⊙ 民政部副部長 羅平飛

貫徹落實黨的十七屆五中全會精神加快推動農(nóng)村五保供養(yǎng)工作科學發(fā)展

⊙ 民政部副部長 羅平飛

黨的十七屆五中全會，科學總結(jié)了我國“十一五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成就，提出了今后五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想、基本要求和主要目標，為推動科學發(fā)展提供了行動指南。立足新起點，科學謀劃農(nóng)村五保供養(yǎng)工作又好又快發(fā)展，需要我們認真貫徹落實十七屆五中全會精神，圍繞科學發(fā)展主題，總結(jié)運用寶貴經(jīng)驗，正確把握當前任務(wù)，強化規(guī)范管理，統(tǒng)籌推進各項工作。

一、“十一五”時期五保供養(yǎng)工作基本情況

五保供養(yǎng)是新中國第一項農(nóng)村社會保障制度，也是當今社會救助體系建設(shè)中的一項重大制度安排。做好五保供養(yǎng)工作，對于保障農(nóng)村最困難群眾的基本生活權(quán)益、增強黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系、維護社會和諧穩(wěn)定、推動科學發(fā)展具有不可替代的重要作用?！笆晃濉币詠恚邳h中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導下，各級黨委、政府更加注重以人為本、科學發(fā)展，更加注重保障和改善民生；各級民政部門更加突出為民奉獻、高效履職，更加突出搶抓機遇、開拓創(chuàng)新，五保供養(yǎng)工作取得了顯著成績。

一是制度體系初步形成。2006年，適應稅費改革后農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，國務(wù)院修訂頒布新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱新《條例》），對傳統(tǒng)五保供養(yǎng)制度進行全面改革，將其納入公共財政保障范圍，確立了新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的基本框架。為落實新《條例》，民政部、發(fā)改委、財政部發(fā)出通知，提出明確要求；民政部出臺了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)指導意見》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》，發(fā)布了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)證書式樣》，對相關(guān)工作做出了進一步規(guī)范。各地加快制度轉(zhuǎn)型，不斷完善配套政策，北京、湖南、西藏、甘肅、青海、新疆等17個?。▍^(qū)、市）以政府規(guī)章形式頒布了農(nóng)村五保供養(yǎng)實施辦法；其他?。▍^(qū)、市）也以政府文件形式出臺了地方配套政策；大多數(shù)市、縣、鄉(xiāng)制定了具體工作措施。目前，從中央到縣鄉(xiāng)，層次分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度體系初步形成，為實現(xiàn)五保供養(yǎng)工作的法制化、規(guī)范化奠定了堅實基礎(chǔ)，也使五保供養(yǎng)成為我國農(nóng)村社會保障領(lǐng)域制度最完善、體制最健全的一項基礎(chǔ)工作。

二是應保盡?；緦崿F(xiàn)。新《條例》頒布后，民政部會同有關(guān)部門，在全國組織開展了農(nóng)村五保供養(yǎng)對象摸底排查，以縣（市、區(qū)）為單位，逐村逐戶調(diào)查、登記造冊，較準確地掌握了符合供養(yǎng)條件的人員數(shù)量。各地按照新《條例》規(guī)定的申請、審核、審批程序，將符合條件人員納入供養(yǎng)范圍，全國五保供養(yǎng)對象數(shù)量由2005年底的328萬人增加到2006年的503萬人。之后，各地依據(jù)制度規(guī)定，對新增農(nóng)村“三無”對象，堅持做到及時審批、隨時納入。目前，全國共有五保供養(yǎng)對象554萬人，占全國農(nóng)業(yè)人口比例穩(wěn)定在千分之六左右，基本實現(xiàn)了應保盡保。

三是保障水平穩(wěn)步提高。為了保障五保供養(yǎng)對象正常生活，各地按照新《條例》規(guī)定和民政部、發(fā)改委、財政部《通知》要求，不斷改善財政支出結(jié)構(gòu)，加大資金投入力度，穩(wěn)步提高供養(yǎng)標準，普遍實行社會化發(fā)放。五年來，全國累計投入農(nóng)村五保供養(yǎng)資金358億元，年均增長18%。目前，全國平均供養(yǎng)標準達到每年2246元，較2005年底的1064元，提高了111%。

四是供養(yǎng)條件明顯改善。為了改善農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)條件，從2006年開始，民政部在全國范圍內(nèi)組織實施了“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)霞光計劃”。5年來，民政部累計投入本級福利彩票公益金6.05億元，地方投資60.16億元，新建、改建和擴建五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)3286所。2009年起，民政部會同發(fā)改委，在全國部分省份開展基本養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃建設(shè)試點，兩年來共安排中央預算內(nèi)投資5億元，其中支持農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)項目32個。同時，各地也將供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，千方百計加大投資，改善供養(yǎng)服務(wù)條件，五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)小、散、差的局面得到明顯改觀，一大批環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施完備的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)落成使用，成為新農(nóng)村建設(shè)的靚麗景觀。目前，全國共有農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)31286所，床位數(shù)達209萬張，較2005年底增加119萬張，集中供養(yǎng)率由2005年的18%提高到現(xiàn)在的31%，圓滿完成了民政事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃確定的目標任務(wù)。

五年來，五保供養(yǎng)工作在實踐中探索，在繼承中發(fā)展，在前進中完善，在改革中創(chuàng)新，積累了十分寶貴的經(jīng)驗。

一是融入全局謀發(fā)展。各地將五保供養(yǎng)工作放在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中科學謀劃，內(nèi)蒙古、遼寧等地將提高五保供養(yǎng)標準列為省政府民生重點工程，黑龍江、江蘇、河南等地將五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)列為省政府為民辦實事項目，納入市縣工作目標考核范疇，做到在融入全局中找準位置，在服務(wù)全局中推動發(fā)展。

二是整合資源求效益。各地通過強化內(nèi)部統(tǒng)籌、部門協(xié)作、社會互動，發(fā)揮資源整體效益，合力推動五保供養(yǎng)工作。黑龍江、寧夏等許多地方整合現(xiàn)有設(shè)施，興建區(qū)域性五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，形成規(guī)模效益；貴州整合危房改造資金，廣西、重慶等地建立“五保村”、“五保家園”，為分散供養(yǎng)五保對象集中建房，提升集中供養(yǎng)能力；廣東、海南等地組織社會幫扶，各級民政部門支持中華社會救助基金會在全國范圍內(nèi)開展“農(nóng)村百萬孤老愛心認助活動”，取得明顯的社會效果。

三是創(chuàng)新管理上水平。各地不斷創(chuàng)新管理制度、管理模式和管理手段，江蘇、江西、云南等地建立了五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)等級管理制度，吉林、浙江、山東、陜西等地實施了五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理模式，北京市采取了五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”的管理手段，五保供養(yǎng)工作規(guī)范化管理水平顯著提高。

四是固本強基保持續(xù)。各地不斷加強能力建設(shè)，突破制約事業(yè)發(fā)展的瓶頸，陜西落實了全省五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)設(shè)置和人員編制，湖北通過政府購買服務(wù)設(shè)立五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)公益性崗位，江西、安徽等地建立了五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)工作人員省級財政補貼機制，天津、福建、四川等地組織開展工作人員業(yè)務(wù)培訓，進一步奠定了五保供養(yǎng)工作穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)。

在肯定成績的同時，我們也要看到，同中央要求和群眾期盼相比，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作仍然存在一些差距和不足。一是供養(yǎng)標準偏低。雖然近幾年各地都不同程度地提高了五保供養(yǎng)標準，但目前全國平均供養(yǎng)水平仍僅相當于同期農(nóng)民人均生活消費支出的52%，總體尚未達到農(nóng)村居民平均生活水平。二是集中供養(yǎng)能力不足。目前在農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)實行集中供養(yǎng)的對象僅占31%，供養(yǎng)設(shè)施和服務(wù)能力與實際需求相比還有較大差距。三是工作力量較為薄弱。全國平均每13名集中供養(yǎng)五保對象才擁有1名工作人員，絕大多數(shù)分散供養(yǎng)的五保對象僅是給予現(xiàn)金保障。四是一些供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)在管理上存在薄弱環(huán)節(jié)，安全事故時有發(fā)生。對此，我們必須高度重視，認真分析原因，采取得力措施，及早加以解決。

二、當前和今后一個時期五保供養(yǎng)工作任務(wù)

科學發(fā)展是十七屆五中全會最突出的精神實質(zhì)，也是“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主題。發(fā)展的核心價值和最高目標是實現(xiàn)人的發(fā)展。人既是推動社會發(fā)展的動力，又是社會發(fā)展的根本目的，同時又是衡量社會進步的重要標志。經(jīng)濟發(fā)展、社會進步是人民的期待，讓全體公民分享發(fā)展成果才是真正意義上的社會進步。在推進科學發(fā)展的進程中，要真正尊重人民主體地位，首先要解決民生關(guān)注熱點。因此，在新起點上推動五保供養(yǎng)工作科學發(fā)展，要更加致力于對生活權(quán)益的全面維護，更加致力于對人格尊嚴的充分尊重，更加致力于對底線公平的牢固堅守，更加致力于對文明進步的真正捍衛(wèi)。當前和今后一個時期，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的基本思路和主要任務(wù)是：以科學發(fā)展觀為指導，以深入貫徹《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》為主線，以不斷提高五保對象保障水平為目標，落實依法供養(yǎng)，加強機構(gòu)建設(shè)，強化規(guī)范管理，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加快推進五保供養(yǎng)事業(yè)科學發(fā)展。

（一）健全兩個機制，落實依法供養(yǎng)，在更實的基礎(chǔ)上推進科學發(fā)展

一要健全供養(yǎng)標準自然增長機制。

供養(yǎng)標準是衡量五保供養(yǎng)水平的核心指標，是判斷“按標施?！钡母疽罁?jù)。從各地實際情況看，在供養(yǎng)標準確定方面還存在隨意性大、調(diào)整不及時等問題。新《條例》規(guī)定，五保供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏?，并將供養(yǎng)的內(nèi)涵具體界定為吃、穿、住、醫(yī)、葬（教）等項內(nèi)容。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，上述五個方面的支出大體占當?shù)剞r(nóng)村居民人均生活消費總支出的80%左右。各地可參照這一比例確定當?shù)匚灞９B(yǎng)標準，這樣既簡便易行，又相對科學合理?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，要努力實現(xiàn)居民收入增長與經(jīng)濟發(fā)展同步，低收入者收入明顯增加。按照這一要求，各地要盡快建立和完善標準自然增長機制，隨著當?shù)剞r(nóng)村居民人均消費支出的增長，同步提高五保供養(yǎng)標準，讓五保供養(yǎng)對象能夠共享國家改革發(fā)展成果。同時，要密切關(guān)注基本生活消費品的價格變動，當物價上漲到一定程度時，發(fā)放臨時物價補貼，確保五保對象實際供養(yǎng)水平不因物價上漲而降低。

二要健全供養(yǎng)資金專項保障機制。

資金保障是做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的前提和基礎(chǔ)。新《條例》規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金在地方人民政府財政預算中安排；中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。實際工作中，中央和省級財政補助主要是在農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付“村級三項”經(jīng)費中列支，往往造成財政困難地區(qū)的五保供養(yǎng)經(jīng)費，經(jīng)常受到村干部工資和村級辦公經(jīng)費兩項開支的擠占。這是中西部地區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)標準長期偏低的一個重要原因。針對這一問題，中辦、國辦《關(guān)于完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，促進村級組織建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2009〕21號）明確要求，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入縣、鄉(xiāng)財政預算專項保障。各地要采取措施，認真落實兩辦《意見》要求，并借鑒山西、河北、重慶等地省級財政對五保供養(yǎng)資金實行專項補助的做法，建立和完善五保供養(yǎng)資金專項保障機制，確保實現(xiàn)“按標施?！薄Ｍ瑫r，要積極開展社會幫扶活動，加大福利彩票公益金支持力度，為做好五保供養(yǎng)工作提供更加強有力的資金保障。

（二）緊扣兩個環(huán)節(jié)，加強機構(gòu)建設(shè)，在更廣的平臺上推進科學發(fā)展

一要切實抓好規(guī)劃布局。為了滿足農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)需要，“十二五”期間，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)任務(wù)依然繁重。要搞好建設(shè)，規(guī)劃必須先行。各地要積極協(xié)商發(fā)展改革部門，抓緊編制農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)“十二五”專項規(guī)劃。規(guī)劃要立足當?shù)貙嶋H，根據(jù)集中供養(yǎng)需求，合理確定機構(gòu)建設(shè)的布局，人口規(guī)模大、五保對象多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應當單獨建設(shè)供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；人口規(guī)模小、五保對象少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級民政部門應當整合資源建設(shè)區(qū)域性供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；分散供養(yǎng)對象多、危房改造任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應將供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)與危房改造統(tǒng)籌進行。

當前，國家正在研究制定社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項規(guī)劃。五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)作為農(nóng)村最重要的養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)平臺，在國家專項規(guī)劃中具有不可或缺、舉足輕重的地位。各地要緊緊抓住這一時機，在國家專項規(guī)劃支持基礎(chǔ)上，積極爭取當?shù)攸h委、政府重視，力爭將農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)列為優(yōu)先和重點建設(shè)項目。同時，民政部已決定，“十二五”期間繼續(xù)實施“霞光計劃”，對各地給予支持和資助。

二要切實抓好設(shè)計實施。在功能設(shè)計上，要從供養(yǎng)對象起居方便、活動方便、交流方便出發(fā)，滿足飲食居住、安全衛(wèi)生、文體娛樂等方面的基本生活需要，有條件的地方，要設(shè)有醫(yī)療和康復訓練場所，提供開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)所必需的場地和設(shè)施。在建設(shè)規(guī)模上，要參照所服務(wù)區(qū)域內(nèi)五保供養(yǎng)對象數(shù)量，合理確定建設(shè)床位，充分利用鄉(xiāng)村閑置設(shè)施，堅持改建、擴建、新建并舉。在建筑標準上，要符合國家有關(guān)的建筑設(shè)計規(guī)范和要求，堅持量力而行、安全實用，不要貪大求洋，更不能因盲目追求高檔，而浪費有限的資源。

（三）突出兩個重點，強化規(guī)范管理，在更嚴的要求上推進科學發(fā)展

一要積極推動事業(yè)單位法人登記。

新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度確立后，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化，已由原來的農(nóng)村集體福利事業(yè)單位，轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉顿Y興辦為主的公益性機構(gòu)，其中相當一部分具備了事業(yè)單位法人登記條件。近年來，一些地方通過事業(yè)單位法人登記，支持五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)依法獨立開展業(yè)務(wù)活動，維護自身合法權(quán)益，有效解決了過去長期存在的機構(gòu)性質(zhì)不清、法人資格不明、管理體制不順等問題。尚未開展這項工作的地方，要按照新頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》要求，積極協(xié)商編制、人事等部門，共同研究具體實施措施，切實做好事業(yè)單位法人登記工作。

二要積極開展供養(yǎng)機構(gòu)等級評定。

等級評定，就是通過確定衡量供養(yǎng)機構(gòu)管理水平的剛性指標，明確等級劃分、細化評定標準、規(guī)范評定程序、嚴格獎懲措施，形成促進供養(yǎng)機構(gòu)規(guī)范化管理的良性機制。各地要按照等級評定要求，對供養(yǎng)機構(gòu)進行標準化考核與評估，發(fā)揮引導促進、示范帶動作用，推動創(chuàng)先爭優(yōu)活動深入持久地開展。要以等級評定為抓手，進一步健全供養(yǎng)機構(gòu)內(nèi)部管理制度，落實院長負責制和定期考核制，強化院長履職盡責意識，使之更好地發(fā)揮領(lǐng)導和表率作用；落實崗位責任制，明確崗位要求和工作流程，使每名工作人員都能盡心盡力做好服務(wù)；落實院務(wù)管理委員會制度，發(fā)揮集體智慧，開展民主管理，實行院務(wù)公開，確保供養(yǎng)機構(gòu)各項工作有序開展。

當前，要特別強調(diào)一下安全管理問題。近年來，一些地方的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)由于設(shè)施和管理不完善，供養(yǎng)人員傷亡事件時有發(fā)生。對此，各地務(wù)必要高度重視，切實將安全管理放在首要位置，健全安全規(guī)章制度，認真查找安全隱患和工作中的薄弱環(huán)節(jié)，做到防微杜漸、防患于未然。

（四）突破兩個難點，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在更高的層次上推進科學發(fā)展

一要努力增強服務(wù)力量。當前，工作人員數(shù)量與工作任務(wù)不相適應、業(yè)務(wù)能力與工作需要不相適應、工資待遇與工作強度不相適應，是制約供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的重要因素。各地要高度重視供養(yǎng)服務(wù)隊伍建設(shè)，盡快突破力量瓶頸，解決服務(wù)能力不足這一難題。在人員配備上，要根據(jù)服務(wù)對象的數(shù)量和需求，做到工作人員與自理老人的比例不低于1∶10，與失能老人的比例不低于1∶3；在人員選拔上，要實行聘用制，擴大選拔范圍，聘用那些吃苦耐勞、認真負責、樂于奉獻、素質(zhì)較高的人員；在工資待遇上，要保障工作人員的工資不低于當?shù)刈畹凸べY標準，并為其辦理相應的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會保險。同時，要通過崗前培訓、崗位練兵和考核激勵，不斷提高工作人員的整體素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。

二要努力提升服務(wù)水平。五保供養(yǎng)既要保證供養(yǎng)對象的生活質(zhì)量，更要提高他們的幸福指數(shù)。各地在不斷提高供養(yǎng)標準的同時，要建立五保對象服務(wù)需求評估機制，有效提高服務(wù)水平。對于集中供養(yǎng)對象，要完善供養(yǎng)機構(gòu)服務(wù)設(shè)施，制定服務(wù)規(guī)范，健全服務(wù)標準，提供生活照料、醫(yī)療康復、長期護理、精神慰藉等全方位服務(wù)；對于能自理的分散供養(yǎng)對象，要通過村民委員會或五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)落實專人負責，定期了解其身體狀況和生活情況，在出現(xiàn)困難時，及時提供服務(wù)；對于不能自理的分散供養(yǎng)對象，要及時納入集中供養(yǎng)?？傊?，要通過全面優(yōu)化五保供養(yǎng)服務(wù)機制，在更高層次上推進這項事業(yè)科學發(fā)展。

三、統(tǒng)籌把握農(nóng)村五保供養(yǎng)工作中的幾個重要關(guān)系

發(fā)展是一個永恒的揚棄過程，也是一個復雜的多維過程。科學發(fā)展理念，更加強調(diào)發(fā)展價值的至上性、發(fā)展目標的人本性、發(fā)展內(nèi)容的全面性以及發(fā)展效益的持續(xù)性?？茖W發(fā)展的過程，不純粹是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，而是在經(jīng)濟增長基礎(chǔ)上的廣泛的社會變革過程；也不僅僅是一個單向的數(shù)量概念，更是一個多維度的質(zhì)量概念，它是人與人、人與社會、人與自然各方面有機統(tǒng)一的和諧發(fā)展，是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展，是促進公平正義的全面發(fā)展。因此，推進科學發(fā)展，必須堅持科學統(tǒng)籌的根本方法。五保供養(yǎng)事業(yè)，作為農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，作為社會建設(shè)和社會管理的重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)村最困難群眾的切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展完善，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，需要我們用全局的眼光、辯證的思維、務(wù)實的態(tài)度來推進工作。在當前和今后的工作中，應特別注意處理和把握好以下六個關(guān)系。

一是物質(zhì)保障與服務(wù)保障的關(guān)系。

物質(zhì)是基礎(chǔ)，服務(wù)是核心。五保供養(yǎng)不僅是物質(zhì)保障，也是服務(wù)保障。所謂物質(zhì)保障，就是保障五保供養(yǎng)對象在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面的需求，是維持正常生活的前提和基礎(chǔ)；所謂服務(wù)保障，就是保障五保供養(yǎng)對象在生活照料、人際交往、情感溝通和精神撫慰等方面的生活需要，是物質(zhì)保障的延伸和拓展。物質(zhì)保障是硬指標，集中體現(xiàn)在供養(yǎng)標準和機構(gòu)設(shè)施上；服務(wù)保障是軟實力，集中體現(xiàn)在服務(wù)理念和服務(wù)能力上。從實踐來看，各地普遍重視物質(zhì)保障，比較而言，在服務(wù)保障方面，認識還不夠深、辦法還不夠多、措施還不夠到位、效果還不十分明顯。今后，我們應堅持物質(zhì)保障與服務(wù)保障并重的思路，在繼續(xù)加大資金投入、完善設(shè)施建設(shè)的同時，強化服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)方法，提高服務(wù)水平，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的關(guān)系。

集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是五保供養(yǎng)的兩種形式，二者互為補充、各有所長。選擇何種形式，既要尊重供養(yǎng)對象的真實意愿，也受到供養(yǎng)設(shè)施等外部條件制約?？陀^上講，集中供養(yǎng)五保對象的綜合保障水平高于分散供養(yǎng)對象。目前，在集中供養(yǎng)能力還不能滿足實際需要的情況下，正確處理集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)的關(guān)系顯得尤為重要。要充分尊重供養(yǎng)對象意愿，以個人選擇作為是否集中供養(yǎng)的先決條件，做到入院自愿、出院自由；要提高集中供養(yǎng)資源使用效能，突出重點、合理安排，優(yōu)先滿足失能、半失能分散供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)需要；要逐步統(tǒng)一集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標準，做到形式有別、標準一致，努力改變分散供養(yǎng)標準偏低的現(xiàn)狀，使兩者在綜合保障水平上趨于平衡；要將服務(wù)向分散供養(yǎng)對象延伸，使其得到應有的生活照料。

三是推進建設(shè)與加強管理的關(guān)系。

建設(shè)與管理是一個事物的兩個方面，設(shè)施是硬件，管理是軟件，兩者相互依存、不可或缺。不搞建設(shè)無所謂管理，而只建不管，就失去了建設(shè)的真正意義。當前，各地搞建設(shè)積極性很高，這是好事，但要特別注意防止重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象發(fā)生。設(shè)施建設(shè)要從實際出發(fā)，實事求是，以滿足功能為基本要求，以方便實用為基本原則，不能超越當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，不能超越當?shù)刎斦惺苣芰?，不能超越當?shù)厝罕娚钏疁省＜訌姽芾硪獜膶ο笮枰霭l(fā)，以人為本，以完善管理制度為根本途徑，以創(chuàng)新服務(wù)方式為根本手段，努力為集中供養(yǎng)對象營造溫暖如家、身心愉悅的生活環(huán)境。

四是發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)與落實集中供養(yǎng)經(jīng)費的關(guān)系。發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，是五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的一項優(yōu)良傳統(tǒng)。歷史上，作為農(nóng)村集體福利事業(yè)的組成部分，五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展“院辦經(jīng)濟”，增加收入，客觀上起到了彌補供養(yǎng)經(jīng)費不足的作用。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度轉(zhuǎn)型之后，政府財政成為資金保障的主渠道。處理好發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和落實集中供養(yǎng)經(jīng)費的關(guān)系，一方面要嚴格落實政府主體責任，切實將集中供養(yǎng)資金和管理經(jīng)費納入財政預算，按時足額撥付給供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)，避免再以生產(chǎn)創(chuàng)收替代和減少財政支出；另一方面要積極發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，鼓勵五保供養(yǎng)對象自愿參加有益于身心健康和力所能及的生產(chǎn)活動，通過創(chuàng)造財富，看到自身的價值，將勞動、娛樂、保健融為一體，更好地體現(xiàn)“老有所為”。

五是五保供養(yǎng)服務(wù)與社會養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系。五保供養(yǎng)與社會養(yǎng)老是同一范疇中的不同事物，既有聯(lián)系、又有區(qū)別。五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的根本職能和首要任務(wù)，是為五保對象提供集中供養(yǎng)服務(wù)，從長遠發(fā)展看，也是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的重要載體和主要平臺。處理好五保供養(yǎng)服務(wù)與社會養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系，首先要立足當前，全力滿足五保對象集中供養(yǎng)需求，不能因開展社會養(yǎng)老服務(wù)而降低集中供養(yǎng)條件和服務(wù)水平，更不能以面向社會為名，搞變相“創(chuàng)收”，損害五保對象集中供養(yǎng)權(quán)益；其次要著眼長遠，在完成集中供養(yǎng)任務(wù)的前提下，兼顧其他老年人養(yǎng)老需求，依托供養(yǎng)機構(gòu)在服務(wù)理念、設(shè)施設(shè)備、人才隊伍上的優(yōu)勢，探索開展社會養(yǎng)老服務(wù)的途徑和方法。同時，也要認真總結(jié)一些地方的有益經(jīng)驗，以“托管”、“購買服務(wù)”等方式，利用社會力量支持五保供養(yǎng)事業(yè)的發(fā)展。

六是五保供養(yǎng)與其他社會保障的關(guān)系。農(nóng)村五保供養(yǎng)是一種特殊的社會保障形式，也就是說，五保供養(yǎng)與農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、養(yǎng)老保險、優(yōu)待撫恤等制度，共同構(gòu)成了農(nóng)村社會保障體系，雖各有側(cè)重、相對獨立，但不是各自閉合、截然分割。一方面，要把握政策界限，處理好五保與低保、優(yōu)撫的關(guān)系。五保對象有別于低保對象，他們已喪失依靠自身努力改變生存困境的可能，對政府的依存度更高，要嚴格履行政府責任，不能把五保降為低保或以低保代替五保；五保對象也有別于為國家作出貢獻的優(yōu)撫對象，要堅持“按標施?！保荒茉诒Ｕ蠘藴?、服務(wù)設(shè)施等方面盲目攀比。另一方面，要搞好政策銜接，發(fā)揮協(xié)同作用，形成保障合力。要實現(xiàn)五保供養(yǎng)與合作醫(yī)療、醫(yī)療救助有效銜接，資助五保供養(yǎng)對象參加新農(nóng)合，并將其作為醫(yī)療救助重點對象；要實現(xiàn)與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點有效銜接，堅持“只疊加、不扣減、不沖銷”的原則，確保五保供養(yǎng)對象現(xiàn)有待遇不降低，長遠生計有保障。