)處理方式。按照地域分異規(guī)律，采用系統(tǒng)聚類法和定性修正法將青海省劃分為耕地保護(hù)、城市發(fā)展、礦業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等四大土地督察監(jiān)管類型區(qū)，分析指明各類型區(qū)的功能定位、土地利用和違法特點(diǎn)，為評定土地督察級別，有針對性地制定差別化的分區(qū)督察辦法，創(chuàng)新土地督察方式方法，提高土地督察的效率和效果，有效實(shí)現(xiàn)土地督察目標(biāo)提供依據(jù)。

青海省; 土地督察; 類型區(qū); 劃分

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]50號），于2006年新組建的國家土地督察西安局代表國家土地總督察，負(fù)責(zé)對西北地區(qū)各省級人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。督察區(qū)域國土面積達(dá)311.34萬平方公里，約占全國的1/3，額定編制人均督察土地面積8.2萬平方公里，是全國額定編制人均督察土地面積的3倍。其中，青海省國土面積達(dá)72.23萬平方公里，額定編制人均督察土地面積達(dá)24.08萬平方公里，又是國家土地督察西安局額定編制人均督察土地面積的2.94倍。為此，如何結(jié)合地方實(shí)際踐行科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新土地督察方式方法，解決督察區(qū)域遼闊而督察機(jī)構(gòu)人員不多的矛盾，落實(shí)好既定職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)建立土地督察制度的目標(biāo)，是西安督察局面臨的全新而緊迫的課題。本文旨在根據(jù)國家土地總督察、副總督察的指示精神，以青海省為例，運(yùn)用現(xiàn)代管理理念，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，探索將青海省按縣級行政區(qū)為基本單元劃分成若干類重點(diǎn)監(jiān)管對象不同的土地督察類型區(qū)，明確各類型區(qū)土地督察工作的側(cè)重點(diǎn)，為各區(qū)制定有針對性的、差別化的土地督察辦法，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新工作機(jī)制、提高督察效率和效果的目標(biāo)提供依據(jù)。

1 土地督察類型區(qū)劃分的原則

分區(qū)原則應(yīng)以地域分異規(guī)律為理論基礎(chǔ)，用于指導(dǎo)分區(qū)指標(biāo)選取、分區(qū)方法實(shí)施等工作的開展。通過對分區(qū)對象內(nèi)在空間分布與演化規(guī)律的認(rèn)識，結(jié)合分區(qū)的目的，提出土地督察類型區(qū)劃分及指標(biāo)選取的原則如下[1-3]：

（1）地域性原則。土地督察類型區(qū)要反映出地域分異規(guī)律，突出區(qū)內(nèi)相似性與區(qū)際差異性，即在同一類型區(qū)內(nèi)土地督察區(qū)域具有相對一致性，而區(qū)際之間要有較大差異性。區(qū)內(nèi)相似性有利于制定統(tǒng)一的土地督察辦法，區(qū)際的差異性則能體現(xiàn)出土地督察辦法的差異性。

（2）主導(dǎo)因素原則。土地督察類型區(qū)劃分不同于土地利用綜合分區(qū)，其核心目的是體現(xiàn)土地督察類型的區(qū)域分異。因此，在構(gòu)建分區(qū)指標(biāo)體系時，應(yīng)重點(diǎn)考慮能夠體現(xiàn)出土地督察類型差異的主導(dǎo)因素，突出主導(dǎo)因素對分區(qū)結(jié)果的影響。

（3）可操作性原則。在分區(qū)過程中兼顧行政區(qū)域的完整性，有利于分區(qū)方案的實(shí)際應(yīng)用和普遍接受。分區(qū)基本單元不宜過細(xì)，以縣級行政區(qū)為地域單元為宜，并有利于完整數(shù)據(jù)資料的獲取和分區(qū)研究工作的展開。

（4）定量分析與定性分析相結(jié)合原則。土地督察類型區(qū)劃分應(yīng)以定量計(jì)算為主，同時需要咨詢相關(guān)專家進(jìn)行定性分析和調(diào)整，以提高分區(qū)結(jié)果的科學(xué)性和合理性。

2 土地督察類型區(qū)劃分的過程

2.1 方法選擇

聚類分析是統(tǒng)計(jì)學(xué)中研究“物以類聚”問題的一種有效方法，屬于統(tǒng)計(jì)分析的范疇，其實(shí)質(zhì)是建立一種分類方法，將一批樣本數(shù)據(jù)按照其性質(zhì)上的親密程度自動進(jìn)行分類。所謂的“類”是指一個具有相似個體的集合，不同“類”之間具有明顯的區(qū)別。一般用于國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，根據(jù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)總值、人口、人均收入、消費(fèi)特點(diǎn)等將大的區(qū)域分成幾個小的區(qū)域。比如分成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；資源豐富地區(qū)、資源匱乏地區(qū)等。此類分區(qū)旨在對屬于同一類的地區(qū)或者國家采用類似的經(jīng)濟(jì)政策[4,5]。

聚類分析法的基本思想是根據(jù)對所研究個體的觀測指標(biāo)，具體找出一些能夠度量指標(biāo)之間相似程度的統(tǒng)計(jì)量，以這些統(tǒng)計(jì)量作為劃分類型的依據(jù)，把一些相似程度較大的指標(biāo)聚合為一類，把另外一些彼此之間相似程度較大的指標(biāo)又聚合為一類，關(guān)系密切的聚合到一個小的分類單位，關(guān)系疏遠(yuǎn)的聚合到一個大的分類單位，直到把所有的指標(biāo)都聚合完畢，把不同的類型一一劃分出來，形成一個由小到大的分類系統(tǒng)。通過聚類分析法對指標(biāo)進(jìn)行分類，可以綜合利用多個變量的信息，使分類結(jié)果更加直觀、全面和合理。

由于土地督察類型區(qū)劃分屬于宏觀研究的范疇，本身并不存在單一的區(qū)劃形式，因此本文選擇聚類分析方法，以得出科學(xué)合理的劃區(qū)結(jié)果，也是在土地督察類型區(qū)劃分中的一種探索性嘗試。

2.2 分區(qū)指標(biāo)選取

土地督察類型區(qū)主要反映的內(nèi)容應(yīng)包括3個方面：一是要重點(diǎn)反映出區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)分異特征。各地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)特征基本能夠反映出該地區(qū)的發(fā)展定位和方向，是制定差別化督察辦法的重要依據(jù)；二是要充分反映區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整反映的是該地區(qū)土地利用變化特征，具有現(xiàn)勢性，便于提高差別化督察辦法制定的精確性；三是要體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展情況。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況能夠體現(xiàn)出區(qū)域的分異特征，能進(jìn)一步提高分區(qū)結(jié)果的準(zhǔn)確性。因此指標(biāo)的選取需要涵蓋以上三個方面的內(nèi)容。

通過參考國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)以及征求有關(guān)專家的意見和建議，在初步擬定的11個分區(qū)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，經(jīng)過篩選，最終確定了以在縣（市、區(qū)）域內(nèi)選取耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例、城鄉(xiāng)建設(shè)用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例、其他土地占本縣總面積比例等5個因素作為聚類分析指標(biāo)；其他6項(xiàng)指標(biāo)（城鄉(xiāng)建設(shè)用地占青海省城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例、采礦用地占本縣總面積比例、其他土地占青海省總其他土地面積比例、2008年新增建設(shè)用地面積、2008年固定資產(chǎn)投資、2008年人均GDP）作為定性分析的參考指標(biāo)。

2.3 數(shù)據(jù)處理與結(jié)果

在收集各縣（市、區(qū)）聚類分析的5項(xiàng)因素指標(biāo)后，對原始數(shù)據(jù)矩陣X進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化[6]，即：

其中：Xj和Sj分別是第j個指標(biāo)的樣本均值和樣本標(biāo)準(zhǔn)差，得到標(biāo)準(zhǔn)化后的矩陣。標(biāo)準(zhǔn)化的目的是消去量綱和數(shù)量級的影響，建立X的相關(guān)系數(shù)陣R。

應(yīng)用所選取的5個因子，對青海省47個縣（市、區(qū)）進(jìn)行系統(tǒng)聚類分析，考慮到分區(qū)太多就會失去分區(qū)的意義，分區(qū)太少則很難做到分類指導(dǎo)和有的放矢。故根據(jù)聚類樹狀圖，并征求青海省及國家土地督察西安局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家的意見，將青海省47個縣（市、區(qū)）分為4大類型區(qū)（圖1）。

（1）耕地保護(hù)監(jiān)管區(qū)：分布于西寧市及周邊區(qū)域，青海省耕地主要分布于該地區(qū)，耕地面積占青海省總耕地比例81.84%，區(qū)內(nèi)各縣耕地占本縣總面積的比重均很高，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例均比較低。

圖1 青海省土地督察類型區(qū)圖

（2）城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)：屬于西寧市中心城區(qū)，是城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)。區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他縣（市、區(qū)），同時區(qū)中的各行政區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地占本區(qū)土地總面積比例均很高，而耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例以及采礦用地占青海省總采礦用地比例相對較低。

（3）礦業(yè)發(fā)展監(jiān)管區(qū)：分布于青海省西北部，是青海省礦產(chǎn)資源主要分布地區(qū)。該區(qū)采礦用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他縣（市、區(qū)），占青海省總采礦用地面積的93.13%，而耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地相應(yīng)指標(biāo)值均很低。

（4）生態(tài)保護(hù)監(jiān)管區(qū)：是青海省除了前3個區(qū)以外的其他區(qū)域，該區(qū)域主要分布于青海省西北部和南部，其他土地占本縣總面積的比例均很高，主要用地類型是草地、林地和未利用地。

2.4 定性修正

由于定量分析方法本身缺乏靈活性，容易受特殊值影響，或者是由于指標(biāo)選取方面的原因，定量方法不能夠完全反應(yīng)土地督察工作的實(shí)際。為了提高分區(qū)的實(shí)用性，在定量分析的基礎(chǔ)上，還需要對其進(jìn)行定性分析與修正，以進(jìn)一步提高分區(qū)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

例如西寧市城北區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地占本區(qū)總面積的比例為23.19%，低于耕地面積占本區(qū)總面積的比例（28.88%），但是城北區(qū)作為西寧市最大的工業(yè)聚集區(qū)，其固定資產(chǎn)投資、新增建設(shè)用地面積以及人均GDP均在青海省名列前茅，因此將該區(qū)劃為城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)更加合理。

又如貴南縣耕地面積占青海省總耕地面積的2.81%，但是該縣以發(fā)展畜牧業(yè)為主，其牧場地域遼闊，氣候適宜，具有發(fā)展畜牧業(yè)的良好自然條件，因此應(yīng)將其劃入生態(tài)保護(hù)監(jiān)管區(qū)。

再如格爾木市（不含可可西里）的城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全省比例最高，達(dá)到13.60%，同時該市的采礦用地占青海省總采礦用地比例也是最高，達(dá)到35.39%，因此該市具有城市發(fā)展區(qū)和礦業(yè)發(fā)展區(qū)的雙重特征，但考慮到該市是因礦產(chǎn)資源而發(fā)展起來的，所以應(yīng)將其劃為礦業(yè)用地監(jiān)管區(qū)。

3 土地督察類型區(qū)劃分的確定

通過定量分析和定性修正，得出青海省土地督察類型區(qū)劃分如表1。

各類型區(qū)的特征如下：

3.1 耕地保護(hù)監(jiān)管區(qū)

包含9個縣（市、區(qū)），占青海省總面積的3.92%；2008年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)269.22億元，占青海省國內(nèi)生產(chǎn)總值的27.15%；總?cè)丝跒?62.4萬人，占青海全省總?cè)丝诘?8.65 %。

表1 青海省土地督察類型區(qū)劃分結(jié)果

（1）區(qū)域功能定位：該區(qū)是青海省耕地分布相對較廣，集中連片，地勢相對較為平坦的區(qū)域，是青海省農(nóng)作物生產(chǎn)的主要區(qū)域。

（2）土地利用特點(diǎn)：該區(qū)的耕地面積占青海省耕地面積的比例超過80%，與區(qū)域功能定位相一致。該區(qū)域也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地相對集中的區(qū)域，與相對平坦的地勢、較低的海拔和優(yōu)良的生存條件有直接關(guān)系。其他類型用地分布較少。2008年分布于此區(qū)域的新增建設(shè)用地面積最多，占青海省新增建設(shè)用地總面積的44.24%。

（3）土地違法特點(diǎn)：該區(qū)內(nèi)2008年違法用地次數(shù)為75次，占青海省全年總違法用地次數(shù)的52.82%；全年違法用地面積為206.45畝，占青海省違法用地總面積的26.05%，違法占用的土地利用類型主要是耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地。違法占地面積雖然不及城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)，但違法頻次較高，是土地違法違規(guī)的頻發(fā)區(qū)域。

3.2 城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)

轄管5個縣（市、區(qū)），占青海省總面積的4.20%；國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)311億元，占青海省國內(nèi)生產(chǎn)總值的31.4%；總?cè)丝跒?5.3萬人，占青海全省總?cè)丝诘?7.67%。

（1）區(qū)域功能定位：該區(qū)主要以城市現(xiàn)有建成區(qū)以及未來城市發(fā)展方向區(qū)為依托，是青海省人口密集區(qū)和政治、文化、經(jīng)濟(jì)的中心區(qū)域。

（2）土地利用特點(diǎn)：該區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全省同類用地的30.83%，與區(qū)域功能定位一致。地卻占到青海省同類用地面積的90%以上，充分表明該區(qū)域的功能定位符合實(shí)際。未利用地、草地、林地分布較多，其他類型用地分布較少。2008年分布于此區(qū)域的新增建設(shè)用地面積最少，僅占青海省新增建設(shè)用地總面積的5.56%。

（3）土地違法特點(diǎn)：該區(qū)內(nèi)2008年違法用地次數(shù)為10次，占青海省全年總違法用地次數(shù)的7.04%；全年違法用地面積為2.61畝，占青海省違法用地總面積的0.33%。無論是從違法的頻次，還是違法面積，該區(qū)域都表現(xiàn)得相對較弱，這與本地區(qū)的自然環(huán)境條件密切相關(guān)。該地區(qū)違法占地類型主要為占用城鄉(xiāng)建設(shè)用地和占用未利用地。

3.4 生態(tài)保護(hù)監(jiān)管區(qū)

轄管27個縣（市、區(qū)），總面積為44.92萬平方公里，占青海省總面積的68.19%；國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)171.5億元，占青海省國內(nèi)生產(chǎn)總值的17.29%；總?cè)丝跒?43.2萬人，占青海全省總?cè)丝诘?6.55%。

（1）區(qū)域功能定位：該區(qū)是青海省草地和林地分布區(qū)，是全省生態(tài)用地集中區(qū)域，對區(qū)域涵養(yǎng)水源、三江源保護(hù)、防風(fēng)固沙以及植被恢復(fù)等有重要作用。

（2）土地利用特點(diǎn)：青海省超耕地占有一定的比重，草地占全省的比例較低，其他地類所占比例更低。

（3）土地違法特點(diǎn)：該區(qū)內(nèi)2008年違法用地次數(shù)為31次，占青海省全年總違法用地次數(shù)的21.83%；全年違法用地面積為330.9畝，占青海省違法用地總面積的41.75%。主要違法用地類型為違法占用耕地和違法占用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，其中，違法占用耕地面積占青海省同類違法用地面積比例超過50%，而違法占用城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積占青海省同類違法用地面積比例超過60%，表明區(qū)內(nèi)土地違法行為嚴(yán)重，是土地違法違規(guī)的高發(fā)區(qū)域。

3.3 礦業(yè)發(fā)展監(jiān)管區(qū)

轄管6個縣（市、區(qū)），占青海省總面積的23.68%；國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)239.57億元，占青海省國內(nèi)生產(chǎn)總值的24.16%；總?cè)丝跒?8.5萬人，占青海全省總?cè)丝诘?.14%。

（1）區(qū)域功能定位：該區(qū)是青海省礦產(chǎn)資源分布及采礦活動的集中區(qū)域，是青海省礦產(chǎn)資源和能源生產(chǎn)與供給的主要區(qū)域。

（2）土地利用特點(diǎn)：該區(qū)面積廣袤，采礦用地面積不足區(qū)域總面積的0.50%，在土地利用結(jié)構(gòu)類型上不突出。然而，該區(qū)內(nèi)的采礦用過同類用地總面積80%的草地、林地分布于此區(qū)，符合青海省的自然環(huán)境條件。由于面積廣闊，各類用地在此區(qū)內(nèi)均有一定范圍的分布，分別占到青海省同類用地面積的一定比例，但絕對面積無法與草地、林地面積相比。2008年新增建設(shè)用地面積占青海省新增建設(shè)用地總面積的35.31%。

（3）土地違法特點(diǎn)：該區(qū)內(nèi)2008年違法用地次數(shù)為26次，占青海省全年總違法用地次數(shù)的18.31%；全年違法用地面積為252.69畝，占青海省違法用地總面積的31.88%。該區(qū)域的主要土地利用類型之一是草地，因此，違法占用草地是該區(qū)域的主要違法占地類型。違法占用未利用地面積雖少，但其違法面積超過青海省同類違法用地面積的60%。

可見，分區(qū)技術(shù)路線采用系統(tǒng)聚類法和定性修正法。經(jīng)過篩選選取耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例、城鄉(xiāng)建設(shè)用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例、其他土地占本縣總面積比例等5個因素作為聚類分析指標(biāo)，其他指標(biāo)作為定性分析的參考指標(biāo)。以縣區(qū)為基本單元，分區(qū)結(jié)果為耕地保護(hù)監(jiān)管區(qū)、城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)、礦業(yè)發(fā)展監(jiān)管區(qū)、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管區(qū)四個土地督察類型區(qū)。耕地保護(hù)監(jiān)管區(qū)和城市發(fā)展監(jiān)管區(qū)所轄面積僅為8.12%，但卻包括了青海省66.32%的人口、58.55%的地區(qū)生產(chǎn)總值、74.72%的耕地、74.63%的違法頻次、95.93%的違法占用耕地面積及59.59%的新增建設(shè)用地。結(jié)果表明，青海省區(qū)域分異的特征，使得各類型區(qū)表現(xiàn)出明顯的差別，為采取有針對性的差別化土地督察辦法，創(chuàng)新土地督察方式方法，從而提高土地督察效率和效果提供了科學(xué)依據(jù)。

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F301.22(224)

C

1672-6995(2011)02-0008-05

2010-12-16

唐正國（1967-），男，湖南省永州市人，地質(zhì)工程師，注冊會計(jì)師，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）在站博士后，國家土地督察西安局副專員。長期以來主要從事土地督察及相關(guān)研究工作和礦產(chǎn)資源管理、形勢分析及政策研究工作。