蔡青竹 嚴(yán) 杰 李尚敏

（江南大學(xué) 江蘇無錫 214122）

我國預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制已初步建立，但仍存在著預(yù)防腐敗風(fēng)險難以識別和查找，預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制自身科學(xué)性不足，日常行政管理與預(yù)防腐敗工作無縫銜接困難大，預(yù)防腐敗風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制不完善等問題。

一、風(fēng)險管理——預(yù)防腐敗工作的新方法

經(jīng)驗表明，廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一條基本規(guī)律是，對腐敗必須反、防結(jié)合，寓反于防，以防為主。因為反腐敗多為事后追懲性的措施，而防腐敗則是事前預(yù)防性的手段，具有實施的根源針對性。預(yù)防腐敗工作的核心是在腐敗發(fā)生前如何避免腐敗的實體行為，這也正是預(yù)防腐敗的難點。將風(fēng)險管理引入預(yù)防腐敗，實則就是預(yù)測出預(yù)防腐敗的風(fēng)險，事先設(shè)計并實施一些流程，使腐敗發(fā)生的可能最小化；繼而在具體工作中，依照這些流程嚴(yán)格實施；面對可能發(fā)生的腐敗，根據(jù)不同程度給予預(yù)警。

在我國，風(fēng)險管理開始得較晚，在學(xué)術(shù)上對運(yùn)用風(fēng)險管理理論防腐的研究更有待進(jìn)一步深入，但是這并不影響各地區(qū)在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下開展的一系列有益探索：2007年以來，昆山市以“查找廉政風(fēng)險，建立防控機(jī)制”為抓手，通過“找、防、控”三個有機(jī)環(huán)節(jié)，建立起融教育、制度、監(jiān)督于一體，從源頭上有效防控廉政風(fēng)險的新機(jī)制；秦皇島市通過權(quán)力梳理、監(jiān)督定位、陽光防腐、剛性約束、市場化改革等監(jiān)控機(jī)制建設(shè)的有效措施，實現(xiàn)了預(yù)防腐敗的關(guān)口前移，大大降低了黨員干部的違紀(jì)率，試點當(dāng)年全市群眾信訪舉報在同比下降了11.2%。事實表明：借用現(xiàn)代風(fēng)險管理方法，在重點權(quán)力崗位、工作環(huán)節(jié)中查找風(fēng)險點，然后制訂相應(yīng)防范措施，將預(yù)防腐敗的關(guān)口前移，以此來提高預(yù)防腐敗的實效性，不僅是必要的，而且是可行的。正如企業(yè)風(fēng)險管理在公司和學(xué)術(shù)界的發(fā)展幾乎是同時進(jìn)行的那樣，廉政風(fēng)險管理機(jī)制跟隨實踐得到了持續(xù)發(fā)展。據(jù)此，我們認(rèn)為，預(yù)防腐敗風(fēng)險管理是一項具有實用價值和可操作性的研究，風(fēng)險管理方法應(yīng)成為預(yù)防腐敗工作長效機(jī)制中的重要方法。但需要指出的是，風(fēng)險管理是個宏觀概念，本文提出的“預(yù)防腐敗風(fēng)險管理”是在此概念指導(dǎo)下作的微觀研究。本文提出的“預(yù)防腐敗風(fēng)險管理”的涵義是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將“預(yù)防腐敗”的工作理念和風(fēng)險管理理論應(yīng)用于黨政事業(yè)機(jī)關(guān)工作，通過對容易發(fā)生腐敗問題、存在腐敗風(fēng)險的薄弱環(huán)節(jié)的識別和評價，針對各種風(fēng)險等級采取不同級別的預(yù)警，將腐敗風(fēng)險降到最低，有效預(yù)防腐敗行為發(fā)生。

二、預(yù)防腐敗風(fēng)險管理的基本內(nèi)容

風(fēng)險管理對于公司管理來說，就像產(chǎn)品和服務(wù)一樣，是公司運(yùn)作的最基本元素。任何一種風(fēng)險流程都要分三步走：第一步是樹立風(fēng)險意識，第二步是測量風(fēng)險，第三步是控制風(fēng)險。只有當(dāng)風(fēng)險意識、風(fēng)險測量、風(fēng)險控制策略完全整合時，一個風(fēng)險管理的流程才會奏效。預(yù)防腐敗風(fēng)險管理也不例外。

1．樹立風(fēng)險意識。

風(fēng)險意識是預(yù)防腐敗風(fēng)險管理的起點。增強(qiáng)風(fēng)險意識的目的是希望大多數(shù)腐敗風(fēng)險在成為重大問題前就得到妥善處理。在樹立組織內(nèi)部的風(fēng)險意識的過程中，最高領(lǐng)導(dǎo)層的積極參與尤為重要。首先，領(lǐng)導(dǎo)組成員必須帶頭樹立風(fēng)險意識、統(tǒng)一認(rèn)識；其次，堅定支持風(fēng)險管理流程，動用權(quán)威，建立制度，付諸行動；最后，為了保證工作人員理解和執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)盡力將風(fēng)險管理轉(zhuǎn)化為各種具體的管理工作，最終形成一個良性運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險管理系統(tǒng)。

2．風(fēng)險點排查。

對風(fēng)險的管理首先要做的是對風(fēng)險點的排查。預(yù)防腐敗風(fēng)險點是指容易發(fā)生、多次發(fā)生腐敗的關(guān)鍵點。這些關(guān)鍵點極大地影響了組織目標(biāo)的實現(xiàn)。對這些關(guān)鍵點進(jìn)行有效控制，有助于保障反腐倡廉最終實現(xiàn)組織目標(biāo)。歸結(jié)起來，對風(fēng)險的識別有兩類基本方法：一類是基于對歷史損失的分析，另一類是系統(tǒng)分析法。風(fēng)險點排查則可按照以下步驟進(jìn)行：一是精確梳理工作流程，不留環(huán)節(jié)漏洞；二是根據(jù)歷史資料的腐敗高發(fā)領(lǐng)域或職位或時期進(jìn)一步排查；三是開展各種民意調(diào)研（通過信件、網(wǎng)絡(luò)、問卷等方式），公務(wù)員自/互評，結(jié)合相關(guān)監(jiān)察部門提供的信息進(jìn)行最終排查。

3．風(fēng)險點評價。

全面深入查找出風(fēng)險點后，需根據(jù)各風(fēng)險點的重要程度（嚴(yán)重性）和風(fēng)險大小（可能性）進(jìn)行排級，根據(jù)風(fēng)險點的不同等級實行分級管理，全面建立監(jiān)測體系。各機(jī)關(guān)、單位應(yīng)根據(jù)此反腐倡廉風(fēng)險點監(jiān)測指數(shù)體系，制訂適合本單位具體情況的實施細(xì)則，確定評價對象、評價辦法、參評單位和人員，積極開展反腐倡廉風(fēng)險點狀態(tài)的監(jiān)控評價工作。

4．風(fēng)險點控制。

風(fēng)險控制發(fā)生在預(yù)防腐敗風(fēng)險管理的全過程中，根據(jù)風(fēng)險發(fā)生的事件順序可分為事前、事中、事后三種風(fēng)險控制。在事前風(fēng)險控制中，可采用分級系統(tǒng)自動預(yù)警方法。事前風(fēng)險回避可以有效消除不必要的風(fēng)險產(chǎn)生的條件和機(jī)會，從而達(dá)到不需要過多的精力和成本投入就能避免風(fēng)險發(fā)生的目的。事中風(fēng)險控制又可稱為開關(guān)型風(fēng)險控制，即在風(fēng)險發(fā)生過程中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險成因，立即采取措施，快速反應(yīng)，進(jìn)行行為調(diào)整與修正。事后風(fēng)險控制又可稱為后饋型風(fēng)險控制，需要完成兩項任務(wù)，其一是盡可能減少風(fēng)險損失，其二是調(diào)整思路，查漏補(bǔ)缺，減少風(fēng)險再次發(fā)生的可能性。最后，風(fēng)險的動態(tài)屬性要求對過去的分析和決定持續(xù)不斷地審查，以防出現(xiàn)新的風(fēng)險暴露或預(yù)期的損失發(fā)生顯著變化。

三、預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制的構(gòu)建現(xiàn)狀及問題分析

最近，我們承擔(dān)了無錫市反腐倡廉風(fēng)險點監(jiān)測預(yù)警機(jī)制課題研究。綜合文獻(xiàn)資料和無錫市部門權(quán)利運(yùn)行內(nèi)控機(jī)制實地調(diào)研的情況，總的來說，與經(jīng)濟(jì)社會和反腐倡廉建設(shè)相適應(yīng)的反腐倡廉制度體系初步形成，“以查促防懲防聯(lián)動”已成為反腐倡廉制度建設(shè)的重要支點。但同時，預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制的建設(shè)也暴露出一些問題：

第一，預(yù)防腐敗風(fēng)險的識別和查找問題?？梢哉f，風(fēng)險管理工作的成效主要取決于風(fēng)險識別工作。在金融界，一些企業(yè)因為風(fēng)險管理工作方面的失誤導(dǎo)致災(zāi)難性的后果，其根本原因往往就是沒有辨別出企業(yè)所面臨的風(fēng)險。按照現(xiàn)代管理理論，量化考核標(biāo)準(zhǔn)是保證風(fēng)險點作用效益最大化的重要前提。然而，腐敗風(fēng)險常常是難以量化的。例如，在無錫市內(nèi)控機(jī)制中，要求識別人員素質(zhì)風(fēng)險點、排查出管理風(fēng)險點，但如何建立起相應(yīng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，就是一個難點，目前還沒有明確的方法和具體步驟。對于絕大多數(shù)企業(yè)而言，風(fēng)險識別的過程是一個反復(fù)試驗并不斷修正、評價選擇標(biāo)準(zhǔn)的過程，也就是“試錯”的過程，因此推導(dǎo)或者設(shè)計出可以減少試錯成本的治理機(jī)制或決策方法顯得尤其重要。但實際上，政府在識別腐敗風(fēng)險時，很難完整、準(zhǔn)確地識別出所有風(fēng)險，這便在一定程度上抑制了預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制的應(yīng)有作用。

第二，預(yù)防腐敗風(fēng)險管理指標(biāo)體系的科學(xué)性問題。怎樣對風(fēng)險點的不同等級實行分級管理，以及怎樣根據(jù)各機(jī)關(guān)、單位反腐倡廉風(fēng)險點監(jiān)測指數(shù)體系，制訂適合本單位具體情況的實施細(xì)則，確定評價對象、評價辦法、參評單位和人員，開展反腐倡廉風(fēng)險點狀態(tài)的監(jiān)控評價工作等等方面，都有一個自身科學(xué)性的問題。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有些單位雖然有監(jiān)控指標(biāo)體系，但存在各單位、部門指標(biāo)體系一刀切的現(xiàn)象。某些風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)并不是從本單位的實際出發(fā)來制定的，所以在實施過程中，就不能真正起到風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測的目的。不科學(xué)的、失真的指標(biāo)體系實施的后果將會使風(fēng)險管理流于形式。

第三，預(yù)防腐敗工作與日常行政管理的銜接問題。預(yù)防腐敗需要我們長期努力，預(yù)防腐敗風(fēng)險管理不能流于形式，做表面文章，或當(dāng)成暫時性的手段，而要作為一項常規(guī)工作，堅持不懈。既然要成為常規(guī)工作，便涉及到預(yù)防腐敗工作與日常的行政管理工作對接的問題。但過去很長一段時間，政府都習(xí)慣了把反腐作為一項突擊行動來實施。反腐的內(nèi)涵被簡單化成懲治腐敗，仿佛預(yù)防腐敗是與日常工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)相沖突的，僅僅把預(yù)防腐敗當(dāng)作一個口號或一種精神。在反腐日益制度化的今天，機(jī)制創(chuàng)新仍然是一件非常困難的事情。如何讓預(yù)防腐敗的大網(wǎng)融入各項業(yè)務(wù)工作實現(xiàn)無縫銜接，避免業(yè)務(wù)與廉政“兩條線”、管理與預(yù)防“兩張皮”是在推行整個內(nèi)控機(jī)制時必需始終注意的問題。

第四，預(yù)防腐敗風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制的完善問題。知道潛在的風(fēng)險是一回事，知道什么時候風(fēng)險會變成真正的威脅，以及它有多嚴(yán)重，則是另一回事。目前的預(yù)防腐敗風(fēng)險管理還是救火式的被動管理多，對于潛在風(fēng)險爆發(fā)可能性的精確預(yù)測做得不夠。其主要原因在于客觀上實際監(jiān)測、定量分析的難度較大。因此各地的預(yù)防腐敗風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制還存在著許多過于粗略、過于宏觀難以準(zhǔn)確把握的地方。要實現(xiàn)預(yù)防預(yù)控的主動管理，就必須切切實實讓預(yù)警機(jī)制落到實處，真正發(fā)揮作用，否則查找與識別風(fēng)險點的價值就要大打折扣了。

四、完善預(yù)防腐敗風(fēng)險管理機(jī)制的對策建議

1．確定風(fēng)險領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點部位。

適時、準(zhǔn)確地識別風(fēng)險，是廉政風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要步驟有：

第一，全面梳理權(quán)力職責(zé)。各黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位要根據(jù)自身單位性質(zhì)、功能和部門特點，開展權(quán)力梳理工作，依法設(shè)定各部門權(quán)力，準(zhǔn)確界定每項權(quán)力行使的具體內(nèi)容和范圍，明確每個崗位的具體職責(zé)和權(quán)限，做到分工明確，權(quán)限清楚。

第二，科學(xué)設(shè)計工作流程。在明確各部門的權(quán)力與職責(zé)的基礎(chǔ)上，精心設(shè)計工作流程。整個工作流程要注重完善、慎密、效能、質(zhì)量的高度統(tǒng)一，以此制定出權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的工作流程。在相對周期內(nèi)，全體工作人員要嚴(yán)格按照工作流程辦事。

第三，通過工作流程，來查找工作中的關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)這些反腐倡廉的風(fēng)險點。要緊緊圍繞與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生密切相關(guān)的問題，突出權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，根據(jù)不同行業(yè)、不同部門的特點，有針對性地提出風(fēng)險防范的具體標(biāo)準(zhǔn)，針對人、財、物管理的重點領(lǐng)域，業(yè)務(wù)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門相互配合，組織專門人員，查找“風(fēng)險點”和“風(fēng)險源”，確定風(fēng)險領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點部位，確保腐敗風(fēng)險識別的真實性、客觀性。在理念上強(qiáng)調(diào)突出崗位，淡化個人的原則，由個人對照崗位職責(zé)，根據(jù)以往履行職責(zé)和執(zhí)行制度的實際情況，以工作運(yùn)行流程為主線，主動查找可能存在潛在風(fēng)險的關(guān)鍵點位；在方法上采取個人、群眾和領(lǐng)導(dǎo)的互動，通過崗位自查、科室互查、領(lǐng)導(dǎo)評查、部門聯(lián)查等方式，從制度建設(shè)、崗位職責(zé)等方面查找風(fēng)險點?？傊陲L(fēng)險點排查中，要找準(zhǔn)、找全、找實每一項行政權(quán)力在運(yùn)行過程中可能產(chǎn)生的各類腐敗風(fēng)險點，特別是對于具有權(quán)力自由裁量空間的腐敗風(fēng)險點要找全找準(zhǔn)。

2．制定從實際出發(fā)的風(fēng)險點評價指標(biāo)體系。

黨的思想路線是實事求是，一切從實際出發(fā)。在對風(fēng)險點評價的過程中，所有的單位和部門，都應(yīng)該根據(jù)本單位的實際情況，根據(jù)本部門的職能和權(quán)力運(yùn)作的特點，通過深入的分析和研究，在預(yù)防腐敗風(fēng)險管理理論指導(dǎo)下，盡可能制定出符合本單位實際的、科學(xué)合理的預(yù)防腐敗風(fēng)險管理指標(biāo)體系。同時將這樣的指標(biāo)體系結(jié)合政務(wù)公開的思路，用電子政務(wù)的手段將其公之于眾，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)作，真正起到預(yù)防腐敗的實際作用。

3．強(qiáng)化防治腐敗的高端整合機(jī)制。

一方面，要使預(yù)防腐敗風(fēng)險管理與業(yè)務(wù)工作由“兩股勁”變?yōu)椤耙还衫K”，將預(yù)防腐敗風(fēng)險管理的步驟“嵌入”到各部門、各環(huán)節(jié)中去，通過優(yōu)化管理、整合資源、提升效能，形成一種高端整合機(jī)制，使之成為新舊管理模式切換、工作流程再造的價值軸心之一，形成實現(xiàn)廉潔改革、廉潔發(fā)展的整體合力；另一方面，無錫市的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中包括的風(fēng)險管理主要針對的是權(quán)力、管理和人員素質(zhì)等三類腐敗風(fēng)險，集中于“中觀偏微觀”層面，但要防控體制、機(jī)制、立法、政策等“中觀偏宏觀”的腐敗風(fēng)險，尚需從更寬視野、更大資源和更高層次上加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。預(yù)防腐敗風(fēng)險管理應(yīng)被納入政策視野，放到懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的全局中加以精確定位，這樣才可能最大程度和最全面地發(fā)揮出預(yù)防腐敗風(fēng)險管理的功效。

4．完善制度，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警。

腐敗風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)要堅持以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查研究、分析預(yù)測和風(fēng)險管理為工作基礎(chǔ)，以查找反腐倡廉風(fēng)險點、多渠道收集信息、確立腐敗風(fēng)險點監(jiān)測指數(shù)體系、精確分析風(fēng)險點反腐倡廉態(tài)勢、及時分級預(yù)警、督促整改為主要內(nèi)容，以健全有力的紀(jì)委、監(jiān)察組織領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)有力的工作措施為體制保障，同時定期對個案進(jìn)行分析，找出防控機(jī)制薄弱環(huán)節(jié)，掌握腐敗風(fēng)險發(fā)生的原因和演變規(guī)律，有針對性地堵塞漏洞，提升風(fēng)險防控水平，以確保腐敗風(fēng)險點監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的順利實施。通過對腐敗風(fēng)險點的排查監(jiān)控和與現(xiàn)有各項制度進(jìn)行對接，及時發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)制度上的缺失和漏洞，通過系統(tǒng)、科學(xué)的預(yù)警進(jìn)行有效的事前風(fēng)險控制，并綜合運(yùn)用預(yù)防腐敗風(fēng)險管理工作的成果，及時修訂和完善黨風(fēng)廉政建設(shè)、反腐倡廉工作責(zé)任制以及干部廉潔從政的相關(guān)制度和規(guī)定，梳理規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序和工作規(guī)程，發(fā)揮用制度管人、管事的作用。做到早提醒、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，最大限度地預(yù)防和消除風(fēng)險隱患，并形成以人為點、以流程為線、以崗位為面，以制度為支撐的預(yù)警、監(jiān)控和防范體系。

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責(zé)任編輯 梅 宏