李 寬

治理性干旱
——對(duì)江漢平原農(nóng)田水利的審視與反思①

李 寬

近年來(lái)，我國(guó)干旱災(zāi)害頻發(fā)，不僅影響到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展，還威脅到國(guó)家的糧食安全。許多學(xué)者從地理、氣候和工程建設(shè)等角度進(jìn)行解釋，具有一定的合理性。筆者通過(guò)在江漢平原的調(diào)查認(rèn)為，農(nóng)業(yè)上的干旱還與村莊秩序的解體、國(guó)家力量的退出和市場(chǎng)機(jī)制的失靈有關(guān)。農(nóng)戶之間不合作，村民小組、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不協(xié)調(diào)，使得小水利與大水利無(wú)法銜接，不能抗大旱。泵站、水庫(kù)在市場(chǎng)化改革之后，一方面將精力從為農(nóng)田服務(wù)轉(zhuǎn)到了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)上，另一方面離開(kāi)了與鄉(xiāng)村社會(huì)的配合，灌溉系統(tǒng)無(wú)法維持，即便有水也無(wú)法抗旱。這些與農(nóng)田水利相關(guān)的治理主體呈現(xiàn)去農(nóng)化的態(tài)勢(shì)，即它們的經(jīng)濟(jì)來(lái)源不再來(lái)自于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，工作的重心也偏離了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或者不能對(duì)涉農(nóng)事務(wù)進(jìn)行有效、及時(shí)的處理，隱藏著深刻的治理危機(jī)。

干旱;鄉(xiāng)村治理;去農(nóng)化

一、問(wèn)題的提出

2006年大旱，曾吸引了全國(guó)的目光。2008年冬，中西部地區(qū)又發(fā)生干旱，全國(guó)有近43%的冬小麥遭受旱災(zāi)。2010年春季，西南五省遭受數(shù)十年乃至百年一遇的大旱，這次旱災(zāi)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，引起了舉國(guó)上下乃至全球的關(guān)注。2011年中南五省也發(fā)生了旱災(zāi)，并且出現(xiàn)了旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。近年來(lái)，我國(guó)旱災(zāi)頻發(fā)，并且由華北、西北的傳統(tǒng)干旱地區(qū)向中南、西南豐水區(qū)蔓延，呈現(xiàn)出由局部向全局推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。頻繁的干旱不僅會(huì)影響到農(nóng)民增收和國(guó)家糧食安全，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定。

面對(duì)干旱，各方均作出了回應(yīng)，地理、氣象學(xué)者多認(rèn)為干旱主要是由氣候變化造成的。中國(guó)是典型的季風(fēng)性氣候，年內(nèi)降雨分配不均勻，加上地理地貌條件的影響，容易形成洪澇災(zāi)害［1］。近年來(lái)全球性氣候變暖，氣候變化被視為連年旱災(zāi)的決定性原因［2］。西南大旱發(fā)生后，就有專家指出，目前中國(guó)西南干旱主要發(fā)生在青藏高原東部邊界四川盆地和云貴高原的構(gòu)造活動(dòng)地區(qū)，是構(gòu)造干旱和氣象干旱疊加的結(jié)果［3］。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)干旱主要是與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)聯(lián)的。分田到戶以來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)解體，農(nóng)民種田各自為戰(zhàn)，國(guó)家農(nóng)田水利投資減少，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，大旱之年，工程性缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。其出路在于加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。還有一些人注意到了非工程技術(shù)性因素的作用，認(rèn)為干旱的原因乃是缺乏科學(xué)的水資源配置制度，主張通過(guò)市場(chǎng)化的制度建設(shè)進(jìn)行合理的資源配置［4］。也有人對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)行了反思，認(rèn)為市場(chǎng)化和私有化的農(nóng)田水利改革是造成旱災(zāi)的原因［5-6］。

干旱的自然因素決定者夸大了氣候、地理等條件的影響，而忽視了人類應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力。氣候的稍微變化就會(huì)給我們?cè)斐蔀?zāi)難，這也說(shuō)明了現(xiàn)階段我國(guó)的防災(zāi)抗災(zāi)能力還比較差。工程技術(shù)論者看問(wèn)題過(guò)于表面化，只是看到了工程建設(shè)不足的一面，而沒(méi)有注意到管理體制的問(wèn)題;支持市場(chǎng)化或者反對(duì)市場(chǎng)化者過(guò)于籠統(tǒng)。筆者通過(guò)在江漢平原的田野調(diào)查，認(rèn)為從鄉(xiāng)村治理的角度來(lái)看，是因?yàn)橹卫碇黧w的缺失及治理手段的無(wú)效加重乃至引發(fā)了干旱。以下將從村莊、政府和市場(chǎng)的三個(gè)層面來(lái)進(jìn)行闡述。

二、村莊秩序的瓦解

小型農(nóng)田水利設(shè)施，比如堰塘、斗渠、毛渠是由村莊、村民小組和村民使用、管理的。若村組能夠很好地組織、協(xié)調(diào)，農(nóng)戶之間能夠達(dá)成很好的合作，則抗旱用水并不構(gòu)成問(wèn)題。而現(xiàn)實(shí)恰恰與此相反，村民以個(gè)體為單位打井、挖堰，村組無(wú)法統(tǒng)籌集體抗旱，造成損失在所難免。

(一)農(nóng)戶分化難合作

在人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)為單位來(lái)組織安排，農(nóng)田灌溉具有組織性，不需要社員們操心。分田到戶以后，農(nóng)民們雖然不再一起勞動(dòng)，但在灌溉方面還進(jìn)行著“集體生產(chǎn)”，即共同放水。共同生產(chǎn)費(fèi)和“兩工”把他們捆綁在了一起。稅費(fèi)改革被稱為“第二次單干”而且更徹底，農(nóng)民們重回到了“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，可以不產(chǎn)生任何的合作、聯(lián)系。共同用水變得十分困難，需征得每個(gè)農(nóng)戶的同意。因?yàn)樵诋?dāng)初分田時(shí)，為了公平起見(jiàn)，按照插花的方式分配土地。這樣，每個(gè)農(nóng)戶的田被大小不一地分在各處。如此一來(lái)，若想將所有的田地都實(shí)行灌溉，則要參加幾個(gè)合作單位。農(nóng)戶們對(duì)那些大的田塊比較重視，會(huì)積極地進(jìn)行灌溉。對(duì)那些小的田塊則認(rèn)為灌不灌均可，就算絕收影響也不大。這樣農(nóng)戶就不參加小塊田地所在片的合作，這就使該片其他農(nóng)戶也無(wú)法達(dá)成合作。因?yàn)楝F(xiàn)在是“誰(shuí)出錢、誰(shuí)受益”，水是計(jì)量收費(fèi)的，別人不會(huì)讓其不拿錢而放水。一小塊土地的不參與就可能使一大片土地?zé)o法進(jìn)行合作灌溉。另外，農(nóng)戶之間產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分化也影響了他們的合作。

如今，農(nóng)戶基本上可以分為三類:第一類是種田農(nóng)戶，以種田為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，基本不外出，在鄰近地區(qū)做零工;第二類是“半工半農(nóng)”的農(nóng)戶，亦即兼業(yè)型農(nóng)戶，將種田與打工相結(jié)合，農(nóng)閑時(shí)就在附近或者外出打工，農(nóng)忙時(shí)就回來(lái)種植、收割，也可以指那些存在家庭內(nèi)分工的農(nóng)戶;第三類是常年外出務(wù)工的農(nóng)戶。不同類型農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性不同，當(dāng)然對(duì)農(nóng)田水利就有不同的利益訴求，這也預(yù)示著村莊內(nèi)部性的解體［7］。種田農(nóng)戶因年齡或家庭原因不能外出，他們會(huì)耕種其他農(nóng)戶的土地，但這些田地必須是生產(chǎn)條件較好的，否則他們不會(huì)耕種。土地的收入是其家庭收入的主要甚至唯一的來(lái)源，水利狀況的好壞和他們的利益密切相關(guān)。這部分人會(huì)成為種糧大戶，但他們的存在并不一定會(huì)形成有效的合作，因?yàn)檫€涉及土地的歸屬問(wèn)題，他們只是暫時(shí)耕種?！鞍牍ぐ朕r(nóng)”農(nóng)戶的家庭收入雖由打工和務(wù)農(nóng)兩部分構(gòu)成，但這兩部分之間卻是互相依賴的。對(duì)于這部分農(nóng)戶而言，一方面因土地面積有限，來(lái)自土地的收入不能保證家庭的正?；ㄤN，另一方面因打工缺乏穩(wěn)定性，從而必須以耕種土地為生存的基本保障。

外出務(wù)工農(nóng)戶則完全脫離了村莊生活，他們不再耕種土地，土地流轉(zhuǎn)給了留守在家的農(nóng)戶。一般情況下，這種流轉(zhuǎn)都是依據(jù)口頭協(xié)議進(jìn)行，且大都轉(zhuǎn)給自己的兄弟、親戚和鄰居。流轉(zhuǎn)的年限具有較大的隨意性，只要外出務(wù)工農(nóng)戶重新回到村莊，他們隨時(shí)可以把土地收回。外出務(wù)工的農(nóng)戶關(guān)心的只是土地的承包權(quán)，至于土地的耕種方便、水利灌溉條件等問(wèn)題則是耕種人關(guān)心的問(wèn)題。但是，由于只是臨時(shí)性的代耕、代種，土地的實(shí)際耕種者又不愿意對(duì)土地以及相應(yīng)的水利設(shè)施進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資，這就使得農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往無(wú)法進(jìn)行。外出務(wù)工者已經(jīng)脫離了與土地的關(guān)系，耕田者也是短暫的依附。

種田農(nóng)戶希望得到廉價(jià)有保障的用水，他們對(duì)大水利系統(tǒng)擁有很高的期待。但是兼業(yè)型的農(nóng)戶則持模棱兩可的態(tài)度，使用大水利亦可，自己營(yíng)造小水利也行，即便是稻谷全部干死也不會(huì)產(chǎn)生太大的影響。那些在外務(wù)工，將土地已經(jīng)轉(zhuǎn)包出去的農(nóng)戶則對(duì)水利不關(guān)心，此事淡出了他們的視野。農(nóng)戶不單在用水需求上發(fā)生了分化，在經(jīng)濟(jì)上亦產(chǎn)生了分層。那些種糧大戶和經(jīng)濟(jì)條件好的，可以出錢去打井、挖堰;而那些經(jīng)濟(jì)狀況稍差且田地少的農(nóng)戶，又沒(méi)有營(yíng)造小水利的能力和必要。這樣，他們就面臨著如何統(tǒng)合起來(lái)利用大水利的問(wèn)題。在缺乏組織的情況下，僅靠單個(gè)農(nóng)戶之間的合作無(wú)法完成。農(nóng)戶只得依靠多級(jí)提水、挖堰塘和打“慪氣井”等個(gè)體方式灌溉，實(shí)行水利的家庭化［8］。這不但不能解決問(wèn)題，還會(huì)使問(wèn)題變得更加糟糕。

堰塘只是能夠存蓄雨水，或者從漳河調(diào)水時(shí)作周轉(zhuǎn)之用。若是遇到干旱不降雨就毫無(wú)用處。其次，挖堰只是將堰中的土用挖掘機(jī)、推土機(jī)往邊上推攏，沒(méi)有將堰堤夯實(shí)，下雨的時(shí)候，松土重新被沖刷到堰底將其淤平。一口新挖的堰塘使用壽命只是兩三年，過(guò)后還得重新挖。再次，挖堰不講求整體效益，都是以個(gè)人為單位視其土地貧瘠情況而定，在位置和庫(kù)容量方面都有很大的局限。最后，小堰的盲目擴(kuò)張會(huì)使大水利的境況更加困難。多級(jí)提水的前提是有水可抽，若堰塘、溝渠里無(wú)水，有再多的潛水泵也解決不了問(wèn)題。慪氣井的最大功能是減少了與其他農(nóng)戶、泵站、水庫(kù)和政府的扯皮、矛盾與糾紛。因?yàn)樵摽h是地下水的貧水區(qū)，小井用不了多長(zhǎng)時(shí)間就會(huì)枯竭。為了不慪氣，他們就挖慪氣堰、打慪氣井。這樣做使得農(nóng)戶之間更加分立，相互之間不再產(chǎn)生關(guān)系，也與大水利斷絕了關(guān)系。小水利只能抗小旱，而無(wú)法抗大旱。降水稍不及時(shí)，就會(huì)發(fā)生干旱。由此可見(jiàn)，“不合作”所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不僅不亞于旱災(zāi)［9］，從某種程度上來(lái)說(shuō)，正是由于這種不合作加重乃至導(dǎo)致了旱災(zāi)的發(fā)生。

(二)村組有心無(wú)力

稅費(fèi)改革后，取消了小組長(zhǎng)，使得小組中沒(méi)有了發(fā)揮組織協(xié)調(diào)功能的公共人物。村民小組是在長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活中形成的共同體，除小組長(zhǎng)外，普通村民不具有評(píng)判的合理性與合法性，這就使得小組內(nèi)的公共事務(wù)處于癱瘓狀態(tài)。堰塘被分，渠道淤塞，共同放水不再有人統(tǒng)籌，只能靠農(nóng)戶之間的自愿聯(lián)合。堰塘、水庫(kù)被瓜分以后，蓄水量大大下降;同時(shí)，相互之間也不進(jìn)行調(diào)水，只負(fù)責(zé)附近農(nóng)田的灌溉，不能產(chǎn)生總體效益。這就預(yù)示著小組作為一個(gè)集體生產(chǎn)單位的解體。為了應(yīng)對(duì)這種局面，村民們自發(fā)選舉了“片長(zhǎng)”。片長(zhǎng)不像小組長(zhǎng)，他沒(méi)有任何權(quán)力，不分配、管理任何資源，只是一個(gè)與村干部銜接、協(xié)調(diào)的工具。有的堰塘是該片區(qū)人所共同使用的，片長(zhǎng)沒(méi)有責(zé)任和義務(wù)去維護(hù)、管理這個(gè)堰塘，他也不能號(hào)召該片區(qū)的人對(duì)該堰塘進(jìn)行修整、開(kāi)挖。上級(jí)職能部門為了對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)行有效的治理，要求每個(gè)小組必須設(shè)立計(jì)劃生育中心戶、科技示范戶和社會(huì)治安信息員。但是，信息員所發(fā)揮的是“線人”的作用。因?yàn)檫@些人可能就是經(jīng)常打“小報(bào)告”的人，會(huì)被其他村民看不起或者容易與之產(chǎn)生矛盾，缺乏一種公信力。“公”的色彩與意義非常微弱，不便于處理小組內(nèi)的公共事務(wù)。有的村干部計(jì)劃將這三個(gè)職務(wù)讓某一個(gè)人擔(dān)任，讓其發(fā)揮以前小組長(zhǎng)的作用。但身份問(wèn)題很是尷尬。

每個(gè)村干部要負(fù)責(zé)2～3個(gè)村民小組，他們沒(méi)有精力和動(dòng)力去負(fù)責(zé)各小組具體的事宜。他們僅在有事情的時(shí)候向農(nóng)戶傳達(dá)，農(nóng)戶也是在需要蓋章、開(kāi)證明的時(shí)候才找村干部。稅費(fèi)改革以后，村干部不再向農(nóng)戶收稅，工資和辦公經(jīng)費(fèi)主要依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，與農(nóng)戶沒(méi)有太大的關(guān)系。農(nóng)戶也不能要求村干部為其做某事，因?yàn)樗麄儧](méi)有了談判的資本，同時(shí)村干部也失去了行事的權(quán)力和資源。村干部的考核由上級(jí)來(lái)決定，與村民的關(guān)系不大，他們把大部分的時(shí)間都用在了填寫表格上，即進(jìn)行軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化［10］。稅費(fèi)改革時(shí)的債務(wù)鎖定，也使得村干部的威信大大降低，做事的難度大大增加。完成稅費(fèi)的吃了虧，拖欠的反而成了英雄。當(dāng)時(shí)，為了完成上繳任務(wù)，村干部們還向村民借了款，無(wú)法償還。當(dāng)村干部再向村民提某種要求時(shí)，村民們會(huì)讓其把欠款還清或者將別人拖欠的稅費(fèi)交清，這都是不可能完成的。這也預(yù)示著“一事一議”成為虛設(shè)，出現(xiàn)事難議、議難決、決難行的局面［11］。“一事一議”是為了向農(nóng)戶籌資籌勞進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，不再具有強(qiáng)制性，必須以農(nóng)戶的同意為前提條件。也就是說(shuō)，農(nóng)戶不參與籌資的行為是被認(rèn)可的，不能被強(qiáng)制參與。水費(fèi)已變成了經(jīng)營(yíng)性收入，由水利工程管理單位直接向農(nóng)戶收取，村委會(huì)也不再愿意管理這些事情。水利不再是一項(xiàng)村社的事務(wù)，而是“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”，而且是直接受益的個(gè)人的事情。所以農(nóng)戶完全可以以不受益或者不愿意受益為由拒絕籌資籌勞。

在村組退出后，國(guó)家為了解決農(nóng)戶的用水問(wèn)題，倡導(dǎo)建立用水戶協(xié)會(huì)。但事實(shí)證明，用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮的作用非常有限，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的。用水戶協(xié)會(huì)只是個(gè)“看水班”，工作人員是從附近村莊找的幾個(gè)人緣比較好的中老年人。只是負(fù)責(zé)小閘門的開(kāi)啟與關(guān)閉，記錄用水時(shí)間和用水量，暫時(shí)保管一下水費(fèi)。渠道的清理還需要各村、組的配合，維修需要上級(jí)的撥款。用水戶協(xié)會(huì)是水利服務(wù)中心的附屬單位，代其負(fù)責(zé)一些具體事宜。他們不能反映農(nóng)戶的用水需求，不能組織農(nóng)戶用水，不能對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)配，更不能遏制偷水現(xiàn)象。當(dāng)然，也無(wú)法減少水損及水利成本的分?jǐn)倖?wèn)題。用水戶協(xié)會(huì)只是以前多人看水模式的替代。它沒(méi)有型塑一種國(guó)家與農(nóng)民，或者農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系，也沒(méi)有產(chǎn)生一種新的治理模式。只是一種新鮮的事物，不具有行動(dòng)能力，不能填補(bǔ)村組退出所形成的真空，也無(wú)法改變農(nóng)戶各自為戰(zhàn)的局面。水利問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，遠(yuǎn)非用水戶協(xié)會(huì)所能解決的。與村民小組和村委會(huì)這些實(shí)體相比，用水戶協(xié)會(huì)缺乏組織動(dòng)員能力及認(rèn)同，也就無(wú)法成為它們的替代。

農(nóng)戶不單在個(gè)體層面是分化的，在村社的層次上也是缺乏統(tǒng)合的。缺乏了統(tǒng)籌，就使得單個(gè)的農(nóng)戶無(wú)法與大水利進(jìn)行對(duì)接，只得自行抗旱，很容易造成災(zāi)害。

(三)混混的介入

在村莊中，當(dāng)村組及其替代組織無(wú)法發(fā)揮作用時(shí)，有一股力量凸顯了出來(lái)，這就是所謂的“混混”。從農(nóng)民的視角進(jìn)行歸納，混混就是指那些不務(wù)正業(yè)，以暴力或欺騙手段牟取利益，危害農(nóng)民人身和財(cái)產(chǎn)安全，擾亂鄉(xiāng)村生活正常秩序的人群［12］。這些人可能偷水、搶水，與普通農(nóng)戶發(fā)生糾紛;可能與村民小組、村委會(huì)相抗衡，侵吞、破壞集體的財(cái)產(chǎn);再往上則可與水庫(kù)、泵站相結(jié)合，進(jìn)行包水，還有的參與到國(guó)家的水利工程建設(shè)中來(lái)。這部分人并非一個(gè)嚴(yán)密的整體，人員很復(fù)雜，能力有強(qiáng)弱，當(dāng)然參與的事件也有大小，所產(chǎn)生的影響也不同。混混的出現(xiàn)和參與使得問(wèn)題由綜合性走向了單面化。混混只注重自己的利益，而不會(huì)為普通農(nóng)戶、水利系統(tǒng)作長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮?；旎煲部梢苑譃閮煞N:一種是維持型的，比如那些包水的混混，從某種意義上來(lái)講他們?cè)诰S持著某種秩序，替代了基層組織來(lái)銜接農(nóng)戶和水利工程管理單位;另一種是謀利型的，他們是單純的為了自己的利益而侵犯他人或者集體的利益，破壞公共的生產(chǎn)、生活規(guī)則。后者沒(méi)有任何合法性的外衣，一切都是赤裸裸。對(duì)該部分混混不能有效的遏制，更讓治理的弱化表現(xiàn)得淋漓盡致。這部分人也沒(méi)有太大的勢(shì)力，就是不講道理而已。他們的短期行為嚴(yán)重，與農(nóng)戶的用水之間發(fā)生矛盾，而政府又不能進(jìn)行有效的約束，從而增加了農(nóng)民用水的困難［13］?；旎斓钠茐男赃h(yuǎn)遠(yuǎn)大于建設(shè)性。

在農(nóng)田水利的村莊層面，已經(jīng)沒(méi)有了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的成分，只剩下農(nóng)戶以個(gè)體為單位進(jìn)行抗旱，而混混的介入使得局面更加的混亂。在缺失了組織的情況下，村組內(nèi)的水利系統(tǒng)處于癱瘓的狀態(tài)，喪失了抗旱的功能，降水稍不及時(shí)就會(huì)產(chǎn)生旱情，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、國(guó)家力量的退出

1980年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站就有被削弱的趨勢(shì)，任務(wù)越來(lái)越重，而財(cái)政撥款沒(méi)有相應(yīng)增加，反而相對(duì)減少。1990年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站逐漸陷入了困境，共同生產(chǎn)費(fèi)依附在三提五統(tǒng)中由經(jīng)管站代為征收，但經(jīng)管站更多的是關(guān)注自己的手續(xù)費(fèi)，而不是共同生產(chǎn)費(fèi)。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收的困難，出現(xiàn)了大面積的拖欠，也基本上斷了水利站的經(jīng)濟(jì)進(jìn)項(xiàng)。湖北省在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革時(shí)，實(shí)行的是“以錢養(yǎng)事”。水利站改為水利服務(wù)中心，成為了民辦非企業(yè)性社會(huì)團(tuán)體，不再是事業(yè)單位;工作人員由十人左右減到了兩人，負(fù)責(zé)整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利工作，由此很多防患于未然的工作變成了臨時(shí)抱佛腳;工作人員沒(méi)有穩(wěn)定性，一年一聘，工資、待遇也無(wú)法落實(shí)，使得工作人員的積極性大大下降，整個(gè)基層水利呈現(xiàn)空虛化的狀態(tài)，很難發(fā)揮作用。在此項(xiàng)改革之初，就有人提出了反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為是“理論上站不住腳，操作上不可思議”［14］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在一系列改革中發(fā)生了轉(zhuǎn)型，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和各項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)后，它既失去了來(lái)自國(guó)家的壓力，也失去了來(lái)自農(nóng)民的反向施壓，在不斷地撤出農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心轉(zhuǎn)到了招商引資和綜治維穩(wěn)上，扮演“救火隊(duì)”的角色。在用水時(shí)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大院了站滿了因用水而上訪的群眾?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是維控型的政權(quán)，執(zhí)行策略主義［15］，以不出事為目的，以不越級(jí)上訪為準(zhǔn)則。只要群眾不鬧事，能拖就拖;若事情鬧大，就動(dòng)用多種手段進(jìn)行安撫。它們現(xiàn)在的主要責(zé)任不在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是社會(huì)穩(wěn)定。在迫不得已的時(shí)候，才會(huì)和有關(guān)部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)放“政治水”，以度過(guò)危機(jī)。這種方式是治標(biāo)不治本，只能暫時(shí)把情緒平息下去，而不能從根本上解決問(wèn)題。這其中既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推卸責(zé)任也有他們的無(wú)奈。取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，他們也不再有求于農(nóng)民，同時(shí)自己的財(cái)政收入減少，缺乏興修水利的資金。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本不再使用強(qiáng)制性的力量，無(wú)法把分化、分散的農(nóng)戶統(tǒng)一起來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏治理資源是一個(gè)方面，但更多的應(yīng)是缺乏治理責(zé)任。水利的日漸職能化管理，也為其退出提供了機(jī)會(huì)。這也就可以理解，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)有選擇地做事，并且同農(nóng)民展開(kāi)權(quán)宜性的互動(dòng)［16］。

稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村組織進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力來(lái)源主要有兩個(gè):一是國(guó)家的任務(wù)，二是農(nóng)民的壓力。第一，國(guó)家和上級(jí)政府下達(dá)給鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的目標(biāo)與任務(wù)，主要包括三部分:一是農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng);再一個(gè)是升級(jí)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，如教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(“逼民致富”)等;最后一個(gè)是比較直接的治理項(xiàng)目，主要是“七站八所”的服務(wù)與建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家的正稅，升級(jí)達(dá)標(biāo)也是國(guó)家部門下達(dá)的，鄉(xiāng)村必須完成。國(guó)家要求鄉(xiāng)村完成升級(jí)達(dá)標(biāo)、七站八所的建設(shè)任務(wù)，但是又沒(méi)有給配套的資金，要求鄉(xiāng)村自給自足。所以，它必須先將“三提五統(tǒng)”征收上來(lái)，才有錢去完成任務(wù)。三提五統(tǒng)就成了完成任務(wù)的關(guān)鍵，也就成了中心工作。只有完成了三提五統(tǒng)，才能完成下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，在考核中取得好成績(jī)，以便保住職位或升遷。如此，國(guó)家的任務(wù)一級(jí)一級(jí)下達(dá)，并且不斷加碼，最后到達(dá)鄉(xiāng)村。在各種壓力下，鄉(xiāng)村就具有去完成指標(biāo)任務(wù)的積極性和主動(dòng)性。第二，要完成各項(xiàng)任務(wù)就必須調(diào)動(dòng)農(nóng)民，要求農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織保持行動(dòng)上的一致。即要農(nóng)民出工、出錢、繳納稅費(fèi)。這就使得鄉(xiāng)村組織有求于農(nóng)民，它也就必須與農(nóng)民建立某種利害關(guān)系，和農(nóng)民站在一條線上，正面回應(yīng)農(nóng)民的某些需求。

這樣，農(nóng)民就有了與鄉(xiāng)村干部(尤其是村干部)討價(jià)還價(jià)的空間、籌碼。當(dāng)農(nóng)民有困難、問(wèn)題找村干部時(shí)，他們必須予以解決。不然農(nóng)民就不交農(nóng)業(yè)稅、不出工、不出錢或者以當(dāng)釘子戶等方式要挾他們，讓他們無(wú)法交差。當(dāng)農(nóng)民遇到渠道不通或者灌溉困難時(shí)，就以此為由不交稅費(fèi)，要求干部幫助先解決問(wèn)題，然后再談任務(wù)。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)農(nóng)民有很多的正當(dāng)性的要求，而真正的無(wú)理的釘子戶則很少。若干部不解決合理的要求，有理的“釘子戶”就會(huì)產(chǎn)生蔓延的趨勢(shì)，一大批的農(nóng)戶與鄉(xiāng)村組織對(duì)著干。所以，鄉(xiāng)村干部就不得不切實(shí)地與農(nóng)民打交道，直面農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。一方面上有國(guó)家、上級(jí)政府的壓力，另一方面下有農(nóng)民通過(guò)稅費(fèi)杠桿的反向施壓。有了這兩個(gè)方面的壓力，鄉(xiāng)村組織就必須有所行動(dòng)，有動(dòng)力、有壓力去進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。這便是鄉(xiāng)村治理責(zé)任的生成機(jī)制。

在稅改前，國(guó)家—鄉(xiāng)村干部—農(nóng)民三者實(shí)現(xiàn)了利益上的相關(guān)關(guān)系，尤其是鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民被國(guó)家任務(wù)捆綁在了一起。農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都因稅費(fèi)而與國(guó)家權(quán)力直接連接起來(lái)。當(dāng)他們遇到鄉(xiāng)村混混、黑惡勢(shì)力的威脅時(shí)，可以向干部求助。干部們要妥善處理，否則工作得不到農(nóng)民的配合。打擊混混，要借助市縣的公安機(jī)關(guān)。市縣為了完成國(guó)家任務(wù)，也會(huì)支持鄉(xiāng)村干部。在公安機(jī)關(guān)的震懾下，鄉(xiāng)村混混、黑惡勢(shì)力就很難在農(nóng)村胡作非為。同時(shí)也沒(méi)有太惡劣的農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部對(duì)抗，也意味著鄉(xiāng)村干部可以妥善處理轄區(qū)內(nèi)的事情。

稅費(fèi)改革及一系列的配套改革，在鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生了重要、深遠(yuǎn)的影響。就鄉(xiāng)村治理而言，影響可以歸結(jié)為如下兩點(diǎn):第一，國(guó)家讓鄉(xiāng)村組織從治理鄉(xiāng)村的責(zé)任中解脫出來(lái)。徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，鄉(xiāng)村組織沒(méi)有了收取稅費(fèi)的責(zé)任和壓力。取消了很多治理任務(wù)，比如各類升級(jí)達(dá)標(biāo)和建設(shè)任務(wù)。中央認(rèn)為，1990年代末，鄉(xiāng)村干部搭國(guó)家的稅費(fèi)和升級(jí)達(dá)標(biāo)任務(wù)的便車，謀取組織和個(gè)人的私利，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、干群關(guān)系緊張、鄉(xiāng)村債務(wù)等，并影響了黨和政府的合法性。于是，國(guó)家就完全解除鄉(xiāng)村組織的治理責(zé)任，杜絕了它干壞事的可能。這樣，鄉(xiāng)村組織也就幾乎就沒(méi)有了治理鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家任務(wù)和壓力。第二，國(guó)家在解除鄉(xiāng)村組織的治理責(zé)任的同時(shí)，把一些事宜劃撥給職能部門。比如，水利建設(shè)、管理歸水利局，道路建設(shè)歸交通局，人、財(cái)、物都不通過(guò)基層。但是，職能部門具有科層化、專門化、獨(dú)立化的特點(diǎn)，與鄉(xiāng)村社會(huì)的非程式化、不規(guī)整性、綜合性、索引性問(wèn)題與治理不契合。它們能夠完成具體的事務(wù)性工作，但無(wú)法完成對(duì)鄉(xiāng)村的治理。

稅改后，鄉(xiāng)村干部沒(méi)有了稅費(fèi)和其他的任務(wù)，就不再需要面對(duì)農(nóng)民、與農(nóng)民打交道，不需要再看農(nóng)民的“臉色”行事。只需直接面對(duì)與自己升遷有關(guān)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，完成上級(jí)交代的任務(wù)，比如招商引資、信訪維穩(wěn)等工作。至于對(duì)鄉(xiāng)村的治理，因?yàn)椴辉诳己酥?，與經(jīng)費(fèi)來(lái)源和升遷無(wú)關(guān)，也就不需要在這方面下力氣?，F(xiàn)在，大部分縣鄉(xiāng)主要干部已不下基層，農(nóng)村工作已在他們的視野之外。村干部們也不再管理這些事情。他們會(huì)讓農(nóng)戶去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門，一是可以減少自己的麻煩，二是可以不得罪人，多一事不如少一事。長(zhǎng)此以往，鄉(xiāng)村矛盾越積越深、積小成大，且向上級(jí)政府延伸，給上級(jí)政府帶來(lái)沉重的信訪壓力。

總之，稅改后鄉(xiāng)村治理責(zé)任的生成機(jī)制的兩個(gè)相輔相成的條件，國(guó)家的直接壓力與農(nóng)民的反向壓力全部消失，鄉(xiāng)村組織也就沒(méi)有了治理鄉(xiāng)村社會(huì)的責(zé)任。沒(méi)有了責(zé)任之后，它也就不會(huì)去凝聚、調(diào)配資源去進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。上述分析只是分析了鄉(xiāng)村組織的動(dòng)力機(jī)制，那么鄉(xiāng)村組織在用水過(guò)程中的具體表現(xiàn)就是無(wú)法阻止農(nóng)民破壞水利設(shè)施的行為和組織農(nóng)戶用水。

這是鄉(xiāng)村治理中的常態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已無(wú)法處理這些事情的一個(gè)重要原因是沒(méi)有了國(guó)家力量作為后盾。國(guó)家不再為它提供合法性和壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革的前提就是基層政府是惡的，要在多個(gè)方面進(jìn)行限制。國(guó)家在限制其做壞事的同時(shí)，也束縛住了手腳，即便是消極行政的能力也喪失掉了。所以，在缺乏上級(jí)壓力而自己又沒(méi)有能力解決問(wèn)題的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能撤出鄉(xiāng)村，不再管理那些事情。

四、市場(chǎng)機(jī)制的失靈

對(duì)水利工程管理單位(主要指泵站、水庫(kù))的改革自1970年代末就已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)，逐漸下放，由國(guó)家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為地方負(fù)擔(dān)，進(jìn)而是農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，最后是市場(chǎng)化。就是在“誰(shuí)出錢、誰(shuí)受益”的原則指導(dǎo)下，讓水管單位直接將水賣給農(nóng)戶，二者進(jìn)行結(jié)算，不再通過(guò)鄉(xiāng)村組織的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。同時(shí)，鼓勵(lì)水管單位的多種經(jīng)營(yíng)，做到“以水養(yǎng)水，以庫(kù)養(yǎng)庫(kù)”［17］，自收自支，自負(fù)盈虧。

在此過(guò)程中，水庫(kù)和泵站均面臨賣水難的問(wèn)題。原來(lái)，水管單位向集體賣水，以小組或者村為單位。村組干部組織農(nóng)戶放水、管水、分水;在費(fèi)用支付上，村里以共同生產(chǎn)費(fèi)的形式向農(nóng)戶征收，并分春季預(yù)繳與秋后算賬兩次，由村里與水庫(kù)結(jié)清。這種放水模式，對(duì)于水庫(kù)而言，簡(jiǎn)單方便，每年放水量大，且水費(fèi)有保障。對(duì)于農(nóng)戶而言，由村干部組織放水，小組統(tǒng)一賣水，小組內(nèi)部由小組長(zhǎng)協(xié)調(diào)，并有專職管水員放水，農(nóng)戶只需在田口接水、管水即可。對(duì)于村組而言，具有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，既能夠組織人員到渠道上去看水，也能及時(shí)征收水費(fèi)。較好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉。后來(lái)，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，包括共同生產(chǎn)費(fèi)在內(nèi)的稅費(fèi)征收工作越來(lái)越難開(kāi)展。這就引發(fā)了稅費(fèi)改革，水費(fèi)不再作為行政征收費(fèi)用，而是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，由水管單位自行處理。

起初，泵站、水庫(kù)與灌區(qū)內(nèi)的某些村組達(dá)成承包抽水協(xié)議，實(shí)施包干與計(jì)量結(jié)合的賣水模式。上游的村組協(xié)商實(shí)施包干，計(jì)稅面積為基數(shù)，泵站按計(jì)稅面積的90%收取承包水費(fèi)，一次性結(jié)清。需要用水時(shí)，水庫(kù)、泵站不計(jì)水量，向包干村組放水，直到足夠?yàn)橹梗此畮?kù)、泵站保證參加包干的村組常年有水。而在水庫(kù)、泵站下游的村莊，實(shí)施計(jì)量放水，由村里組織各個(gè)農(nóng)戶，向水庫(kù)、泵站買水。這種包干與計(jì)量放水可以解決上下游村莊之間的關(guān)系。位于上游的村莊一般都不愿意向水庫(kù)掏錢買水，而下游的村莊一般不會(huì)在上游放水之前放水，否則就會(huì)出現(xiàn)“下游掏錢，上游用水”的局面。在上下游的博弈中，就有可能出現(xiàn)“上游等水，下游干死”的局面。水庫(kù)、泵站站在自己的利益角度，擔(dān)當(dāng)了上下游協(xié)調(diào)者的角色，創(chuàng)造了包干與計(jì)量結(jié)合的模式。這樣既可以使上游低于計(jì)量成本獲得充足的水，多余的水就是“害水”，從而阻止了上游偷水、搶水，使下游能夠順利放水，在一定程度上，避免了上下游之間的矛盾。對(duì)于上游包干的村，水庫(kù)、泵站只與村集體打交道，不接受個(gè)體農(nóng)戶放水要求，并且水庫(kù)、泵站只負(fù)責(zé)放水，其他事情由村民解決。位于包干村組下游的村組實(shí)施計(jì)量放水。由于渠道較遠(yuǎn)，損失較大，水庫(kù)不愿意實(shí)施包干放水。

此模式后來(lái)出現(xiàn)了問(wèn)題。一是下游農(nóng)戶對(duì)水價(jià)有異議，認(rèn)為比上游多一倍，還不能夠保證用水。要求按方收費(fèi)，但按方收費(fèi)難以操作。若按方收費(fèi)，上游農(nóng)戶就退出，因?yàn)樗麄兛梢該炻┧踔镣邓?。上游不參加，下游也搞不成，且從何處?jì)量也是一個(gè)問(wèn)題，在下游計(jì)量，水庫(kù)、泵站負(fù)擔(dān)不起，在上游計(jì)量，農(nóng)戶承受不了。二是有些參與承包的農(nóng)戶挖了堰塘，不再參與承包，導(dǎo)致承包面積大大減少。由于泵站、水庫(kù)的功率大、抽水成本高，其最小的抽水單位至少是一個(gè)行政村，否則泵站、水庫(kù)無(wú)法開(kāi)機(jī)。步入困境的水管單位和部分村民，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入進(jìn)行協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本不想處理此事，但由于各方壓力，最后還是決定試一下。分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)估計(jì)相關(guān)村的受益面積不少于2000畝，按每畝50元，則能湊足泵站開(kāi)機(jī)所需的10萬(wàn)元，但各村報(bào)上來(lái)的數(shù)字卻只有500畝，讓其感到十分意外。在鎮(zhèn)里分管農(nóng)業(yè)近十年，對(duì)各村的情況十分熟悉，很清楚各村、各組都在隱瞞實(shí)際受益面積，如S村有一小組只報(bào)了12畝，而實(shí)際受益面積超過(guò)120畝。結(jié)果，協(xié)調(diào)因失敗而告終，這也預(yù)示著賣水模式的解體。所以，很多水庫(kù)的水面面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)灌溉面積也不足為奇，泵站只得被廢棄變成了養(yǎng)雞場(chǎng)，以此來(lái)獲得承包收入。

這其中，泵站和水庫(kù)也有很大的不同。泵站只能依靠賣水而生存，并且是有組織的用水，單個(gè)的農(nóng)戶無(wú)法維持泵站的運(yùn)轉(zhuǎn)。在農(nóng)戶不能有組織地用水時(shí)，它再不能為抗旱服務(wù)。泵站賣水時(shí)，只要農(nóng)戶交錢它們就放水，至于水能否到達(dá)田間地頭則不是他們所關(guān)心的事情。在收取共同生產(chǎn)費(fèi)的時(shí)候，鄉(xiāng)、村拖欠的水費(fèi)使其運(yùn)轉(zhuǎn)困難，現(xiàn)今要求先交錢再放水，達(dá)到相應(yīng)的水量就關(guān)閘。而農(nóng)戶則要求先放水再交錢，二者相持不下，結(jié)果是禾苗干死，泵站“餓死”。因?yàn)橘u水困難，泵站的生存已成問(wèn)題，只能依靠國(guó)家的專項(xiàng)資金為其“輸血”。水庫(kù)可以依靠多種經(jīng)營(yíng)養(yǎng)活自己，但這會(huì)與農(nóng)田用水產(chǎn)生矛盾，將服務(wù)的重點(diǎn)從農(nóng)田上轉(zhuǎn)移。對(duì)水庫(kù)而言，防洪的任務(wù)遠(yuǎn)大于抗旱的任務(wù)。所以，在防洪方面的建設(shè)要遠(yuǎn)大于抗旱的建設(shè)，并且會(huì)將水白白地放掉以減少風(fēng)險(xiǎn)。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組退出農(nóng)田用水之后，渠道維修無(wú)人管理，淤塞嚴(yán)重，而水利工程管理單位無(wú)力維修或者認(rèn)為這不在自己的責(zé)任范圍內(nèi)。這樣，就使得即便農(nóng)戶買水，水也放不到田里去。欠缺了基層組織這個(gè)中介，大水利也無(wú)法與農(nóng)戶對(duì)接。以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，只是方便了某些大戶，對(duì)普通農(nóng)戶基本沒(méi)有產(chǎn)生影響，沒(méi)有增強(qiáng)集體的抗旱能力。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)戶的分化，產(chǎn)生了兼業(yè)型的農(nóng)戶，他們的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源不再來(lái)源于農(nóng)業(yè)，所以他們可以不重視農(nóng)業(yè)，不在這方面進(jìn)行過(guò)多的投入;許多農(nóng)民已經(jīng)遠(yuǎn)離了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)?；鶎咏M織不再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源，在財(cái)政上不再依賴農(nóng)村，在資金來(lái)源上脫離了農(nóng)業(yè);他們的工作重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，并不會(huì)將主要精力放在解決與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)的問(wèn)題上，而是有自己的側(cè)重點(diǎn)。種種條件的限制，也使得他們解決問(wèn)題的效果很差，不能達(dá)成對(duì)農(nóng)村的有效治理。用水戶協(xié)會(huì)和“一事一議”與農(nóng)村的實(shí)際情況脫離，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果。泵站在無(wú)法維持生存的情況下，自然也不能為農(nóng)田服務(wù)。水庫(kù)的多種經(jīng)營(yíng)，也使其轉(zhuǎn)移了經(jīng)營(yíng)的重點(diǎn)，它可以不依靠賣水而存活，是否作為農(nóng)田灌溉的水源也不再重要。當(dāng)然，混混的重點(diǎn)也不在農(nóng)業(yè)上。這也就是所謂的“去農(nóng)化”，它既有主觀的放棄，也有客觀的羈絆與無(wú)奈。這就使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)更加脆弱，不能經(jīng)受大的風(fēng)險(xiǎn)，在外界環(huán)境或內(nèi)部力量稍有變化的情況下，便會(huì)造成災(zāi)難。這也讓補(bǔ)救措施無(wú)效或者不斷加碼，最后促成根本性的變革。

村莊秩序的瓦解、國(guó)家力量的退出和市場(chǎng)機(jī)制的失靈三個(gè)因素相互作用，共同形成了當(dāng)下的局面。農(nóng)田水利制度改革的深化，既要跳出單一的或國(guó)家、或市場(chǎng)、或村莊的簡(jiǎn)單化設(shè)想，又要避免抽象地將國(guó)家、市場(chǎng)、村莊三者籠統(tǒng)地合并在一起，而應(yīng)從農(nóng)田水利的特性、鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)、國(guó)家的穩(wěn)定以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這些基本前提出發(fā)，將國(guó)家、市場(chǎng)和村莊三者結(jié)合起來(lái)，尋找最佳模式。

［1］ 楊寶亮．江漢平原地區(qū)水利綜合治理問(wèn)題的探討．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):1985(3):93-99

［2］ 高路．重慶市2006年特大旱災(zāi)分析與災(zāi)后恢復(fù)性研究．自然災(zāi)害學(xué)報(bào):2008，17(1):21-26

［3］ 楊學(xué)祥．旱情兇猛:“構(gòu)造干旱”疊加“氣象干旱”．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道［2010-3-26］http:∥epaper．21cbh．com/htm l/2010-03/26/content_118048．htm?owjzsosqns

［4］ 黨國(guó)英．農(nóng)村發(fā)展的公正與效率可以兼得．南方都市報(bào)，［2004-06-22］(6)

［5］ 鄭風(fēng)田，邱澄．國(guó)際兩種治水模式的反思．江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì):2009(3):69-70

［6］ 鄭風(fēng)田．大旱反思私有化治水模式．中國(guó)農(nóng)業(yè)網(wǎng)(2010-08-10)http:∥www．c525．cn/news/expert/detail_14470．htm l

［7］ 賀雪峰．農(nóng)民的分化與三農(nóng)研究的常識(shí)．寧波市委黨校學(xué)報(bào):2009，31(4):34-40

［8］ 呂德文．慎思農(nóng)田水利建設(shè)的方向．水利發(fā)展研究．2010，10(4):39-42

［9］ 王首燕．三種農(nóng)田灌溉方式與江漢平原的旱災(zāi)——兼談“不合作”視野下的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)．甘肅社會(huì)科學(xué):2006(1):217-219

［10］ 申端鋒．稅改后農(nóng)村基層組織的被迫轉(zhuǎn)型與主動(dòng)選擇．調(diào)研世界:2007(2):37-38

［11］ 常偉，蘇振華．“一事一議”為何效果不佳:基于機(jī)制設(shè)計(jì)視角．蘭州學(xué)刊:2010(5):59-61

［12］ 陳柏峰．鄉(xiāng)村江湖．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2010:10

［13］ 董克偉．旱情折射我國(guó)農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革弊端．黨政干部文摘:2009(3):14

［14］ 賀雪峰．“以錢養(yǎng)事”為何不宜推廣．決策:2008(6):54-55

［15］ 歐陽(yáng)靜．運(yùn)作與壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象．社會(huì):2009，29(5):39-63

［16］ 楊善華，宋倩．稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營(yíng)造——以河北Y縣為例．社會(huì):2008，28(4):87-106

［17］ 鈕茂生．以水養(yǎng)水，點(diǎn)石成金．中國(guó)軟科學(xué):1995(7):10-12

Governing on the Drought——Review and Reflection on Irrigation of Jianghan Plain

Li Kuan

In recent years，droughthad occurred continually in our country．The droughthas not only affected the farmers'income and agricultural development，but also has been a threat to the country's food security．A number of scholars are looking for the explanation of the disasters from the perspective of geography，climate or engineering construction，which seems rational to some extent．According to the investigation in the Jianghan Plain，the author considers that the drought is related with the village anomie，the falling back of state power and the failure of themarketmechanism．The non-cooperation of farmers，aswell as the uncoordinated situation among villager group，village and township government，leads to failure of the smallwater conservancy connection，and thus the big drought cannot be resisted．After themarketization reform，great changes have taken place，on one hand，the reservoirs and pump stations have shifting themain task from farmland service to selfmanagement，and on the other hand，since the irrigation systems cannotbemaintained without the local society，water is not always enough for drought resistance．These related behavior subjects present a non-agricultural posture，whichmeans，their economic sources are no longer agricultural or farm land related，their focus shows a deviation from the agriculture or rural area，and their efficiency onmanaging agricultural affairs has also reduced．In this case，a deep administrative crisismay probably display．

Drought;Rural governance;Deruralization

2011-06-27

李 寬，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士生，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，郵編:200237。

① “治理性干旱”概念首先由申端鋒博士提出，本文進(jìn)行表述。稅費(fèi)改革取消了共同生產(chǎn)費(fèi)和義務(wù)工，基層組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站改為水利服務(wù)中心;合村并組，取消小組長(zhǎng)，使得基層組織的權(quán)力嚴(yán)重弱化;水利改革，將泵站、水庫(kù)推向市場(chǎng)，實(shí)行自收自支，難以發(fā)揮灌溉功能;鄉(xiāng)村混混形成并介入農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，使得鄉(xiāng)村秩序更加混亂。這一系列的改革和變化導(dǎo)致原有的農(nóng)田水利治理模式、灌溉體制解體，面對(duì)分化的小農(nóng)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法發(fā)揮作用，而形成干旱。我們將這種因基層治理失效造成的干旱稱為“治理性干旱”。本文在寫作過(guò)程中，受到了華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心眾多師友的啟發(fā)、幫助，在此表示感謝。

(責(zé)任編輯:常 英)