□蔡丞

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一 超收的情況

從1994-2009年，財(cái)政收入年年都是超額完成的?！柏?cái)政超收”是以當(dāng)年的預(yù)算數(shù)字為參照系而計(jì)算出來的財(cái)政收入增長額，是國家財(cái)政收入計(jì)劃指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)即預(yù)算收入數(shù)與決算收入數(shù)的差額。也就是說，它是突破了既有預(yù)算規(guī)模的控制而處于預(yù)算框架之外或稱超計(jì)劃的財(cái)政收入增長額。［1］從1994年實(shí)行分稅制至2009年，我國的財(cái)政收入從5218．10 億元增加到68476．88 億元，累計(jì)收入39．77萬億元，年均增長18．81%。在財(cái)政收入高速增長的同時(shí)，全國累計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政超預(yù)算收入2．89萬億元，平均占財(cái)政收入預(yù)算數(shù)的比重為7．77%。可以看出，財(cái)政超預(yù)算收入規(guī)模偏大，比重偏高。16年每年的財(cái)政收入決算數(shù)均超過預(yù)算數(shù)，有11個(gè)年份的收入偏差率超過了5%。也就是說，財(cái)政收入大幅超預(yù)算增長不是偶然事件，而是一種常態(tài)。特別是2001年、2004年和2007年，財(cái)政收入超預(yù)算增長更加引人注目，預(yù)決算偏差率均超過了ll%。［2］(見表1)

表1 全國財(cái)政預(yù)算、決算收入 單位:億元

數(shù)據(jù)來源:(1)《中國財(cái)政年鑒》(1994-2007年);(2)第十一屆全國人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告;(3)2010年3月5日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》;(4)收入偏差率=超預(yù)算收入數(shù)÷財(cái)政收入預(yù)算數(shù)×100%。

二 財(cái)政超收的弊端

如此龐大的超預(yù)算收入，催生了一系列具有中國特色的的現(xiàn)象:一是年底突擊花錢。我國財(cái)政支出進(jìn)度一般表現(xiàn)為上半年進(jìn)展較慢，下半年進(jìn)展較快。加之只有到接近年底時(shí)，各級(jí)財(cái)政才能對(duì)本級(jí)超收收入的規(guī)模形成比較清晰的認(rèn)識(shí)，因此，對(duì)超收收入的支出一般都集中安排在年終，這極易導(dǎo)致年末突擊“花錢”現(xiàn)象。［3］二是用超收收入增加支出且不經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審批。持續(xù)十幾年之久的“超收”與“超支”之間的關(guān)系格局延續(xù)下來，在政府部門眼中，“超收”已經(jīng)成了不可或缺的“經(jīng)常性收入”項(xiàng)目。有超收正常，沒超收反而不正常，“超收”已經(jīng)趨向于常態(tài)化。這不僅使得政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上走了過場，形同虛設(shè)。而且，也使得預(yù)算法治一再受到挑戰(zhàn)甚至處于極度尷尬之中。［4］三是造成大量的預(yù)算結(jié)余。逐年將大量的預(yù)算超收資金結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算，影響了下年部門預(yù)算編制的可預(yù)測(cè)性和準(zhǔn)確性。［5］盡管財(cái)政部每年都會(huì)公布超預(yù)算收入具體流向，但事后公布與事先審批顯然不同。四是造成低效率無計(jì)劃的專項(xiàng)支出。超收的收入，許多以專項(xiàng)資金的方式使用，造成了專項(xiàng)支付項(xiàng)目林立，規(guī)模不斷膨脹，甚者在申請(qǐng)專項(xiàng)資金時(shí)出現(xiàn)了尋租腐敗等現(xiàn)象。

三 超收的成因

現(xiàn)行中華人民共和國預(yù)算法第五十三條指出“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！痹谖鞣絿遥A(yù)算收支數(shù)額、用途、時(shí)間的變化——只要與法定預(yù)算不一致的，都叫預(yù)算調(diào)整。這樣我國的預(yù)算調(diào)整僅是指減收增支，其范圍要小于西方國家。［6］并且在理解中容易出現(xiàn)以下問題:一是如果沒有出現(xiàn)收支不平衡，超收入增加財(cái)力安排的支出可以不通過國家立法機(jī)關(guān)審批;二是預(yù)算收入減少而相應(yīng)減少預(yù)算支出也不需要通過立法機(jī)關(guān)審批。這要在預(yù)算執(zhí)行中，只要不發(fā)生總支出大于總收入的情況，都不必編制預(yù)算調(diào)整方案申請(qǐng)批準(zhǔn)。理解中的第一個(gè)問題直接導(dǎo)致一種傾向，即在編制預(yù)算草案時(shí)，有意低估預(yù)算收入，為預(yù)算執(zhí)行中取得的超預(yù)算收入不受監(jiān)督預(yù)留空間。我國的政治體制本身限制了人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督審批權(quán)。我國現(xiàn)行的行政管理體制中收人壓力型政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制和稅收征管效率提升誘發(fā)并催化了政府的超收行為［7］。我國的預(yù)算原則中雖然要求預(yù)算要具有可靠性然而現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算的編制還存在許多不科學(xué)的地方，在預(yù)算的執(zhí)行中隨意調(diào)整或更改收支項(xiàng)目如稅改費(fèi)或費(fèi)改稅，變更收入的歸屬現(xiàn)象也屢見不鮮。

四 治理對(duì)策

預(yù)算案議決以后，年度預(yù)算法就作為一個(gè)法律文件而進(jìn)入執(zhí)行階段。預(yù)算執(zhí)行的基本要求就在于確保預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果能夠同預(yù)算的初衷相一致。在預(yù)算反映政府政策意圖，更一般地講是反映人民意愿的情況下，預(yù)算執(zhí)行的好壞更是直接關(guān)系到能否確保政策目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中如果議會(huì)審批后的預(yù)算未得到有效地執(zhí)行，就會(huì)造成前功盡棄，使預(yù)算的結(jié)果與議會(huì)審批預(yù)算的初衷大相徑庭。另外一方面，預(yù)算執(zhí)行又不應(yīng)該簡單地遵循法定預(yù)算。預(yù)算是對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)相關(guān)工作的預(yù)先安排和計(jì)劃，在預(yù)算執(zhí)行中難免會(huì)有出乎意料的客觀干擾因素和變化導(dǎo)致預(yù)算難以執(zhí)行或者繼續(xù)執(zhí)行會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果的情況，這就需要按照法定程序?qū)υ瓉淼念A(yù)算作必要的調(diào)整，對(duì)原有的收入和支出作出變動(dòng)，使得政府的行為始終符合最優(yōu)的配置。議會(huì)議決后的預(yù)算在執(zhí)行過程中需要調(diào)整時(shí)，如何劃分議會(huì)和政府之間在決定調(diào)整事項(xiàng)上的權(quán)利界限，各個(gè)國家的規(guī)定不盡相同，也各有特點(diǎn)，大致可劃分為兩種情況。一種情況是預(yù)算執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整權(quán)力完全集中在議會(huì)，如英國、印度、泰國、日本等國［8］。另一種情況是在議會(huì)擁有議決預(yù)算執(zhí)行中有關(guān)的調(diào)整和變動(dòng)的權(quán)利這一原則的前提下，法律同時(shí)規(guī)定政府在執(zhí)行預(yù)算中也有部分的調(diào)整權(quán)利。像美國、德國等國，大致都屬于這種情況。但具體到政府在預(yù)算執(zhí)行中有權(quán)做出何種調(diào)整，以及能在多大幅度和范圍內(nèi)獨(dú)立決定執(zhí)行調(diào)整，又各有不同的規(guī)定［9］。預(yù)算既要有嚴(yán)肅性，也要有靈活性，但是兩者都要服從于預(yù)算的合理性。為了保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，在預(yù)算執(zhí)行過程中只要與法定預(yù)算收支數(shù)額、用途、時(shí)間的變化——不一致的、都應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整并及時(shí)地進(jìn)行公開。同時(shí)為保障預(yù)算的靈活性，在一定的偏差幅度以內(nèi)政府應(yīng)該在符合一定程序和規(guī)則的前提下具有自由裁量權(quán)以便及時(shí)應(yīng)對(duì)客觀變化。

為了保證預(yù)算的合理性，我國在實(shí)際修改預(yù)算法時(shí)應(yīng)該考慮到以下幾點(diǎn)。一是預(yù)算調(diào)整權(quán)的歸屬界定。政府在預(yù)算執(zhí)行過程中根據(jù)實(shí)際情況的變化，應(yīng)該可以提出預(yù)算調(diào)整的申請(qǐng)。而人大在社會(huì)經(jīng)濟(jì)及選民意志發(fā)生變化以后也應(yīng)該具有提出更改預(yù)算的權(quán)利。兩者都應(yīng)有預(yù)算調(diào)整的權(quán)利，但是政府應(yīng)該在具體有關(guān)科目項(xiàng)目的一定幅度內(nèi)有其自由裁量權(quán)對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。二是人大的精力及其對(duì)預(yù)算咨詢的了解掌握程度。咨詢不足，不僅影響正常決議權(quán)的行使，也會(huì)影響預(yù)算調(diào)整權(quán)的行使。所以在對(duì)預(yù)算調(diào)整范圍作出改變以后應(yīng)相應(yīng)地強(qiáng)化人大的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是人大對(duì)于預(yù)算調(diào)整審批的期限問題。預(yù)算調(diào)整案相比于預(yù)算案往往要求作出較快的回應(yīng)性。所以應(yīng)給人大對(duì)預(yù)算調(diào)整的審批做一個(gè)時(shí)間限制，如未在法定期限內(nèi)通過的調(diào)整案視作否決。四是要考慮到現(xiàn)實(shí)中如果出現(xiàn)重大的突發(fā)事件，政府應(yīng)具有預(yù)算緊急權(quán)。當(dāng)國家和社會(huì)面臨極端嚴(yán)重的危害和威脅的時(shí)候，可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)?，F(xiàn)代意義上的緊急狀態(tài)通常包括嚴(yán)重自然災(zāi)害和內(nèi)亂，惡性事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。國家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)之后，國家機(jī)關(guān)需要行使緊急權(quán)力和采取一切必要的非常措施，否則不足以控制和消除極端嚴(yán)重的威脅和危害。國家權(quán)力呈現(xiàn)向行政機(jī)關(guān)集中的趨勢(shì)，并主要由行政機(jī)關(guān)實(shí)行集中統(tǒng)一指揮和采取非?？刂拼胧?。為了維護(hù)、保全國家和社會(huì)整體利益，社會(huì)成員將作出一些犧牲，法律賦予的一些權(quán)利將受到一定限制，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)可能被征用。［10］政府可以在一定情況下不通過人大而直接采取行動(dòng)。四是應(yīng)考慮到預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)的程序的制定。如人大應(yīng)有權(quán)對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行偏差做出資訊的權(quán)利，要求政府對(duì)其行為的合理性做出解釋。五是人大應(yīng)該具有預(yù)算調(diào)整的修正權(quán)，但是人大對(duì)政府預(yù)算案的修正也應(yīng)有所限制，以免隨意增加負(fù)擔(dān)、任意刪除或削減的發(fā)生。對(duì)預(yù)算案的消極修正至少應(yīng)保障憲法基本制度的實(shí)施和公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障既定和法定費(fèi)的不被刪除或者不必要的削減。對(duì)預(yù)算案的增額修正(積極修正)，也不能侵害行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制，并同時(shí)解決其財(cái)源問題。［11］六是在確定超收收入的使用時(shí)，應(yīng)該有明確的程序使得其資金使用和分配更加科學(xué)、公平、合理、公開。并且嘗試建立超收資金的專門附屬預(yù)算和專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督體系，約束預(yù)算超收資金管理的自由裁量權(quán)。較為可行的思路是，結(jié)合預(yù)算超收管理的特點(diǎn)，嘗試建立預(yù)算超收資金的專門審計(jì)監(jiān)督體系，有效約束各級(jí)政府在超收資金管理中的過度自由裁量權(quán)。盡快明確將預(yù)算超收資金作為今后政府財(cái)政收支審計(jì)的重點(diǎn)，通過遴選較具典型性的地區(qū)，開展超收資金專項(xiàng)審計(jì)試點(diǎn)，通過審計(jì)的揭示功能和威懾作用，提升預(yù)算超收資金管理的規(guī)范性。［12］

［1］王金秀，何志浩．財(cái)政“超收”現(xiàn)象探析［J］．統(tǒng)計(jì)與決策，2009，(8)．

［2］王秀芝．1994—2007:關(guān)于我國財(cái)政收支預(yù)決算偏差的考察［J］．經(jīng)濟(jì)問題探索，2009，(9)．

［3］王蘊(yùn)．財(cái)政超收條件下的預(yù)算政策研究［J］．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009，(8)．

［4］高培勇．財(cái)政超收趨于常態(tài)化預(yù)算機(jī)制形同虛設(shè)［J］．中國城市經(jīng)濟(jì)，2008，(2)．

［5］馬蔡?。袌鼋?jīng)濟(jì)國家的預(yù)算超收形成機(jī)理及其對(duì)中國的啟示［J］．財(cái)政研究，2008，(11)．

［6］張獻(xiàn)勇．預(yù)算權(quán)研究［M］．北京:中國民主法治出版社，2008:144．

［7］馬蔡?。袊A(yù)算超收資金的形成機(jī)理與治理對(duì)策［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，(4)．

［8］王敏．國家權(quán)力機(jī)關(guān)的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督制度［M］．北京:中國民主法治出版社，1993:180-181．

［9］王敏．國家權(quán)力機(jī)關(guān)的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督制度［J］．中國民主法治出版社，1993:182．

［10］張召忠．制定《國家緊急狀態(tài)法》勢(shì)在必行［EB/OL］．http://blog．people．com．cn/blog/c9/s43809，w1267440248053897．

［11］王永禮．人大預(yù)算審批權(quán)的若干問題［J］．人大研究，2004，(8)．

［12］馬蔡深．中國政府預(yù)算超收資金的形成機(jī)理與治理對(duì)策［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，(4)．