■余焯和

澳門公共行政改革的憲制基礎(chǔ)

■余焯和

自回歸以來(lái)，澳門特別行政區(qū)政府對(duì)公共行政改革雖然付出了不少努力，但從實(shí)際成效來(lái)看，成績(jī)?nèi)匀皇菑?qiáng)差人意。通過(guò)對(duì)澳門公共行政歷程的分析能看出過(guò)去澳門公共行政改革的思路主要是以公共行政角度作為考慮點(diǎn)，實(shí)踐證明這種思路對(duì)建構(gòu)服務(wù)型政府的效果并不理想。畢竟服務(wù)型政府只是一個(gè)概念，其建構(gòu)的思路應(yīng)是根據(jù)澳門特區(qū)的自身發(fā)展情況而定，而基本法恰恰是澳門特別行政區(qū)的各種制度的依據(jù)，因此，澳門的公共行改革離不開(kāi)基本法的視野?；痉倓t共有十二條原則，其它原則因結(jié)構(gòu)的合理性而設(shè)于其余章節(jié)內(nèi)。與公共行政改革直接相關(guān)的原則有如下幾條：

一、原有法律保留原則

基本法序言指出澳門自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土，十六世紀(jì)中葉后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。一九八七年四月十三日，中葡兩國(guó)簽署了關(guān)于澳門問(wèn)題的聯(lián)合聲明，確認(rèn)中華人民共和國(guó)政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)。根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國(guó)家對(duì)澳門的基本方針政策的實(shí)施?；痉ǖ谑粭l把序言的精神具體地表述為“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條，澳門特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以基本法的規(guī)定為依據(jù)。澳門特別行政區(qū)的任何法律、法令、行政法規(guī)和其它規(guī)范性檔均不得與基本法相抵觸?！边@表明了澳門回歸后的法律體制是以基本法作為指導(dǎo)的，其它的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件必需服從基本法的原則、精神和具體條文，不得與之相抵觸。

設(shè)立澳門特別行政區(qū)的其中一項(xiàng)原則就是要有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，在考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，有必要盡量保持澳門現(xiàn)有的法律、法則和其它規(guī)范性檔，以保證澳門的平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)上述我國(guó)對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)的這一項(xiàng)重要原則。為此，基本法第八條規(guī)定，澳門原有的法律、法令、行政法規(guī)和其它規(guī)范性檔，除同基本法相抵觸或經(jīng)澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或其它有關(guān)機(jī)關(guān)依法法定程序作出修改者外，予以保留。所以，目前澳門特別行政區(qū)的法律大部份都是保留或修改了澳門回歸前的法律，這些法律是澳門特別行政區(qū)法律體系的基礎(chǔ)。

除了基本法和上述的澳門原有法律外，經(jīng)澳門立機(jī)關(guān)修定的，在澳門實(shí)施的法律還有少量的全國(guó)性法律，這些全國(guó)性法律列于基本法附件三內(nèi)，由澳門特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施，它們是：（1）關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)都、紀(jì)年、國(guó)歌、國(guó)旗的決議；（2）關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)慶的決議；（3）中華人民共和國(guó)國(guó)籍法；（4）中華人民共和國(guó)外交特權(quán)與豁免條例；（5）中華人民共和國(guó)領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例；（6）中華人民共和國(guó)國(guó)旗法：（7）中華人民共和國(guó)國(guó)徽法；（8）中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法；（9）中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大陸架法；（10）中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)駐軍法。從這些全國(guó)性法律的內(nèi)容看，它們主要是為了體現(xiàn)國(guó)家對(duì)澳門特別行政區(qū)的主權(quán)行使和保證澳門特別行政區(qū)在我國(guó)的法律地位，它們的功能是為了協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)的法律體系的發(fā)展，補(bǔ)充了基本法和澳門特別行政區(qū)其它法律和規(guī)范性檔的不足。

二、高度自治原則

澳門自古以來(lái)就是中國(guó)的領(lǐng)土，屬?gòu)V東香山縣管轄，即現(xiàn)今的中山市，自六世紀(jì)中葉以后被葡萄牙逐步占領(lǐng)。1972年11月8日第二十七屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議，批準(zhǔn)聯(lián)合國(guó)非殖民化特別委別委員會(huì)建議從殖民地名單中刪去澳門和香港。由此可見(jiàn)，澳門是中華人民共和國(guó)的神圣領(lǐng)土，是我國(guó)不可分離的部份，我國(guó)對(duì)澳門擁有主權(quán)并受到國(guó)際上的承認(rèn)。

中華人民共和國(guó)于1999年12月20日恢復(fù)對(duì)澳門行使主權(quán)。為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持澳門的繁榮和穩(wěn)定，中央政府根據(jù)憲法第31條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)。我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，而澳門在葡萄牙管治下一直奉行資本主義的制度。針對(duì)澳門的歷史和實(shí)際情況，我們黨和國(guó)家提出了“一國(guó)兩制”的構(gòu)想，讓澳門特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)了澳門特別行政區(qū)的平穩(wěn)過(guò)度，成功保持了澳門的繁榮和穩(wěn)定。

基本法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。”這一規(guī)定體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”的基本方針，指明了澳門特別行政區(qū)的自治權(quán)的性質(zhì)、范圍和基本內(nèi)容。

澳門特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)的法律依據(jù)是中華人民共和國(guó)憲法和澳門特別行政區(qū)基本法。憲法第31條規(guī)定，國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)；在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人大以法律規(guī)定。憲法第62條13項(xiàng)還規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。上述基本法第2條規(guī)定了澳門特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，該法第12條進(jìn)一步規(guī)定澳門特別行政區(qū)是我國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，自治權(quán)的內(nèi)容，根據(jù)基本法的有關(guān)規(guī)定，有以下三個(gè)方面：（1）全國(guó)人大授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)；（2）中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)；（3）澳門特別行政區(qū)可享有全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)及中央人民政府授予的其它權(quán)力。由此可知，澳門特別行政區(qū)在一國(guó)兩制的前提下享有高度的廣泛的自治權(quán)。

三、向中央人民政府和澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)原則

澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)委員、立法會(huì)議員、法官和檢察官，必須擁護(hù)中華人民和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法，盡忠職守、廉潔奉公、效忠中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)，并依法宣誓。同時(shí)還規(guī)定，澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、主法會(huì)主席、終審法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)在就職時(shí)，除按上述規(guī)定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國(guó)。從上述基本法的規(guī)定得知，行政長(zhǎng)官除了效忠澳門特別行政區(qū)外，還要效忠中華人民共和國(guó)。

關(guān)于行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，基本法作出了有關(guān)規(guī)定，其中包括行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照法通過(guò)用于澳門特別行政區(qū)的其它法律；執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令；代表澳門特別行政區(qū)政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)等。關(guān)于行政長(zhǎng)官對(duì)澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，行政長(zhǎng)官作為澳門特別行政區(qū)首長(zhǎng)應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)澳門特別行政區(qū)政府；保障居民的基本權(quán)利和自由；簽署立法會(huì)通過(guò)的法案，公布法律；決定政府政策，發(fā)布行政命令等。作為政府的首長(zhǎng)，行政長(zhǎng)官必須遵守法律，對(duì)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)負(fù)責(zé)；制定并執(zhí)行政策；管理各項(xiàng)行政事務(wù)；編制并提出財(cái)政預(yù)算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規(guī)等。

四、保障澳門特別行政區(qū)居民權(quán)利和自由原則

在中葡聯(lián)合聲明第4款中，中華人民共和國(guó)政府聲明，澳門特別行政區(qū)法保障澳門居民和其它人的人身、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、旅行和遷徙、罷工、選擇職業(yè)、學(xué)術(shù)研究、宗教信仰和通信以及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等各權(quán)利和自由。在中葡聯(lián)合聲明附件一第五節(jié)中，對(duì)澳門居民和其它人的權(quán)利和自由，又作了以下四方面的說(shuō)明：（1）澳門特別行政區(qū)政府依法保障澳門原有法律所規(guī)定的澳門居民和其它人的權(quán)利和自由。澳門特別行政區(qū)政府保持澳門原有法律中所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和自由，包括人身、言論、出版、集會(huì)、游行、結(jié)社（如組織和參加民間團(tuán)體）、組織和參加工會(huì)、旅行和遷徙、選擇職業(yè)和工作、罷工、宗教和信仰、教育和學(xué)術(shù)研究的自由；住宅和通信不受侵犯及訴諸法律和法院的權(quán)；利私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、企業(yè)所有權(quán)及其轉(zhuǎn)讓和繼承權(quán)、依法征用財(cái)產(chǎn)時(shí)得到適當(dāng)和不無(wú)故延遲支付的補(bǔ)償?shù)臋?quán)；利婚姻自由及成立家庭和自愿生育的權(quán)利。（2）澳門特別行政區(qū)居民和其它人在法律面前人人平等，不因國(guó)籍、血統(tǒng)、性別、種族、語(yǔ)言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)條件而受到歧視。（3）澳門特別行政區(qū)法保護(hù)在澳門的葡萄牙后裔居民的利益，并尊重他們的習(xí)慣和文化傳統(tǒng)。（4）澳門特別行政區(qū)的宗教組織和教徒在其宗旨和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，并可同澳門以外的宗教組織和教徒保持關(guān)系。屬于宗教組織的學(xué)校、醫(yī)院、慈善機(jī)構(gòu)等均可繼續(xù)照常開(kāi)辦。澳門特別行政區(qū)的宗教組織與中華人民共和國(guó)其它地區(qū)宗教組織的關(guān)系應(yīng)以互不隸屬、互不干涉和互相尊重的原則為基礎(chǔ)。

此外，澳門特別行政區(qū)永久性居民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；澳門居民享有新聞自由、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其它文化活動(dòng)的自由；有權(quán)向法院申請(qǐng)頒發(fā)人身保護(hù)令，除其行為依照當(dāng)時(shí)法律明文規(guī)定為犯罪和應(yīng)受懲處外，不受刑罰處罰；在被指控犯罪時(shí)，享有個(gè)人的名譽(yù)權(quán)、私人生活和家庭生活的隱私權(quán)；婦女的合法權(quán)益受澳門特別行政區(qū)的保護(hù)；未成年人、老年人和殘疾人受澳門特別行政區(qū)的關(guān)懷和保護(hù)；澳門居民有依法享有社會(huì)福利的權(quán)，利勞工的福利待遇和退休保障受法律的保護(hù)，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國(guó)際公約》和國(guó)際勞工公約適用于澳門的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過(guò)澳門特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施等。

五、公務(wù)人員權(quán)益保護(hù)原則

基本法第九十七條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的公務(wù)人員必須是澳門特別行政區(qū)永久性居民?；痉ㄒ?guī)定澳門特別行政區(qū)可分為永久性居民和非永久性居民，只有永性居民才有當(dāng)公務(wù)人員的資格。關(guān)于公務(wù)人員的權(quán)益保障，從基本法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，可分為兩個(gè)階段：成立澳門特別行政區(qū)時(shí)和澳門特別行政區(qū)成立之后。

成立澳門特別行政區(qū)時(shí)基本法對(duì)公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)。澳門特別行政區(qū)成立時(shí)，原在澳門任職的公務(wù)人員，包括警務(wù)人員和司法輔助人員均可留用，繼續(xù)工作，其薪金、津貼、福利待遇不低于原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)，原來(lái)享有的年資予以保留，依照澳門原有法律享有退休金和贍養(yǎng)費(fèi)待遇的留用人員，在澳門特別行政區(qū)成立后退休的不論其所屬國(guó)籍或居住點(diǎn)，澳門特別行政區(qū)向他們或其家屬支付不低于原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)得的退休金和贍養(yǎng)費(fèi)。在公務(wù)人員聘用方式，基本法規(guī)定了可任用原澳門公務(wù)人員中的或持有永久居民身份證的葡籍和其它外籍人士擔(dān)任各級(jí)公務(wù)人員，但基本法另有規(guī)定除外。澳門特別行政區(qū)有關(guān)部門還可聘請(qǐng)葡籍和其它外籍人士擔(dān)任顧問(wèn)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

澳門特別行政區(qū)成立后基本法對(duì)公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)。在這階段，基本法對(duì)公務(wù)人員權(quán)益的保護(hù)只作了概括的規(guī)定：公務(wù)人員應(yīng)根據(jù)其本人的資格、經(jīng)驗(yàn)和才能予以任用和提升。澳門原有關(guān)于公務(wù)人員的錄用、紀(jì)律、提升和正常晉級(jí)制度基本不變，但得根據(jù)澳門社會(huì)的發(fā)展加以改進(jìn)。這種概括性規(guī)定給予澳門特別行政區(qū)在保護(hù)公務(wù)人員權(quán)益方面很大的發(fā)展空間，特區(qū)政府因應(yīng)澳門社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，可依法調(diào)整公務(wù)人員薪酬福利的各項(xiàng)制度，提高公務(wù)人員的效率和積極性。

回歸至今澳門公共行政改革的實(shí)踐證明了以行政管理為導(dǎo)向的公共行政改革未能取得良好的效果，這主要是因?yàn)樾姓?quán)力的運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)督和制約。澳門公共行政改革必須以基本法為前提，符合上述基本法原則的要求是澳門公共行政改革成功的關(guān)鍵。

[1]王叔文主編.澳門特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論[M].中共中央黨校出版社，2001.

[2]王瑀主編.基本法研究[M].濠江法律學(xué)社,2008.

余焯和，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所博士后。）