王冬平

一、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀

1.國家監(jiān)督國有企業(yè)財務(wù)

原則上，全體公民是國有企業(yè)外部財務(wù)監(jiān)督的主體，是企業(yè)的所有者。但由于我國只規(guī)定全體公民作為一個整體對全部國有企業(yè)資產(chǎn)擁有所有權(quán)，并沒有在具體操作上對這種所有權(quán)進行明確規(guī)定，因此這個主體只能是一個概念上的主體，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體實際上是模糊的的，它無法真正作為外部財務(wù)監(jiān)督的實際主體行使監(jiān)督權(quán)。現(xiàn)實中，目前代表所有者（全國人民）行使財務(wù)監(jiān)督權(quán)的主要是國務(wù)院下設(shè)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會來行使。從這幾年的實踐中看出，國務(wù)院下設(shè)的國資委在進行監(jiān)督時卻顯得力不從心，他們集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)和經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)于一身，彈性很大，在權(quán)力行使過程中易產(chǎn)生尋租行為。

2.市場的監(jiān)督是各種監(jiān)督機制中最重要的一種方式

市場通過社會中介機構(gòu)來監(jiān)督國有企業(yè)的財務(wù)運行。然而，我國民間審計機構(gòu)很大程度上缺乏獨立性與權(quán)威性，在審計過程中，來自行政部門的控制和影響讓民間審計機構(gòu)不能正常運作。而且，民間審計機構(gòu)本身因激烈的競爭環(huán)境容易違規(guī)操作，加上其規(guī)模不大、內(nèi)部員工的素質(zhì)不高，在執(zhí)業(yè)過程中經(jīng)常因技術(shù)的或道德的原因而違背客觀、公正的原則。

國有企業(yè)大多進入了資本市場，現(xiàn)實中國有上市公司粉飾財務(wù)報告的行為大量存在，造成這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于證券監(jiān)管制度的不健全和中介機構(gòu)中立性、公正性不強。我們知道擁有一個成熟的產(chǎn)權(quán)市場對資源的合理配置能起到很大的促進作用，可是我國產(chǎn)權(quán)市場起步較晚，一系列的法律法規(guī)還有待制定與完善，這對財務(wù)監(jiān)督工作的負(fù)面影響不可小覷。

3.國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督

內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制的第一層次是會計人員自我監(jiān)督，但事實上會計人員是被本單位的最高行政人員（即經(jīng)理人員）管理的，讓這些是被管理者的會計人員去監(jiān)督管理者，不但邏輯上違背了管理的基本原則，而且現(xiàn)實中也是不可行的。其主要表現(xiàn)在：企業(yè)資金的流動走向與資金成本控制脫節(jié)，財務(wù)行為前缺乏控制，并且企業(yè)的投資決策時隨意性大，經(jīng)營者財務(wù)監(jiān)督相互制約機制弱化。內(nèi)部獨立機構(gòu)監(jiān)督各職能部門是內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制的第二層次，主要審計的是會計部門的工作情況。但目前的機構(gòu)設(shè)置體系是內(nèi)部審計機構(gòu)向經(jīng)理人員負(fù)責(zé)，并報告工作。同前所述一致，作為被管理者的審計人員在實際工作中履行監(jiān)督管理者職能的可能性微乎其微。第三層次是監(jiān)事會，監(jiān)事會應(yīng)該監(jiān)督整個企業(yè)的財務(wù)運行。但目前董事、經(jīng)理人員與監(jiān)事同由作大股東的政府任命，現(xiàn)實中監(jiān)事會反而受董事會制約。監(jiān)事的工資以及活動經(jīng)費都是由企業(yè)管理層支付，而且監(jiān)事自身往往不擁有股份，只是象征性地履行職責(zé)，因此，董事會經(jīng)?？刂票O(jiān)事會，導(dǎo)致監(jiān)事會權(quán)力架空，形同虛設(shè)。第四層次是職工的監(jiān)督，職工監(jiān)督具有監(jiān)督面廣的優(yōu)點。但目前國有企業(yè)內(nèi)部的工會制度并沒有得到真正的貫徹落實，許多制度形同虛設(shè)。

二、加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督的措施

1.股東所有權(quán)應(yīng)與法人財產(chǎn)權(quán)分離開來

股東所有權(quán)享有企業(yè)的剩余收益分配權(quán)，選擇企業(yè)管理者與決定企業(yè)發(fā)展有關(guān)的重大事項等權(quán)利。但股東不能對法人財產(chǎn)中屬于自己的部分進行支配，也不能直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營活動。長期以來，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊虛置、產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，造成國有資產(chǎn)空有所有者，卻無人對國有資產(chǎn)的減損負(fù)責(zé)的局面。要使國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督機制發(fā)揮實效，就必須解決股東缺位的問題。主要措施有如下幾個方面：從產(chǎn)權(quán)著手，理順各層委托代理關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，國有資產(chǎn)的最終所有者是全體公民，我們就應(yīng)尋找能夠代表公民利益的監(jiān)督者，按現(xiàn)行的方式我們是在國務(wù)院下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，從第一層委托代理關(guān)系來說，政府也是受托者，讓第一層的受托者來監(jiān)督第二層受托者顯然是效率極低。應(yīng)在全國人民代表大會下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，直接對人代會負(fù)責(zé)，并報告工作。而在全國人民代表大會下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是一個獨立性很強的非政府組織，可以更好地監(jiān)督政府的行為，并接受人大代表的質(zhì)詢。該組織由專家學(xué)者、人大代表、中介機構(gòu)人員組成，獨立性、權(quán)威性強，這樣第一是越過了第一層的委托代理關(guān)系直接對國有資產(chǎn)行使股東權(quán)利，第二是將國有資產(chǎn)的各方面情況公開化、透明化，并解決了因政府不作為而引起的低效率。其次，在全國人民代表大會下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為股東直接向各國有企業(yè)派出股東代表，政府不對企業(yè)管理人員進行行政任命，企業(yè)管理層的產(chǎn)生遵照股東會、董事會的決議。這樣，股東代表與企業(yè)管理人員之間割斷了利益聯(lián)系，才能形成真正的監(jiān)督關(guān)系。

2.從市場監(jiān)督角度進行制度設(shè)計

根據(jù)目前存在的問題，應(yīng)完善目前的CPA中介機構(gòu)，加強執(zhí)業(yè)的技術(shù)水平，對各大中小事務(wù)所進行整頓、清理，將事務(wù)所與政府部門及相關(guān)利益單位的關(guān)系進行脫鉤，降低行政色彩，維護事務(wù)所的獨立性與權(quán)威性。由于中介機構(gòu)是通過財務(wù)審計服務(wù)來進行盈利的社會組織，在執(zhí)業(yè)過程中，難免會因利益驅(qū)動而違背財務(wù)原則，所以同樣建議在人代會下設(shè)獨立于政府機構(gòu)的中介機構(gòu)監(jiān)督委員會，有權(quán)對中介機構(gòu)進行定期與不定期的檢查，對違規(guī)的機構(gòu)進行處罰，甚至取消其執(zhí)業(yè)資格，行使監(jiān)督權(quán)，加大中介機構(gòu)因主觀因素違規(guī)的成本，從而進一步規(guī)范中介機構(gòu)服務(wù)，為經(jīng)濟運行保駕護航。

3.從國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督的角度進行制度設(shè)計

我們認(rèn)為首先應(yīng)嚴(yán)格遵行董事不能兼任監(jiān)事、總經(jīng)理及其他管理職位。董事會成員雖然擁有決策權(quán)，但必須向監(jiān)事會通報工作。同時改組目前的董事會，吸收專家學(xué)者、職工代表進入董事會，堅決執(zhí)行獨立董事的相關(guān)規(guī)定，以保護中小投資者的利益。企業(yè)每年按當(dāng)年營業(yè)收入的一定比例來提取基金作為監(jiān)事會成員的活動經(jīng)費。這樣就從根源上掐斷了監(jiān)事會依賴于董事會和管理人員的局面，保證了監(jiān)事的獨立性，保證了監(jiān)事會不被企業(yè)權(quán)力機構(gòu)架空的命運。

同時，改變目前內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置，劃歸監(jiān)事會直接領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)績也由監(jiān)事會評定。具體而言，首先國有企業(yè)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督要實施會計直接負(fù)責(zé)制，確保會計信息的客觀性與真實性。在公司內(nèi)部分別設(shè)立財務(wù)與會計部門實行財務(wù)職能與會計職能的分離。財務(wù)部門對經(jīng)營者負(fù)責(zé)，發(fā)揮投資決策、收益分配、對客戶信用評估控制財務(wù)風(fēng)險等理財職能；會計部門則直接由監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)，進行財務(wù)核算，會計賬簿保管、財務(wù)報表的編寫，最終對全體股東負(fù)責(zé)，同時審計部門由監(jiān)事會任命，并代表監(jiān)事會行使對企業(yè)內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)經(jīng)營經(jīng)濟業(yè)務(wù)的結(jié)算、核算及從事前到事后的全程財務(wù)審計監(jiān)督。通過相互制約，監(jiān)督被監(jiān)督的關(guān)系形成互不干涉，彼此合作，各負(fù)其責(zé)的法人治理結(jié)構(gòu)，保證股份制經(jīng)濟組織的正常運作。

加強國有企業(yè)監(jiān)督機制建設(shè)的目的是為了更好地發(fā)揮激勵的效應(yīng)，也只有強大的監(jiān)督機制和風(fēng)險壓力，激勵的功能才能得到更加充分的發(fā)揮。而要做到這一點，全方位的構(gòu)筑國有企業(yè)國家監(jiān)督和市場社會監(jiān)督、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督三位一體的財務(wù)監(jiān)督體系才能真正解決財務(wù)監(jiān)督不足、缺位，確保國有企業(yè)改革的順利實施，才能使國有企業(yè)健康順利地發(fā)展。