■來利明

一、探討行政法基本原則內(nèi)容的迫切性

法的原則，即“法的基礎(chǔ)性真理或原理”，在法律體系中居于基礎(chǔ)性的地位①。當原則被系統(tǒng)表述時，所表述的是蘊涵于活動自身的某種東西。原則通過系統(tǒng)得以明確，并因而成為明智行為的基礎(chǔ)。隨之而來的是，原則上和以其為原則的活動，構(gòu)成了一種邏輯關(guān)系。從事這些活動就應該是按照它們的原則行事②。行政法同其他部門法一樣，也需要其原則，尤其是其基本原則。甚至從某些方面來講，行政法相較于其他部門法更迫切的需要自己的基本原則，這是因為:

首先，從形式上來說，行政法基本原則對行政法有重要的統(tǒng)一規(guī)范作用。行政法因其調(diào)整范圍的廣泛，行政法規(guī)范的性質(zhì)繁雜，行政法規(guī)范變化的頻繁等原因，一直以來無法制定統(tǒng)一的法典（雖然某些國家曾經(jīng)試圖構(gòu)建行政法法典，如荷蘭，但是效果都不是很明顯）。為了使行政法不至于成為雜亂無章的堆砌，這就需要行政法基本原則的統(tǒng)一規(guī)范作用。

其次，從行政法的內(nèi)在價值來說，行政法基本原則對行政法規(guī)范有特殊的整合價值。廣泛復雜和多邊的行政法規(guī)范，使其難以用統(tǒng)一的法典形式來表現(xiàn)，而只能分散于眾多的單行法中。行政法基本原則可以使其在變化中保持相對的穩(wěn)定，能夠保證其穩(wěn)定性和連續(xù)性；可以使行政法規(guī)范之間的沖突得以調(diào)解；對行政法的良性運作有著導向作用③。

二、行政法基本原則確立

也正是由于行政法基本原則的以上特點，使得行政法基本原則相較于其他部門法的基本原則顯得更難制定。學界對于行政法基本原則的內(nèi)容也有眾多不同意見。所以筆者認為，要理清行政法基本原則到底應該包括那些內(nèi)容，理清什么是行政法基本原則，首先應該明確行政法基本原則的確立標準的問題。行政法的基本原則作為行政法這一部門法的基本原則，應該體現(xiàn)出行政法作為部門法的根本特征，反映出行政法的基本矛盾和行政法的根本價值追求。

在此，我們認同周佑勇教授對行政法基本原則的概念定義，也即，行政法基本原則應該是指，貫穿全部行政法規(guī)范之中，對行政法規(guī)范的制定與實施具有普遍指導意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準則，它體現(xiàn)著行政法的基本價值和行政法的主要矛盾，是現(xiàn)代民主憲政精神的體現(xiàn)④。這一定義體現(xiàn)了行政法基本原則所應具有的外在和內(nèi)在標準。

（一）行政法基本原則的外在標準

首先，行政法基本原則應該具有法律性。行政法基本原則作為法的原則，首先必須是一種法律準則，而不是一種純粹的理論或原理。同時，現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，已經(jīng)是由原則中心主義到規(guī)則中心主義的轉(zhuǎn)變，復歸到規(guī)則中心主義到原則中心主義，以此應對日漸繁復的社會生活，從而實現(xiàn)社會正義。同樣，行政法基本原則應當具有法律效力而可以普遍適用。違反行政法基本原則的行政行為與違反行政法規(guī)則的行為同樣構(gòu)成違法行政行為。

其次，行政法基本原則應當具有基本性。行政法基本原則作為法的基本原則，它是行政法領(lǐng)域中最高層次的，比較抽象的行為準則，是其他行為準則的基礎(chǔ)性或者本源性的依據(jù)。它不是具體的行為準則即行政法規(guī)范，而是存在于或體現(xiàn)在行政法規(guī)范之中，是對行政法規(guī)范的抽象和概括。作為行政法的基本原則，必須是貫穿于全部行政法規(guī)范之中，是全部行政法規(guī)范所反映出來的共同準則，而不是某一類或者某一方面行政法規(guī)范所反映出來的特殊準則⑤。這一點也是我們所要討論的行政比例原則能否作為行政法基本原則的關(guān)鍵因素。

再次，行政法基本原則應當具有特殊性。所謂行政法基本原則的特殊性是指，其作為行政法的基本原則，應當是行政法這一部門法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。當然，對于行政法基本原則的特殊性也不能做機械的理解，行政法基本原則的內(nèi)容不僅反映行政法自身的特點，同時還反映其他行政法部門的共同要求，而且，法律原則是共性與個性的統(tǒng)一。因此，行政法的基本原則可能與其他部門法的基本原則有相通之處。這一點在行政法與憲法的關(guān)系上體現(xiàn)的尤為明顯⑥。

（二）行政法基本原則的內(nèi)在標準

行政法基本原則的內(nèi)在依據(jù)是什么呢？弄清了這個問題，才能更好的理解行政法的基本原則的內(nèi)涵，才能判斷行政比例原則與行政法基本原則之間的契合與否。學界目前普遍認為，行政法基本原則之所以能成為基本原則，主要是因為它體現(xiàn)了行政法的根本價值，同時它還反映了行政法的基本矛盾⑦。從這層意義上理解，行政法的基本原則，應當以體現(xiàn)行政法的根本價值和基本矛盾為根據(jù)。在此我們就要明晰何謂行政法的根本價值和基本矛盾。

首先，行政法的根本價值是法的正義價值。沈宗靈先生認為，相對于法的具體原則而言，法的基本原則是體現(xiàn)法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞⑧。行政法基本原則作為行政法的基本原則，同樣必須體現(xiàn)行政法的根本價值。

那么何謂行政法的根本價值呢？我們知道法律有其共同追求的價值如自由、平等、公正、效益等。行政法雖然有其特定的規(guī)范對象和制度內(nèi)容，但是其對法律價值的共同追求并沒有例外。在此諸多價值中，正義，總是被認為是一個能綜合，包容和指導其他價值目標的最高的全局性的價值目標，法律的其它價值必須統(tǒng)一于正義這個目標中，只有正義的目標實現(xiàn)了，其他目標才可能真正實現(xiàn)。由此可見，法的基本價值就是正義價值。行政法的基本原則作為法律價值的載體，其所蘊含的價值就是法的正義價值⑨。

按照現(xiàn)代法正義的集大成者羅爾斯的觀點，法的正義包括形式正義、實質(zhì)正義和程序正義。行政法的基本原則必須體現(xiàn)作為法的根本價值的法的正義的三個層面。法的正義價值也正是我們討論行政比例原則能否作為行政法基本原則的又一關(guān)鍵。

其次，行政法的基本矛盾是行政與法的對立統(tǒng)一。我們知道，行政法就是規(guī)定公共行政服務活動、調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其實質(zhì)就是調(diào)整行政權(quán)與法之間的關(guān)系。行政法基本原則就是對行政與法的關(guān)系的集中體現(xiàn)。關(guān)于行政與法之間的關(guān)系，學界一直有不同的提法，有人認為行政與法是相等同的，之間并不存在重大區(qū)別；有人認為行政優(yōu)于法，法要受到行政的制約⑩。

實際上，從現(xiàn)代國家與公民的關(guān)系上來看，人民主權(quán)原則已然成為現(xiàn)代民主法治國家的共同追求。人民主權(quán)在在具體的法律制度上就體現(xiàn)為法律至上原則。在權(quán)力與法律的關(guān)系上則應該堅持法律主權(quán)原則。這是因為，法律是被視為人民公共意志的表達，根據(jù)主權(quán)在民原則，行政機關(guān)的權(quán)力來自于人民，其管理活動必須服從人民的意志，即法律是人民意志的集中體現(xiàn)。由此看來，在行政與法的關(guān)系上應當是行政依附于法，行政決定于法。法對行政權(quán)力具有絕對的規(guī)制作用。

總的來說，現(xiàn)代民主法制國家的法決定并規(guī)制行政的理念直接決定著行政法基本原則的確定。就是行政應當受到法的控制，將其運用到行政法的基本原則之中，就是行政法治，行政法的基本原則從總體上概括應該就是行政法治原則。具體而言，其應當包括法的形式正義、法的程序正義和法的實質(zhì)正義。

注釋：

①李龍主.法理學[M].武漢大學出版社,2002。

②A.J.M.米爾恩．人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學[M].牛津大學出版社,1995。

③周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學出版社,2005。

④周佑勇.行政法基本原則[M].武漢大學出版社,2005。

⑤張樹義.行政法學新論[M].時事出版社，1991。陳端洪．中國行政法[M].法律出版社，1998。

⑥龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].法律出版社，1985。

⑦黃賢宏.吳建依.關(guān)于行政法基本原則的再思考[J].法學研究，1999（6）。

⑧沈宗靈.法理學[M].高等教育出版社,1994。

⑨嚴存生.論法與正義[M].陜西人民出版社,1997。

⑩陳端洪.中國行政法[M].法律出版社,1998。