周富寶

（中共湖州市委黨校，浙江 湖州 313004）

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治問(wèn)題研究

周富寶

（中共湖州市委黨校，浙江 湖州 313004）

村民自治是中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。村民自治在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，但亦存在一些問(wèn)題，影響著村民自治的進(jìn)程，影響著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)。全面推進(jìn)村民自治，研究解決村民自治中存在的問(wèn)題，對(duì)于加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大的意義。

村民自治 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè) 作用 問(wèn)題 對(duì)策

村民自治是中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，在全國(guó)開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)的重要時(shí)期，加強(qiáng)對(duì)村民自治問(wèn)題的研究，對(duì)于加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大的意義。

一、村民自治在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的主要作用

中共中央國(guó)務(wù)院 《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出：按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。而其中的“管理民主”，概括了村民自治工作中 “三個(gè)自我”、“四個(gè)民主”的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了黨對(duì)推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)工作的新認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的要求，體現(xiàn)了黨中央對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度重視和殷切希望。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必定涉及到村民自治這個(gè)農(nóng)村基層社會(huì)的基本制度問(wèn)題。所以，把握村民自治與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)新形勢(shì)下的村民自治工作具有重要意義。

1.村民自治是調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切需要。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，主要依靠農(nóng)民群眾。新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)展如何，很大程度上決定于農(nóng)民群眾參與建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，這是顯而易見(jiàn)的道理。怎樣才能有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，關(guān)鍵是發(fā)展村民自治，建設(shè)農(nóng)村基層政治文明。農(nóng)民群眾在勤勞致富邁向小康的進(jìn)程中，民主權(quán)益意識(shí)迅速覺(jué)醒并日益增強(qiáng)。如果說(shuō)20年前村委會(huì)民主選舉，還需要再三對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員和說(shuō)服的話，那么現(xiàn)在的村民群眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止?jié)M足于村委會(huì)的民主選舉，他們還需要深層次的民主需求。根據(jù)筆者對(duì)部分行政村的抽樣調(diào)查，村民們有98%希望通過(guò)民主選舉產(chǎn)生信得過(guò)的村委會(huì)成員；有95%希望村務(wù)決策民主化，希望自身能夠有機(jī)會(huì)平等地參與村務(wù)的決策，促進(jìn)村務(wù)決策合理化、科學(xué)化；有97%希望村務(wù)公開(kāi)化并民主管理村務(wù)，使自己擁有較多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護(hù)村務(wù)運(yùn)行環(huán)境的公開(kāi)、公正、公平。在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)中，農(nóng)民群眾渴望民主制度建設(shè)，這是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在要求。因?yàn)榇迕褡灾慰梢允箯V大農(nóng)民能夠有機(jī)會(huì)平等地參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的管理，可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾當(dāng)家作主、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性。

2.村民自治是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。和諧社會(huì)的基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，只有一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村和諧了，和諧社會(huì)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，村民自治組織發(fā)揮著協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的重要作用。多年來(lái)的村民自治實(shí)踐充分表明：村民民主建設(shè)好了，就對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了重大的現(xiàn)實(shí)作用和深遠(yuǎn)的影響，農(nóng)村社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，農(nóng)民群眾心明氣順，各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展；否則，就削弱農(nóng)村班子的戰(zhàn)斗力，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，阻礙農(nóng)村的發(fā)展，拖了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的后腿。具體地說(shuō)，村民自治可以實(shí)現(xiàn)這么幾個(gè)目標(biāo)：一是可以推進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)。通過(guò)民主選舉，一大批政治素質(zhì)高、思想品德好、懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理、能帶領(lǐng)村民勤勞致富的能人，逐漸地走進(jìn)了村委會(huì)班子，不斷地增強(qiáng)村委會(huì)的凝聚力。二是可以促進(jìn)農(nóng)村事務(wù)決策的合理化、科學(xué)化。如在投資辦廠、建校修路、通電通水等方面，通過(guò)集體決策，避免了盲目性，減少了損失，獲得了很好的成效。因?yàn)榇迕褡灾问箯V大農(nóng)民能夠有機(jī)會(huì)參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的管理，能夠發(fā)表自己的真知灼見(jiàn)，使得村里的決策能夠集中農(nóng)民群眾的聰明才智，并體現(xiàn)農(nóng)民群眾的真實(shí)意愿。三是可以改善農(nóng)村干群關(guān)系。實(shí)踐證明，村民自治能夠化解農(nóng)村熱點(diǎn)疑點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)安定團(tuán)結(jié)和精神文明建設(shè)。

3.村民自治是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)之一。胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村專題研討會(huì)上強(qiáng)調(diào)：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要抓好六項(xiàng)主要工作，其中之一就是要：擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，健全村務(wù)公開(kāi)制度，開(kāi)展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家作主的權(quán)利?？梢?jiàn)，村民自治是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)之一。黨的十六屆五中全會(huì)描繪了社會(huì)主義新農(nóng)村的景象：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主?！边@20個(gè)字是對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度概括，全面體現(xiàn)了新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的要求。實(shí)現(xiàn)這五句話提出的要求，就是農(nóng)村各方面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、全面發(fā)展的過(guò)程。如果只抓經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視民主建設(shè)，村民群眾不能心明氣順，農(nóng)村社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)不公正、不公平，并由此帶出許多難點(diǎn)問(wèn)題，鄉(xiāng)風(fēng)不能平靜，自然也就談不上文明。因此，必須以經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念和行動(dòng)，在發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)中積極發(fā)展民主政治，推動(dòng)政治文明建設(shè)，讓村民自治的成果促進(jìn)和保證農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，從而全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

4.村民自治為化解農(nóng)村干群矛盾、建設(shè)和諧新農(nóng)村創(chuàng)造了條件。村民通過(guò)參與村委會(huì)的民主選舉，行使了對(duì)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的推舉罷免權(quán)。村民可以運(yùn)用手中享有的權(quán)利來(lái)表達(dá)自己對(duì)不稱職干部的不滿，《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱 《村組法》）規(guī)定：全村1/5的選民同意可以提出對(duì)村委會(huì)成員的罷免案，村民過(guò)半數(shù)同意罷免即可罷免村委會(huì)成員。在村民自治中村民還有權(quán)利監(jiān)督村委會(huì)成員的公務(wù)行為，村委會(huì)也有義務(wù)公開(kāi)村務(wù)，接受村民的監(jiān)督。群眾要求公開(kāi)什么就公開(kāi)什么，關(guān)心什么就公開(kāi)什么，這樣一來(lái)村干部與村民的矛盾就減少了，農(nóng)村社會(huì)就有了穩(wěn)定協(xié)調(diào)的根基。村民自治使村民民主權(quán)利到位，干群關(guān)系得到了很大改善，為建設(shè)和諧新農(nóng)村創(chuàng)造了有利條件。

二、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治存在的問(wèn)題

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治發(fā)揮了重要的作用，取得了較好的成效，但必須正視存在的問(wèn)題，主要是以下幾個(gè)方面：

1.民主選舉方面存在的問(wèn)題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村仍有不尊重村民意愿的現(xiàn)象，如指派候選人或內(nèi)定候選人；選舉的某些環(huán)節(jié)不夠規(guī)范，如正式選舉的投票方式、秘密投票處的設(shè)立、流動(dòng)票箱的設(shè)立等；有的候選人通過(guò)請(qǐng)客、送禮拉選票，甚至通過(guò)金錢賄賂選民；宗族勢(shì)力在某些地方仍有干擾，少數(shù)地方的選舉被宗族所操縱。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。由于《村組法》關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定過(guò)于原則，又沒(méi)有相關(guān)的配套制度，影響了村民自治的實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政命令代替了指導(dǎo)、支持和幫助，過(guò)多地干涉了村民委員會(huì)自身的事務(wù)，甚至直接干涉了村民自身的各種權(quán)利。如有的不尊重村民的民主權(quán)利，干涉村委會(huì)選舉，或想方設(shè)法使自己中意的人選當(dāng)選，甚至不惜使用違法手段或隨意違法撤換村委會(huì)成員，不考慮村民的意愿；有的不尊重村委會(huì)的法律地位，干預(yù)村委會(huì)的工作，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理越俎代皰；有的不尊重村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的決定。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習(xí)慣于靠行政命令開(kāi)展工作，有的甚至還強(qiáng)迫等等。

3.村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。村黨支部與村委會(huì)發(fā)生摩擦和沖突，造成關(guān)系不協(xié)調(diào)，造成內(nèi)耗，這是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。從我們抽樣調(diào)查的情況來(lái)看，兩者關(guān)系協(xié)調(diào)和比較協(xié)調(diào)的占到85%，但不協(xié)調(diào)的狀況依然存在，既有認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也有制度上的職責(zé)不明問(wèn)題。從認(rèn)識(shí)方面來(lái)說(shuō)，有的村委會(huì)成員認(rèn)為自己是全村村民選舉出來(lái)的，而村黨支部書記只是占村民總數(shù)極小一部分的幾十個(gè)黨員選出來(lái)的，于是認(rèn)為村里的事應(yīng)該由村委會(huì)做主，不尊重黨支部的領(lǐng)導(dǎo)；有的村黨支部認(rèn)為，村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，就是要領(lǐng)導(dǎo)一切，于是就大包大攬，影響了村委會(huì)正常應(yīng)行使的權(quán)利。從職責(zé)不明方面來(lái)說(shuō)，《村組法》中的責(zé)權(quán)規(guī)定過(guò)于原則抽象。雖然明確規(guī)定村黨組織是“領(lǐng)導(dǎo)核心”，但對(duì)村黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村內(nèi)哪些事務(wù)歸黨組織決定，哪些事務(wù)由村委會(huì)管理，都沒(méi)有可操作性的規(guī)定。

4.村務(wù)公開(kāi)和民主管理方面的問(wèn)題。雖然中央就村務(wù)公開(kāi)和民主管理的內(nèi)容和形式作出了具體的規(guī)定，但具體實(shí)施中沒(méi)有到位，主要表現(xiàn)在：一是公開(kāi)形式單一。只是在村委會(huì)所在地的村務(wù)公開(kāi)欄張貼這一種方式。不到村委會(huì)辦事的村民根本不知道村務(wù)公開(kāi)欄有些什么。二是公開(kāi)的內(nèi)容簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)、不全面。據(jù)調(diào)查目前公開(kāi)的內(nèi)容基本上是村級(jí)財(cái)務(wù)，但也很籠統(tǒng)，沒(méi)有明細(xì)；其它如集體資產(chǎn)、集體土地、集體建設(shè)項(xiàng)目等村級(jí)事務(wù)基本上沒(méi)有公開(kāi)。三是民主管理流于形式。有的村一年也不召開(kāi)一次村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，村里的事務(wù)由村干部說(shuō)了算，村民自治往往變成了村干部自治。有的村建立的村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組不是經(jīng)村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，而是村干部指令或授意產(chǎn)生，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

三、完善村民自治制度，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

實(shí)踐表明，全面推進(jìn)村民自治，解決村民自治中存在的問(wèn)題，對(duì)于加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大的意義，為此，應(yīng)采取以下對(duì)策。

1.完善、創(chuàng)新村民自治的相關(guān)配套制度。一是完善民主選舉制度，盡快出臺(tái)更具操作性的“村委會(huì)選舉法”，使選舉的實(shí)施能在《村組法》和“村委會(huì)選舉法”指導(dǎo)下進(jìn)行；完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度；完善村級(jí)財(cái)務(wù)民主管理制度；完善村級(jí)組織和成員進(jìn)行民主評(píng)議的制度；完善村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度；完善村干部離任和審計(jì)制度；完善村民自治章程和村規(guī)民約制度。二是積極推進(jìn)村民自治制度創(chuàng)新。村民自治發(fā)展到今天，雖然有了法律法規(guī)規(guī)定，但與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐需要還有很大的差距，比如：村民選舉委員會(huì)的推選程序、村民委員會(huì)候選人的資格限定、村委會(huì)成員的罷免程序、村級(jí)重大事務(wù)民主決策程序、村民代表會(huì)議議事程序等亟待創(chuàng)新。三是建立村民自治的司法救濟(jì)制度。如對(duì)自治機(jī)構(gòu)損害村民自治權(quán)利及不積極履行自治權(quán)職責(zé)的行為，規(guī)定村民可以向人民法院提起訴訟，使村民自治權(quán)沖突都能通過(guò)訴訟這道最后防線得到保障。

2.完善鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。管理民主就是要使村民自治落到實(shí)處，這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結(jié)構(gòu)和治理方式，落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分尊重村委會(huì)的自治權(quán)限，還權(quán)于民，少管村級(jí)事務(wù)，多做服務(wù)工作，使村民自治名副其實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力推行政務(wù)公開(kāi)，暢通信息發(fā)布渠道，方便群眾辦事，接受群眾監(jiān)督。為進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，可從實(shí)際工作需要出發(fā)，列舉出哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，哪些事項(xiàng)是村委會(huì)自治范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)干涉的，在何種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對(duì)哪些事項(xiàng)提供支持、指導(dǎo)和幫助，在何種條件下村委會(huì)必須自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)事務(wù)或村委會(huì)拒絕依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，應(yīng)該如何處置等，加以具體規(guī)定。

3.明確村黨支部和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限。要在《村組法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織工作條件》的原則規(guī)定基礎(chǔ)上，明確村黨支部和村委會(huì)的職責(zé)和權(quán)限，既要加強(qiáng)村黨支部對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，又要充分發(fā)揮村委會(huì)的作用。應(yīng)明確村黨支部對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)作用主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、推薦候選人、宣傳政策等，村委會(huì)要積極維護(hù)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，自覺(jué)服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。在此前提下，依法獨(dú)立開(kāi)展自治活動(dòng)，負(fù)責(zé)處理村級(jí)事務(wù)。同時(shí)應(yīng)制定各自的基本工作程序、議事規(guī)則，特別是要有健全的監(jiān)督制度，將黨支部和村委會(huì)的活動(dòng)置于有效的監(jiān)督之下，使黨支部書記和村委會(huì)主任嚴(yán)格按照制度規(guī)定履行職責(zé)?？蓛斣噷?duì)村黨支部選舉的信任投票，即在村黨支部的選舉中支部成員不僅要經(jīng)過(guò)黨員的選舉投票，而且還要通過(guò)普通村民的信任投票，此辦法可有效解決村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問(wèn)題。

4.規(guī)范村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度。實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的規(guī)范化、制度化是促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。村務(wù)公開(kāi)的關(guān)鍵是要切實(shí)做到真公開(kāi)、常公開(kāi)，公開(kāi)、公平、公正地辦理村務(wù)。村務(wù)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)向政務(wù)、事務(wù)、財(cái)務(wù)全方位拓展，向辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序、辦事結(jié)果全過(guò)程延伸。具體要做到以下幾方面的“規(guī)范”。一是要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容。內(nèi)容公開(kāi)是村務(wù)公開(kāi)的實(shí)質(zhì)，可由村民代表會(huì)議研究決定需要公開(kāi)的內(nèi)容。二是要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的程序。公開(kāi)的程序是保證公開(kāi)效果的重要環(huán)節(jié)。公開(kāi)的情況要經(jīng)過(guò)必要的審核；公開(kāi)的結(jié)果要以一定的方式和群眾見(jiàn)面。三是要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的時(shí)間。要根據(jù)公開(kāi)內(nèi)容的不同，規(guī)定統(tǒng)一公開(kāi)的時(shí)間。四是要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的管理。必須建立健全管理組織和管理辦法，同時(shí)進(jìn)行必要的督查。可定期或不定期對(duì)村務(wù)公開(kāi)的情況進(jìn)行檢查，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。公開(kāi)的結(jié)果是要讓村民滿意。這是實(shí)行公開(kāi)的目的，也是衡量村務(wù)公開(kāi)效果的標(biāo)準(zhǔn)。

2011-05－06

周富寶，浙江省湖州市委黨校教師。

馬俊