李媛 王秋思

17年來(lái)，全省公路無(wú)一收費(fèi)站，“一腳油門踩到底”已成為海南的一張名片。然而在廣被贊頌之余，海南也感覺(jué)到因稅費(fèi)合一帶來(lái)的公路建設(shè)融資困境

全國(guó)進(jìn)入清理超期收費(fèi)公路時(shí)，海南省的收費(fèi)站卻早已消失了17年。

1994年1月1日，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南省開(kāi)始實(shí)行39號(hào)政府令——《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理辦法》，該辦法將原來(lái)的公路養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、交通運(yùn)輸管理費(fèi)等四費(fèi)合一，按燃油銷售價(jià)的60%征收燃油附加費(fèi)。海南成為我國(guó)第一個(gè)通過(guò)征收燃油附加費(fèi)而取消所有公路收費(fèi)站的省份。

然而，實(shí)施10余年的四費(fèi)合一后，海南也感受到融資渠道單一帶來(lái)的瓶頸。如果解決日益增長(zhǎng)的交通出行需要與降低百姓出行成本之間的矛盾，不僅是內(nèi)地各大城市，也是這個(gè)當(dāng)年第一個(gè)吃螃蟹省份的難題。

四費(fèi)合一

這項(xiàng)備受國(guó)人矚目的舉措，其推動(dòng)的原因其實(shí)和其他省份類似——缺錢修路。1993年時(shí)，海南年財(cái)政收入僅十幾億元，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)一條65.3公里長(zhǎng)的路段五年才修成的事情。

海南也曾想學(xué)習(xí)廣東的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式發(fā)展公路建設(shè)。但試行了幾個(gè)月收費(fèi)還貸模式后，證明這種方式并不適合海南的情況。據(jù)測(cè)算，當(dāng)時(shí)海南東線高速車流量日平均僅三四千車次，按這個(gè)流量建收費(fèi)公路，連利息都還不起。

然而當(dāng)時(shí)島內(nèi)交通主要靠公路，公路建設(shè)的嚴(yán)重滯后，成為制約海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

同時(shí)，由于收費(fèi)名目多以及實(shí)行征費(fèi)的工作單位多，公路上亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

“我來(lái)海南工作以后，種瓜菜的農(nóng)民向我反映，說(shuō)路上收費(fèi)太多太濫，農(nóng)民苦不堪言?！痹鞒诌@項(xiàng)改革的原省委書記、省長(zhǎng)阮崇武說(shuō)道。

用改革的辦法，創(chuàng)造一個(gè)物暢其流的良好環(huán)境，是阮崇武當(dāng)時(shí)強(qiáng)烈的想法。于是從1993年4月起，海南燃油附加費(fèi)改革開(kāi)始運(yùn)作。

“當(dāng)時(shí)又興奮又備感壓力?！闭劶笆畮啄昵暗哪谴喂ぷ?，作為當(dāng)年改革小組成員、曾任省交通廳規(guī)劃財(cái)務(wù)處主任科員、現(xiàn)任海南省海洋與漁業(yè)廳副廳長(zhǎng)的李年佑記憶依然清晰?！耙?yàn)閲?guó)內(nèi)沒(méi)有先例，國(guó)外情況不同，我們行走在其間，完全是摸著石子過(guò)河?！?/p>

但海南的改革也有其有利條件。

首先，海南是一個(gè)島，不與兄弟省市直接連接，不需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)，也不會(huì)對(duì)兄弟省市產(chǎn)生直接影響。同時(shí)島嶼相對(duì)封閉的環(huán)境使得車子多在島內(nèi)行駛，很少會(huì)有車主因?yàn)閸u外油價(jià)便宜，而將車子開(kāi)出島外加油的情況。

其次，建省時(shí)，全國(guó)人大授予海南特別立法權(quán)，可以根據(jù)海南特區(qū)實(shí)際，實(shí)行地方立法，先立規(guī)矩后辦事。于是，經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的討論，1994年1月1日，海南省政府39號(hào)令——《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理辦法》頒布，一年多以后，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理?xiàng)l例》出臺(tái)。

改革在操作環(huán)節(jié)遇到的第一個(gè)問(wèn)題是燃油附加費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。海南對(duì)燃油費(fèi)的征收方法是：對(duì)于柴油車實(shí)行養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)四費(fèi)合一收取的方式，每月300 元。對(duì)于汽油車，則按汽油零售價(jià)順加60%附加費(fèi)率, 委托石油經(jīng)營(yíng)部門在零售時(shí)代征。為方便征收，同時(shí)避免因汽油售價(jià)的浮動(dòng)導(dǎo)致燃油附加費(fèi)的波動(dòng)，征稽機(jī)構(gòu)按每噸汽車零售價(jià)為2500元計(jì)算出每噸征收1500元附加費(fèi)，約合每升1.15元。這筆費(fèi)用由各加油站預(yù)付，加油時(shí)向車主收取。

“四費(fèi)合一”后，保留了對(duì)柴油機(jī)動(dòng)車輛實(shí)行對(duì)車直接征收規(guī)費(fèi)的辦法；實(shí)行了基礎(chǔ)設(shè)施綜合補(bǔ)償辦法；對(duì)原來(lái)不需要交納過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)的城市公共交通車輛和公安部門車輛采取了先征后補(bǔ)的辦法……

效果顯著

燃油附加費(fèi)改革一經(jīng)推出，效果顯著。

據(jù)海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局的報(bào)告，1994年，海南省燃油附加費(fèi)年總收入4.5億，而此前的1993年，海南全省的四費(fèi)收入一年僅有2.2億元。及至2007年，全省燃油附加費(fèi)年收入已達(dá)到10.92億元。 據(jù)海南省交通廳的數(shù)據(jù)，從1994年至2009年間，海南省征收燃油附加費(fèi)累計(jì)達(dá)110多億元，年均遞增10%。

“燃油附加費(fèi)改革確實(shí)為海南公路建設(shè)積累了大量寶貴資金?！痹鴧⑴c這項(xiàng)改革的省道路運(yùn)輸局局長(zhǎng)馮學(xué)詞說(shuō)。

與此同時(shí)，島內(nèi)公路總里程從1993年的13066公里，發(fā)展到2010年21565公里；高速公路從1993年的270公里，發(fā)展到660公里。先后建成了環(huán)島高速公路、海文高速公路、海榆中線改造、農(nóng)村公路改擴(kuò)建等重大公路基礎(chǔ)設(shè)施，形成了以高速公路為主動(dòng)脈，輻射市縣、開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游區(qū)的海南公路網(wǎng)絡(luò)。

海南省對(duì)公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)實(shí)行政府集中統(tǒng)一補(bǔ)償?shù)姆绞?，使公路建設(shè)有了可靠的收益保證，也大大調(diào)動(dòng)了各方建設(shè)公路的積極性。

對(duì)于普通的司機(jī)和運(yùn)輸公司而言，改革讓他們心中真正意義上的高速公路得以回歸。實(shí)行燃油附加費(fèi)改革后，海南省撤銷了所有公路沿線收費(fèi)站卡，從源頭上根治了公路“三亂”現(xiàn)象，司機(jī)們不用為沒(méi)完沒(méi)了的停車交費(fèi)而煩惱。同時(shí)也簡(jiǎn)化了繳費(fèi)手續(xù)，終止了過(guò)去多頭分管的混亂局面。

從行政執(zhí)法部門的角度來(lái)看，燃油附加費(fèi)的征收所縮減了收費(fèi)公路收費(fèi)成本和行政執(zhí)法成本。原有的收費(fèi)站卡被撤銷，新修的公路、橋梁不再設(shè)置收費(fèi)站，相應(yīng)的資金建設(shè)和維護(hù)成本得到了節(jié)約，管理工作人員也縮減，大大降低了收費(fèi)公路的征收成本。同時(shí)，把原公路上分散收取的各種費(fèi)用集中統(tǒng)一征收，最大限度地遏制了各種“跑、冒、滴、漏”，杜絕了曾經(jīng)存在的一些腐敗現(xiàn)象。

“而另一個(gè)在當(dāng)時(shí)可能并沒(méi)有想的效果也凸顯出來(lái)：促進(jìn)能源節(jié)約?！崩钅暧诱f(shuō)。

在燃油附加費(fèi)的改革下，車輛擁有者為了節(jié)約成本，開(kāi)始追求油耗低效能高的車型，從而推動(dòng)了能源節(jié)約。這種趨勢(shì)和潮流，也會(huì)推動(dòng)廠家加快技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)節(jié)約型的產(chǎn)品。李年佑說(shuō)，“表面看，這是交通收費(fèi)的改革，實(shí)質(zhì)上它引發(fā)了深刻的技術(shù)革命，將影響我們的生活方式。”

依然有弊端

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海南的燃油附加費(fèi)改革也暴露出不少弊端。

影響最大的是，實(shí)行“四費(fèi)合一”和燃油附加費(fèi)征收體制，客觀上形成了公路建設(shè)投融資主體單一化，使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。據(jù)報(bào)道，自1998年以來(lái)，沒(méi)有一個(gè)投資者進(jìn)入海南省建設(shè)公路，海南的公路建設(shè)資金，以及對(duì)承建企業(yè)的投資補(bǔ)償，都是省政府以燃油附加費(fèi)為質(zhì)押，從銀行貸款完成的。

據(jù)海南省交通廳的報(bào)告，截至2007年底，全省公路負(fù)債為112億元，每年的利息便多達(dá)數(shù)億，僅以2008年為例，全省公路規(guī)費(fèi)收入預(yù)計(jì)可達(dá)13.14億元，安排各項(xiàng)必需支出的養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用后，僅還貸一項(xiàng)尚有１億多元的缺口。在停止新建一切公路項(xiàng)目建設(shè)，并不再新增貸款的情況下，海南省仍需到2023年才能還清債務(wù)。

如何突破路橋建設(shè)投資體制單一化，海南省從多方面進(jìn)行了探討，拿出多種方案。如在2006年，為了解決養(yǎng)路與修路、建路的建設(shè)資金缺口，海南省提高了燃油附加費(fèi)的稅率；2008年，海南島內(nèi)一度掀起是否要對(duì)新增路橋?qū)嵤┦召M(fèi)的討論；甚至還曾提出，準(zhǔn)備選擇洋浦海灣通道、文昌清瀾灣通道兩個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展收費(fèi)公路建設(shè)試點(diǎn)。

據(jù)了解，洋浦海灣大橋?qū)⒂诮衲?月竣工；文昌清瀾大橋預(yù)計(jì)明年7月完工。然而，對(duì)于這兩個(gè)項(xiàng)目是否會(huì)在建成通車后即進(jìn)行收費(fèi)，尚無(wú)明確方案出臺(tái)。

但有關(guān)方面表示，無(wú)論路橋建設(shè)投資體制如何變化，海南省現(xiàn)有的東、西線高速公路及國(guó)、省道和省級(jí)政府建設(shè)的公路項(xiàng)目將繼續(xù)免費(fèi)通行，而且，隨著貸款的歸還，稅率有可能進(jìn)一步降低。

今年3月，海南省五屆省政府第62次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了成立海南交通投資控股有限公司的安案，以繼續(xù)完善海南的公路建設(shè)融資渠道，有人因此擔(dān)心，新的融資渠道的進(jìn)入，或許會(huì)改變海南作為全國(guó)唯一“一腳油門踩到底”的形象。但有官員表示，即使出現(xiàn)了新增的收費(fèi)試點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)ETC和GPS技術(shù)手段，依然可以實(shí)現(xiàn)不停車即收費(fèi)，依然能夠“一腳油門踩到底。”