白冠橋

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是化解老年經(jīng)濟(jì)生活風(fēng)險(xiǎn)的重要管理方法，是保障老年經(jīng)濟(jì)生活安全的有效約束機(jī)制，也是社會(huì)保障制度的重要組成部分。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，一半以上的人口在農(nóng)村，解決好農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題就等于解決了中國(guó)大部分老年人的基本生活問(wèn)題。我國(guó)從1986年開(kāi)始探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到目前為止已經(jīng)歷了20多年的時(shí)間。由于種種原因，目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在許多問(wèn)題，直接影響到農(nóng)村的持續(xù)健康發(fā)展。因此，積極推進(jìn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決好農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)于完善我國(guó)的社會(huì)保障體系，解決"三農(nóng)"問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自1986年開(kāi)始在部分縣市試點(diǎn)，在發(fā)展高漲時(shí)全國(guó)已有31個(gè)省2000多個(gè)縣建立了形式不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2007年開(kāi)始，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問(wèn)題的一號(hào)文件，加大了對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的努力。截至2007年底，全國(guó)有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的1900多個(gè)縣不同程度的開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作，全年參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5171萬(wàn)人。共有392萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加37萬(wàn)人。共支付養(yǎng)老金40億元。年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存412億元。截止至2009年底，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8691萬(wàn)人，比上年底增加3096萬(wàn)人。全年共有1556萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加1044萬(wàn)人。全年共支付養(yǎng)老金76億元，比上年增加33.8%。年底農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總計(jì)結(jié)存681億元?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，無(wú)論在參保人數(shù)上，還是在養(yǎng)老金的籌集和使用上，都呈現(xiàn)出了較大幅度的增長(zhǎng)。但我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體水平還不高，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還是空白，或者是認(rèn)識(shí)相對(duì)模糊?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障還是以家庭保障與土地保障為主。一個(gè)綜合的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還沒(méi)有形成。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

（一）覆蓋率低

目前我國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，而其中的百分之七十五在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口還很多。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率十分低下。根據(jù)國(guó)家第五次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村老年人口有8557萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的66%。從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，農(nóng)村人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口數(shù)量，但是參保率卻相差甚遠(yuǎn)。從2005年到2008年，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率由7.3%增加到7.8%，增幅并不明顯。這是由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，養(yǎng)老保障并非是農(nóng)民目前最緊迫的需要。在農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的日常家庭預(yù)算支出中，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項(xiàng)目支出均位列養(yǎng)老保險(xiǎn)之前。雖然在2009年，國(guó)務(wù)院頒布了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定在全國(guó)10%的縣（市、區(qū)）開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，但是參保率也只有12.2%，相較于城市的37.8%，其覆蓋范圍仍然較小。并且，制度的執(zhí)行存在地區(qū)差異，總體水平不均衡。所以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)亟待實(shí)施。

（二）保障水平低

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障水平是比較低的，不能保障農(nóng)村居民的基本生活水平?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，分2元、4元、6元等10個(gè)檔次自主選擇繳費(fèi)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，而農(nóng)民可支配的收入更低，加之對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心，大多數(shù)農(nóng)民在投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的投保檔次。就算不考慮通貨膨脹等因素的情況，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只可以領(lǐng)取到4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老來(lái)說(shuō)，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)根本不會(huì)起到保障的作用。隨著農(nóng)村人均消費(fèi)支出的逐年增加，人均領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的增長(zhǎng)率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人均消費(fèi)支出的增長(zhǎng)率。我國(guó)農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出增長(zhǎng)速度非?？欤瑥?005年的2555元/年，迅速增長(zhǎng)到2008年的3661元/年。盡管人均領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金也在逐年增加，占生活消費(fèi)支出的比例也是呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，但是其增幅十分緩慢，僅從2005年的696元/年增加到2008年的1109元/年。顯然，難以保障農(nóng)民基本生活水平。此外，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是完全積累型，即對(duì)農(nóng)民建立個(gè)人賬戶基礎(chǔ)，積累越多，將來(lái)可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。但是，這種資金籌集模式，短期內(nèi)沒(méi)有意義。也就是說(shuō)，至少要等到20年以后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)才能解決我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題，就目前的40歲以上人口的養(yǎng)老問(wèn)題，仍然難以解決。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平十分低下。

（三）農(nóng)民參保意識(shí)不高

由于政府對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏有力的宣傳，宣傳方式有限，僅憑電視、報(bào)刊、散發(fā)宣傳資料等形式宣傳，有效性不高，造成農(nóng)民自身的投保意識(shí)不強(qiáng)，仍然存在著"養(yǎng)兒防老"的家庭式養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不夠重視，加上經(jīng)濟(jì)條件并不寬裕，所以不愿意參保。此外，很多農(nóng)民對(duì)有關(guān)社會(huì)保障部門的信賴度不足，害怕政策一旦改變，交出去的養(yǎng)老保險(xiǎn)金到時(shí)收不回來(lái)?；蚴怯捎谌狈φJ(rèn)識(shí)，對(duì)預(yù)付保險(xiǎn)金回報(bào)的預(yù)期值期望過(guò)大。種種原因致使農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高，養(yǎng)老保險(xiǎn)金籌集困難，養(yǎng)老保障工作難以開(kāi)展。

（四）沒(méi)有和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接起來(lái)

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒(méi)有有效地銜接起來(lái)。從實(shí)行的模式上來(lái)看，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對(duì)象是全體城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，資金來(lái)源是政府、企業(yè)、個(gè)人三方籌資，具有法律強(qiáng)制性。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對(duì)象僅針對(duì)有條件的地區(qū)實(shí)行，資金來(lái)源以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策支持，實(shí)行自愿性原則參保。比較而言，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體質(zhì)顯然缺乏穩(wěn)定性，不能很好的保障廣大農(nóng)村居民的利益。從保障的水平上來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已初步建立起了較為完整的體系，而農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于探索階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，僅占全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出的11%，然而農(nóng)民的總?cè)藬?shù)卻占全國(guó)總?cè)丝诘?0%。截止到2006年，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出占GDP的比重，每年還不到0.5%，而城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出占GDP的比重卻達(dá)到了7%左右。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別較大，不能體現(xiàn)很好的公平性。

三、完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要對(duì)策

（一）擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍

政府應(yīng)該本著"低水平、廣覆蓋、多元化"的指導(dǎo)原則，努力擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的實(shí)施范圍，加大制度的覆蓋面。具體的實(shí)施方法是，可以因地制宜制定不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，使農(nóng)民參保具有可選擇性，鼓勵(lì)多繳費(fèi)多享受。例如吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)籍職工和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)也可以考慮在一個(gè)較低的繳費(fèi)區(qū)間設(shè)計(jì)不同的繳費(fèi)比例和繳費(fèi)基數(shù)供參保人選擇。此外，要盡快建立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，使參保農(nóng)民同樣可以享受社會(huì)發(fā)展的成果。這樣才有利于調(diào)動(dòng)參保積極性，逐步擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平

政府應(yīng)該加大政策的調(diào)整力度，明確財(cái)政責(zé)任。由原來(lái)的個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府只提供政策支持，逐漸變革為政府、集體、農(nóng)民三方出資的新模式。政府應(yīng)著力加大財(cái)政扶持力度，及時(shí)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)集體出資操作規(guī)程進(jìn)行規(guī)范；同時(shí)，應(yīng)為農(nóng)村居民建立起社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的個(gè)人賬戶，實(shí)行個(gè)人賬戶與儲(chǔ)備調(diào)劑金相結(jié)合的新制度，地方政府的補(bǔ)助，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民人均年消費(fèi)支出水平的實(shí)際情況，基于上一年度月養(yǎng)老金給予一定比例進(jìn)行增加。參保人死亡后，個(gè)人賬戶中的資金余額，除支付政府補(bǔ)貼外，可以依法繼承；政府補(bǔ)貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。政府應(yīng)該重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值，改變分散管理養(yǎng)老基金方式，由各縣分散運(yùn)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐允〖?jí)為單位，實(shí)行相對(duì)集中地經(jīng)營(yíng)，以增加基金的規(guī)模效應(yīng)，降低管理成本，更能增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)，拓寬基金的投資渠道，除了可以將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存入銀行和購(gòu)買國(guó)債以外，可以在保障基金安全的前提下，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，逐步放松投資管制，以提高積累資金的增值率。確保農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋?，降低支付風(fēng)險(xiǎn)。有了足夠的基金保障，政府就可以逐步提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇支付水平。

（三）加強(qiáng)農(nóng)民參保意識(shí)

農(nóng)民的思想受傳統(tǒng)觀念影響較深，跟不上社會(huì)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)新事物認(rèn)識(shí)不足，很多人仍持懷疑、觀望的態(tài)度。因此，要加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民參保意識(shí)的宣傳教育，加深農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)借助媒體工具，充分利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種新聞傳播媒介和輿論工具，以采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，形成全方位的宣傳效果，以做好輿論導(dǎo)向。對(duì)人們存在的收費(fèi)疑惑和不明事宜，應(yīng)積極主動(dòng)地予以耐心講解。對(duì)確實(shí)存在的違規(guī)現(xiàn)象，必須加以糾正和抵制。通過(guò)廣泛深入地宣傳，使他們充分認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅使自己老來(lái)生活有可靠的保障，而且有利于家庭的和睦與幸福。只有使廣人參保對(duì)象在思想上接受，才能在行動(dòng)上積極參與。

（四）建立城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接機(jī)制

在觀念層面，國(guó)家應(yīng)確立以社會(huì)性和公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的體系。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入城市化步伐的不斷加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，這種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已成為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。因此，應(yīng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制，使農(nóng)民進(jìn)城或回鄉(xiāng)后養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系合理、順利銜接。將農(nóng)民個(gè)人的繳費(fèi)建立個(gè)人賬戶，養(yǎng)老保險(xiǎn)津貼（福利）額應(yīng)與個(gè)人賬戶的積累額掛鉤，在此基礎(chǔ)上，可以考慮將集體以及國(guó)家的部分補(bǔ)助用于建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，以提高社會(huì)共濟(jì)能力，將來(lái)也易于與城保制度銜接。