楊佳瑜

副市長權力清單

在中國政治權力譜系中，地級市是省與縣的連接點，副市長則是地區(qū)行政首腦與各行局的交集處。雙重交叉之下的副市長，看似副職，實則緊扼權力之咽喉。

“油水豐厚”的工程安排權、“無處不在”的土地管理權、“明碼標價”的人事權、“雁過拔毛”的財政權、“分而不管”的安全監(jiān)督權……在這里，分工負責、相對獨立的管理權，成為局部權力的壟斷和權與利的變換。副手層面上的分管領導，實則成為轄區(qū)系統(tǒng)中的“一把手”。

加之，身處上鉤下聯(lián)、進退有余的權力運作空間，部分副市長周圍儼然形成了貪腐滋生的利益交易場：或是一窩、一串的群體性淪陷，或是一個重大項目、一個新開發(fā)區(qū)的整體性拖延。

據(jù)《方圓》不完全統(tǒng)計，自2010年1月以來，進入司法程序、被公開報道過、涉嫌貪腐問題的副市長就有23位，尚不包括剛剛被雙規(guī)或還在偵查階段的案件。

在這份以23人為樣本的權力清單中，《方圓》從分管領域、落馬原因及發(fā)案路徑等各個層面切入，梳理出列出其腐敗的權力清單，試圖為“權力滋生腐敗”提供數(shù)字化注解，也試圖為反腐敗開拓一個新的思考路徑。

這些落馬的副市長與其掌握的權力有何關系？在這份長達23人的名單，我們將從分管領域、落馬原因及發(fā)案路徑等各個層面切入，梳理出其滋生貪腐的權力清單

市委書記、政法委書記、紀委書記、副市長、公安局刑警支隊隊長、區(qū)政法委書記、區(qū)公安分局局長、監(jiān)獄長、副監(jiān)獄長……在廣東省茂名官場地震中，他們應聲而倒。按照當?shù)厝说恼f法，如果僅從職務上看，這些落馬的高官已經(jīng)基本上可以 “在里面”組成一個“班子”。

其中，副市長楊光亮將第一個接受法院審理。來自廣東省廣州市中級法院發(fā)布的開庭公告顯示，廣東省茂名市原市委常委、常務副市長楊光亮職務犯罪案將于6月21日在廣州市中院開庭審理。

實際上，除了楊光亮，涉嫌貪腐問題的副市長近期頻頻進入公眾視野。

副市長問題集中爆發(fā)

在剛過去的兩個月內(nèi)，四川省就有三個副市長先后因涉嫌嚴重違紀被紀檢部門帶走調(diào)查，分別是四川省樂山市副市長夏代榮、廣元市副市長吳連奇、綿陽市副市長廖明；

與此同時，杭州市副市長許邁永腐敗案也于5月12日在浙江省寧波市中級法院宣判，許邁永因受賄罪、貪污罪、濫用職權罪，一審被判死刑，該案從2009年4月中旬調(diào)查至今，兩年過去，終于告一段落；

與寧波中院作出判決同一天，山西省大同市原副市長王雁峰則坐到了太原市中級法院的被告人席上，對于檢察機關起訴的兩起共計千萬元的受賄事實，當庭翻供、全部否認，使得這件因“80條命案牽出副市長腐敗”的案件，更加撲朔迷離。

……

《方圓》根據(jù)資料，統(tǒng)計了 2010年1月以來進入司法程序、被公開報道過、涉嫌腐敗問題的副市長（大都為副廳級），在不到一年半的時間里就有23位坐上被告席，尚不包括剛剛被雙規(guī)或還在偵查階段的案件。

擺在副市長面前的權力，透過燈紅酒綠、聲色犬馬的光影，就像一朵在陽光下兀自開放的罌粟，妖嬈招手。如果權力的圍墻建得不牢固，掙脫圍墻束縛的權力將如洪水猛獸。

“市長主抓全面的工作，是一個抽象空間的權力，但副市長是分管一個系統(tǒng)的，他的權力則是具體的、實打實的。”北京大學政府管理學院教授、廉政建設研究中心主任李成言告訴《方圓》。

那么，這些落馬的副市長與其掌握的權力有何關系？在這份長達23人的名單，我們將從分管領域、落馬原因及發(fā)案路徑等各個層面切入，梳理出其滋生貪腐的權力清單，試圖為“權力滋生腐敗”提供數(shù)字化注解。

清單總論：一畝三分地里的國王

“我們的制度設計已形成這樣的文化，每一個人都分管一個方面，并且，己所不欲，勿施于人。” 清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任任建明對《方圓》記者說，“己所不欲，勿施于人”的意思是，每個副市長分管某一具體的領域，既不想別人干預自己分管的事項，他也不去干預別人，于是形成一種默契。“這就使得每個人在他自己分管的系統(tǒng)劃分出了‘一畝三分地，造成局部的權力的壟斷?！?/p>

許邁永就是杭州市城建系統(tǒng)的“國王”。在他任職副市長期間，分管城市建設，加上之前任杭州市西湖區(qū)區(qū)長所攬的項目，曾掌管的工程包括西湖區(qū)集鎮(zhèn)建設、西溪濕地、錢塘新城、之江國家旅游度假區(qū)等，而這些工程在杭州市政府所在區(qū)——西湖區(qū)里面的分布，從南至北、從西到東，如同一只大手把西湖區(qū)l牢牢遮住。

不用想都知道，這個“國王”的城建權力有多么巨大。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！眱砂俣嗄昵懊系滤锅F的這一席話在今天聽來仍震耳欲聾。

權力王國中的國王，其腐敗滋生至國土里的一絲一寸。以至于當國王倒下時，宛如一張巨網(wǎng)倒下，將把生養(yǎng)他的每一寸力量也統(tǒng)統(tǒng)拉下。

河南省三門峽市原副市長張君貴在其任職期間主管交通，落馬時，背后拉下的是一張河南省三門峽市的系列腐敗案之網(wǎng)：市交通局原局長單向東、市房管局原局長黃國華、市交通局原助理調(diào)研員田成亮、盧氏縣交通局原局長揣予蘇、澠池原縣委書記仝孟蛟、安陽市委原副書記（三門峽市委組織部長）李衛(wèi)民……他們通過職務升遷、交通用地，讓權力與利益互為糾纏。

另外，記者還發(fā)現(xiàn)，這些副市長的腐敗常常具有延續(xù)性的特點，即該副市長不是在其擔任副市長時才腐敗的，往往在其擔任前職位時即開始。

事實上，人事任免、土地資源領域是副市長們腐敗的高發(fā)領域。據(jù)《方圓》記者對這23名副市長的不完全統(tǒng)計結果顯示，在腐敗原因上，工程建設高居52%，是所有原因中所占比例最高的，其次是人事任免30%，土地21%，企業(yè)經(jīng)營17%，工業(yè)（特別是煤礦資源的開發(fā)利用）８%。

“說明這些是腐敗的高危領域，是目前我國懲防體系建設的重點?！敝猩酱髮W政務學院行政管理系主任倪星對《方圓》記者說。

根據(jù)權力內(nèi)容的不同，副市長貪腐權力主要分布在以下幾個方面：工程安排權、與土地有關的權力（包括土地規(guī)劃、土地審批等）、干部任免權、財政權、安全監(jiān)管權，此外，還有一個特殊的復合的權力：主管開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等的建設。

清單一：“油水豐厚”工程安排權

項目建起來、干部倒下去，“工程上馬、副市長落馬”。

在工程建設領域，通常發(fā)包人將建設工程的勘察、設計、施工一并交給一個工程總承包單位，再由該單位分包給其他單位。這個過程中由于對總承包單位有嚴格的主體資格要求，往往只有壟斷性國企才能取得，必然有諸多想從中分包到一些工程的人趨之若鶩，于是腐敗就滋生了?！斗綀A》主筆吳貽伙曾如此分析。

在 《方圓》統(tǒng)計的23名涉嫌腐敗的副市長中，33%分管城市建設，23%分管農(nóng)業(yè)，這兩大系統(tǒng)均包含了大量的工程。

“許邁永在管西溪濕地的時候，他就是這個工程的總指揮，他手里的權力，他想怎么用就怎么用，甚至這個項目的承包，他都可以點名讓誰來干。有時候完全就失去招標的環(huán)節(jié)?！崩畛裳哉J為，工程建設大權歸副市長許邁永一人之手，相當于許邁永直接沖到工程建設的前端，自找腐敗空間。

“每平方公里1個億。除了南水北調(diào)、三峽水利工程，國內(nèi)找不出第三個?！闭憬髮W規(guī)劃系教授周復多對媒體說，“這么巨大的資金投向的來龍去脈，實在難以捉摸。”

許邁永被稱為“許三多”，因為錢多、房多、情婦多，但其實，他還有第四“多”——主管的大工程多。除了西溪濕地，許邁永手上還握有另外幾個大項目：錢江新城、之江國家旅游度假區(qū)等。2009年，許邁永落馬的那一年，錢江新城的建設項目達58個，總投資額120億元，之江國家旅游度假區(qū)則進入“建之江新城、創(chuàng)西湖新業(yè)”三年行動計劃的攻堅之年，全年完成財政收入9.29億元。

大多副市長都擁有相似的落馬路徑。

3月11日，貴州省興義市原副市長趙明富在兼任興義市北京路、遵義路立交橋建設工程部指揮長期間，利用職務之便，為他人謀取利益，非法收受他人賄賂共計人民幣53萬元。

湖北省十堰市委常委、副市長王華滔收受賄賂的主要領域也集中在工程建設相關領域。據(jù)檢察機關起訴指控，2001年至2009年，王華滔先后接受17個單位和個人共37次賄賂，共計折合人民幣145.745萬元，其中大都是房地產(chǎn)公司。

清單二：“無處不在”土地管理權

生生息息的土地，不僅繁衍生命，也滋生腐敗。土地，意味著巨額的利潤，副市長則點土成金。

《方圓》此前曾報道《土地爺生存法則》封面文章，梳理了一塊土地上可能滋生的腐敗清單。國有土地經(jīng)過土地規(guī)劃、土地審批、掛牌拍賣、土地征收、土地評估、征收補償?shù)拳h(huán)節(jié)后進入工程建設領域，而這些環(huán)節(jié)則都可能產(chǎn)生一些相對固定的腐敗模式。

這些腐敗當然不僅局限于土地爺，在他們之上還有分管該系統(tǒng)的副市長。

河南省鄭州市原副市長王慶海的第一筆受賄就緣于土地。2005年下半年，王慶海收受了河南某房地產(chǎn)公司賄賂，幫助該公司辦理房地產(chǎn)項目的用地、規(guī)劃、建設等手續(xù)。此后他一發(fā)不可收拾。2006年，收受河南某汽車銷售服務有限公司董事長300萬元，河南省一實業(yè)有限公司董事長50萬元，均是在取得土地使用權及改變土地用途上提供幫助。

無獨有偶。許邁永貪腐的起點也是土地。1995 年，他擔任蕭山市副市長，邁出了腐敗之路的第一步。當時，許邁永的遠房表弟許飛躍看中了蕭山市一塊土地，后來在許邁永的幫助下拿到開發(fā)權，結果許飛躍轉手賣出去，一次就賺了300萬元，許邁永分得150萬元。這讓許邁永嘗到了城市開發(fā)的甜頭，而后做起了副市長的“土地生意”。

當土地使用權屬出現(xiàn)糾紛時，調(diào)處糾紛的權力則起著舉足輕重的作用。

2007年，廣東省茂名市委、市政府專門成立了協(xié)調(diào)領導小組解決茂名市茂南區(qū)600多畝土地的糾紛，副市長楊光亮主動要求擔任組長。房地產(chǎn)開發(fā)急需這些土地，幾名老板分別找楊光亮幫忙，將其中被法院查封的20畝土地解封。

在這樁權錢交易中，楊光亮非法收受賄賂人民幣650萬元。

應該說工程安排和土地管理權共同構成了城市建設的基礎。在談及為何這兩方面成副市長腐敗高發(fā)區(qū)時，清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為原因有兩方面。一方面是因為這些領域，權力支配的資源很密集，一宗土地使用權的轉讓、土地用途的改變、工程建設項目，都涉及巨額的資金，這對利益相關者有很多的誘惑力；另一方面，權力不夠公開透明，存在過分集中的狀況，又難得到監(jiān)督、制約。

“雖然我們有制度，也有政府文件，但是我們的監(jiān)督很難。我們的制度本身有不科學不合理的地方。比如說，在招投標中，我們采用綜合評標法，評標由招標人依法組建的評標委員會負責，要邀請評標委員會的委員。而評標有一些主觀的指標，可以通過做工作來改變結果，而對于評標結果又沒有一個剛性的規(guī)定，所以分管領導的意志就很容易影響全局?！比谓髡f。

清單三：“明碼標價”人事權

“我們現(xiàn)在是黨管干部原則，由省委管干部的任命，”任建明說，“但是，可能在副市長管的領域，他對干部的任命也有一定的發(fā)言權。”根據(jù)我國的規(guī)定，副市長與市長的產(chǎn)生均是省委組織部提名，人大或人大常委會任命。而根據(jù)現(xiàn)代國家政府的組織規(guī)則，副市長應由市長提名，認同市長的政見，受市長領導，與市長共進退。

“但我們的副市長是上級組織部選出來的，有時可能還是‘上由下的老干部，市長也奈何不了他?！蹦咝钦f。

同樣根據(jù)黨管干部原則，市委對下級人事的任免有極大的話語權。這種話語權則是腐敗的高發(fā)區(qū)。在《方圓》記者總結的23位副市長落馬原因中，干部任免的腐敗是繼工程建設腐敗的第二大原因，占了三成。另外，這23名副市長，有９名是市委常委?！包h政合一“使得他們販賣起用人權來，往往更是得心應手。

河南省三門峽市副市長張君貴則非常典型。

在張君貴長長的起訴書中，第一項便是1989年至2005年，呂某為個人職務升遷及給家人、親戚安排工作，請張君貴幫忙，張君貴在其中收取賄賂。這個行為從1989年張君貴只是三門峽市財政局預算科科長時起，到2003年其擔任副市長期間。

2003年，張君貴任三門峽市副市長，主管通信公司工作，呂某為將其妻子安排到三門峽市電信公司工作，請托張君貴幫忙，在張的辦公室送給張君貴3萬元人民幣。2004年，張君貴主管移動公司工作，呂某為將其內(nèi)弟調(diào)入三門峽市移動公司工作，在張君貴的辦公室送了5萬元人民幣。2005年，張君貴以競爭三門峽市委常委需活動經(jīng)費為由，向呂某索要5萬元人民幣。

另外，在這23名副市長中，雖然現(xiàn)在查出其因干部任免受賄落馬，但實質上更多是因為其在前任職位上，特點是擔任縣委書記時所為。

例如，廣東省茂名市副市長楊光亮在擔任電白縣委書記期間，機關和基層干部嚴重超編。干部調(diào)職明碼標價，較差的科級崗位十幾萬，“肥缺”要三五十萬，也有上百萬甚至二百萬的。反正錢送到就能升官。

河南省焦作市副市長王榮新。其被控的所有受賄事實，均因干部任免而發(fā)，而案件則都發(fā)生在其擔任原陽縣委副書記、縣長、縣委書記期間。

清單四：“雁過拔毛”財政權

除了工程、土地、人事，導致副市長腐敗的權力就是大把金錢如流水般在面前洶涌而過的財政權。分管財政的副市長，往往負責分配政府下轄各部門的辦公經(jīng)費和調(diào)撥重大項目的資金往來，是一市的“財神爺”。

在政府的組織體系構成里，財政權構成了對平等其他系統(tǒng)的制約，本身就是一種監(jiān)督各行局資金使用的職能。而財政預算的編制、大筆財政資金的發(fā)放，通常需要分管副市長的簽字。

被當?shù)厝朔Q為“生意人”的廣東省茂名市副市長楊光亮，把當官作為生意來經(jīng)營。這種生意甚至發(fā)展到在公事中也“吃拿卡要”。

茂名市某部門的一名基層干部對媒體說，“楊光亮分管財政期間，各單位要增加財政預算必須送禮，否則批不下來。有的部門多年沒有增加預算，就是因為沒用公款送禮?！?/p>

張君貴也被控在資金調(diào)度上收取賄賂。

2007年，時任三門峽市扶貧辦主任的馮某為請求張君貴在辦公經(jīng)費上給予關照，送給張君貴1萬元人民幣。

同樣是辦公經(jīng)費的調(diào)度，2007年至2008年，三門峽市農(nóng)業(yè)局局長邵某；2007年下半年，三門峽市水利局局長張某、三門峽市林業(yè)局局長張某、三門峽市氣象局局長武某分別送給張君貴12萬、3萬、5萬、2萬元人民幣。

利用財政權腐敗，與工程建設、人事安排不同的是，往往會用公事公辦的借口，為其他部門制造阻礙，造成“公款行賄”的獨特現(xiàn)象，而這種“雁過拔毛”的行為，其贓款的最終來源還是財政資金。

清單五： “分而不管”安全監(jiān)督權

政府在日常行政中擁有“行政執(zhí)法權”，對涉及國家經(jīng)濟命脈、民生等問題進行嚴格的監(jiān)督管理，于是分管副市長作為一個系統(tǒng)內(nèi)的最高長官，其監(jiān)管權就顯得尤為重要。

例如近年來頻頻在煤礦安全監(jiān)管上出現(xiàn)問題的山西官場。

最新一起涉煤腐敗是山西省大同市副市長王雁峰。根據(jù)檢察機關的起訴書顯示，2007年8月，王雁峰同意將大同市政府已報請山西省安委會關停的東梁煤礦予以置換保留；2007年9月，王雁峰同意將大同市政府已報請山西省安委會關停的窨頂溝聯(lián)營煤礦予以置換保留。在此之中，他共收受了1000萬元賄賂。在王雁峰涉嫌礦難瞞報窩案中，同時落馬的還有大同市公安局原局長申公元、省安監(jiān)局原局長鞏安庫。

而2010年10月一審被判十二年刑的山西省臨汾市副市長周杰則是2008年山西省襄汾縣“9·8”潰壩重大責任事故的被追究責任的官員之一。這起事故創(chuàng)下的紀錄目前仍未被打破——該事故造成277人死亡，33人受傷，直接經(jīng)濟損失9619萬元，是近年來死亡人數(shù)最多的一起特大責任事故。

《方圓》記者曾報道襄汾潰壩背后的吏治腐敗，記者觀察發(fā)現(xiàn)，這個腐敗體現(xiàn)在兩個方面，一是官員的選拔和升遷，二是官僚體制，把腐敗的官員，放在效率低下的官僚體制中，類似襄汾潰壩之類的責任事故就會時有發(fā)生。

而分管煤炭與安全的副市長則成為礦難腐敗的“高危人群”。

清單六：“惠企惠己不惠民”的企業(yè)管理權

“官員”與“老板”的結合，經(jīng)常來源于用“金錢”購買權力。

遼寧省沈陽市原副市長劉和在接受調(diào)查時說，“我把自己寵壞了，將政府給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，看成是自己給予企業(yè)的恩惠?！?/p>

從1996年到1998年期間，劉和幾次給予遼沈鋁業(yè)有限公司企業(yè)優(yōu)惠退稅600多萬元。而該企業(yè)董事長給予劉和的“回報”，也從1996年2月一直持續(xù)到2008年6月。10年期間該企業(yè)老總先后分8次送給劉和共計8萬美元和6萬人民幣。

劉和的判決書顯示，像這樣需要劉和“關照支持”并和劉和保持關系的企業(yè)家大有人在，被認定的行賄企業(yè)將近十家，這些行賄者常常出手就是一兩萬美金或10萬、20萬人民幣。

再例如江蘇省海門市副市長張永斌。他走上犯罪道路的第一步，就是利用企業(yè)改制之機為自己謀利的。2003年初，海門市開始醞釀市屬企業(yè)改制。當時，張永斌任海門市建設局局長、黨委書記。該局下屬的某市政公司在改制之列，張永斌擔任海門市建設局改制小組組長。

通過與時任海門市建設局財務科科長、負責改制企業(yè)清產(chǎn)核資工作的嚴揚生一起，將這家市政公司幾年來外借人員的工資納入應付賬款，將幾筆尚未結算的賬目列為死賬，從而使該市政公司的資產(chǎn)變成負資產(chǎn)。根據(jù)上級相關改制文件，只有零資產(chǎn)或負資產(chǎn)，企業(yè)才能面向公司原管理層出售，這樣該市政公司負責人江某才更有機會中標。而據(jù)法院調(diào)查，江某前后送給張永斌218萬余元，這構成張永斌受賄中最大的一塊。

近年來，中央先后制訂《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《關于黨政領導干部辭職從事經(jīng)營活動有關問題的意見》、《關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規(guī)定》等相關法規(guī)，規(guī)范調(diào)整公共利益與領導干部個人利益、公務活動與經(jīng)營活動、政治活動與市場活動的關系，逐步構建防止利益沖突的制度監(jiān)管機制。

事實上，在管理經(jīng)濟過程中，還有另一個值得關注的新問題——“瀆職”。

周立柱是這23名副市長中唯一一名因玩忽職守進入名單的，他涉及的是河北省保定依棉集團改制案。案件本身也很特殊——高官、高管全被拉下馬，是目前國內(nèi)首例因為改制決策而被追究官員刑事責任的案例。該案曾于2010年開庭審理，目前媒體沒有公開報道過判決結果。

清單七：特殊的開發(fā)區(qū)主管權

在副市長的權力清單中，還有一種特殊的權力，它是復合的，正如杭州市政府對許邁永兼任杭州之江度假區(qū)管委會主任，主持管委會全面工作。在這23個副市長中，許邁永、王慶海、張君貴都或直接分管、或兼管開發(fā)區(qū)的建設。

各種名目的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術區(qū)是我國城市發(fā)展過程中的一個獨特現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)的建設往往伴隨著大筆資金投入基本建設、外來企業(yè)大量入住、土地交易異?；钴S等現(xiàn)象。“開發(fā)區(qū)的建設好壞通常是官員政績的指標，是仕途的黃金資本。”一名不愿意透露姓名的官員對記者說。

王慶海就被稱為鄭東新區(qū)的操盤手。2004年5月至2008年10月，王慶海出任鄭州市副市長、黨組成員，鄭東新區(qū)管委會書記、管委會主任。負責鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、鄭州出口加工區(qū)、鄭汴產(chǎn)業(yè)帶建設工作，分管經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會、出口加工區(qū)管委會，聯(lián)系規(guī)劃、國土資源工作。

2007年，馬某想取得鄭東新區(qū)一個工程項目，于是聯(lián)系王慶海，并送上10萬元港幣作為見面禮。此后，馬某與另一合伙人王某邀請王慶海去香港游玩，王某給王慶海購買了一塊價值17.4萬元的世界名表。

當王慶海幫助馬某和王某順利拿到項目后，兩人又送給王慶海兩塊價值10多萬元的名貴手表，還有一枚價值13.4萬元的奧運金幣。

案發(fā)后，王慶海告訴辦案人員，他在鄭州主政期間既興奮又擔心，害怕東窗事發(fā)。此案在2010年工程建設領域突出問題專項治理查處的20起典型案中，名列首起。

李成言認為，這種兼任開發(fā)區(qū)主任的情況相當于是自找腐敗空間?！氨热绾５韰^(qū)區(qū)長周良洛，他就不應該去兼開發(fā)區(qū)的主任，這就把權力死死地拴在經(jīng)濟利益上，被企業(yè)家、投資方全給纏住。他應該在開發(fā)區(qū)主任的后面，看他怎么樣掌握權力、怎么做開發(fā)的工作，這樣就可以去監(jiān)督他。副市長也是同樣的道理。所以權力在安排上就有問題?！?/p>

實際上，這只是這個時代的背景?！俺鞘邪l(fā)展太快，根本沒法保障每個環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)督?！崩畛裳哉f。政府等不起，腐敗停不下。政府一味追求高效率，推動城市的快速發(fā)展。

清單小結：政府分工制下的反腐盲區(qū)

在國家政權體系中，政府負有行政權，其基本職責涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化和社會公共服務四個方面。打開任意一個城市的政務公開網(wǎng)站，都可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府的基本組織架構大都是一名市長負責統(tǒng)籌、領導全面工作，七名以上的副市長針對城市建設、文化、經(jīng)濟和重大項目等領域進行分工負責。

這種組織形式被簡稱為“政府分工負責制”。

“因為我們的制度如此設計，所以即便只是一個副市長，但是在特定系統(tǒng)里他就是一把手。”李成言認為，副市長在這一畝三分地里擁有實打實的權力，滋生腐敗的概率也就相應較高。

“過去，我們確實沒有過多的關注這些權力，也沒有過多的監(jiān)控。一般認為，副市長只是一個副職，但是這種觀念也會造成反腐的盲區(qū)?！崩畛裳哉f。

根據(jù)《方圓》調(diào)查，在包括三門峽市、鄭州市、杭州市等各地的政府工作規(guī)則均明確規(guī)定，各縣（市、區(qū)）政府、各部門報送市政府審批的公文，由市政府辦公室按照副市長分工呈批，并根據(jù)需要轉請其他副市長核批；重大事項報常務副市長、市長審批，或提交市政府常務會議討論決定。

也就是說，一般而言，一般事項均經(jīng)分管副市長的“一支筆”。

另外，國家行政學院教授、組織法專家任進特別提到許多地方工作規(guī)則中規(guī)定的專題會議、市長辦公會議，“在我看來，這些專題會議和市長辦公會議是不符合組織法的，”任進認為，它們是造成決策不民主不科學的重要原因。

“因為這兩個會議是主管的副市長找自己主管的相關部門進行決策，按地方組織法，重大決策是應該提交常務會議和全體會議的?！比芜M說。

政府的分工負責制

我國的政府管理體制實行的是分工負責制，即一把手市長是負責統(tǒng)籌、領導全面工作，下設7名以上的副市長按照農(nóng)業(yè)、工業(yè)、財政等一定行業(yè)和下屬行局、重大項目進行責任劃分。

這種政府的分工負責制使得副市長雖只是一個副職，但其在所分管的系統(tǒng)中實則為一把手?！跋到y(tǒng)里的一把手，腐敗的概率是相當高的。北京大學政府管理學院教授、廉政建設研究中心主任李成言告訴《方圓》記者。

根據(jù)統(tǒng)計圖表可知，這23名副市長主要分管領域最多是城市建設，所占比例為33%，除此之外，則均是資源密集分布領域：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、交通等。不要小看農(nóng)業(yè)，以為它是第一產(chǎn)業(yè)沒有什么資金，實際上，分管的農(nóng)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)概念相去甚遠，農(nóng)業(yè)領域非但包括了諸多工程，還有國家專門撥款的農(nóng)業(yè)專用資金。例如，2007年，湖北省十堰市鄖西縣觀音鎮(zhèn)龍橋村修建一座橋，為解決資金來源，找到分管農(nóng)業(yè)的湖北省十堰市副市長王華滔，請示從一筆農(nóng)業(yè)專項資金中支付20萬元建橋費。經(jīng)王華滔批示，這筆資金順利批下。當年年底，當?shù)貫閷ν跞A滔表示感謝，從村里支取了5000元，由專人送給王華滔。

另外，落馬原因集中于工程建設、人事任免、涉地腐敗，“說明這些是腐敗的高危領域，是目前我國懲防體系建設的重點?！敝猩酱髮W政務學院行政管理系主任倪星認為。

而所涉罪名上，受賄罪的比例達到95%。北京市海淀區(qū)檢察院反貪局局長張磊此前接受《方圓》采訪時說，“隨著政府采購、統(tǒng)一支付等制度的建立，傳統(tǒng)意義上的貪污、挪用類職務犯罪的確有所減少……并且，與傳統(tǒng)的貪污、挪用類職務犯罪相比，賄賂案件往往采取一對一的秘密作案手段，偵破難度較大?！?/p>