付明珠

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源

付明珠

近年來(lái)，湖北省機(jī)構(gòu)編制部門按照“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、服務(wù)發(fā)展”的要求，堅(jiān)持向控制總量要資源、向科學(xué)管理要潛力、向創(chuàng)新機(jī)制要手段，服務(wù)工作大局，推進(jìn)動(dòng)態(tài)管理，以完善機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制為基礎(chǔ)，以建立用編核準(zhǔn)制度為途徑，以深化改革為動(dòng)力，促進(jìn)機(jī)構(gòu)編制資源的科學(xué)配置，為湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的體制機(jī)制保障。

一、推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，搭建動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)

傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理的重心偏重于決策和審批，注重?cái)?shù)額控制，對(duì)所批機(jī)構(gòu)編制的使用和落實(shí)情況缺少必要的管理和監(jiān)督，不僅給超編進(jìn)人、混編混崗、人員編制底數(shù)不清和數(shù)據(jù)不準(zhǔn)等問(wèn)題提供了“土壤”，而且由于不能準(zhǔn)確掌握機(jī)構(gòu)編制資源的使用和節(jié)余情況，機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制難以真正建立起來(lái)。

從2005年起，湖北省委、省政府決定在全省開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制政務(wù)公開(kāi)工作，全面落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理。截至目前，除有保密要求的外，全省98%以上的行政機(jī)關(guān)和85%以上的事業(yè)單位共計(jì)135萬(wàn)在職人員的機(jī)構(gòu)編制信息上網(wǎng)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)名制，為準(zhǔn)確掌握機(jī)構(gòu)編制資源存量提供了第一手資料。只要點(diǎn)擊www.hbcz.gov.cn（湖北財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)）進(jìn)入“編制信息”的界面，就可查詢湖北從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每個(gè)工作崗位的人員編制信息。

在推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理過(guò)程中，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門在規(guī)范管理、定編到人的基礎(chǔ)上，對(duì)廣大干部群眾集中反映的在編不在崗和“吃空餉”問(wèn)題，進(jìn)行認(rèn)真清理和嚴(yán)肅處理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2005-2007年，全省就集中清退“吃空餉”人員4900多人，既減輕了財(cái)政壓力，也節(jié)約了機(jī)構(gòu)編制資源，為建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制積蓄了可用于調(diào)控的編制存量。

二、明確控制目標(biāo)，“管住”機(jī)構(gòu)編制總量

嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制總量，實(shí)現(xiàn)空編運(yùn)行，是建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制的重要前提。湖北的省情是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不夠，就業(yè)渠道窄。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政供養(yǎng)人員較多，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)偏高。2002年，省委、省政府提出“機(jī)構(gòu)編制總量控制、財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的管理目標(biāo)，由省編辦分解下達(dá)各地財(cái)政供養(yǎng)人員控制數(shù)，并將落實(shí)情況納入當(dāng)?shù)攸h委、政府目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容。此后，省委、省政府多措并舉，進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的剛性管理。建立鼓勵(lì)分流人員和降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的激勵(lì)機(jī)制，省政府安排省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，直接與各地財(cái)政供養(yǎng)人員控制目標(biāo)的落實(shí)情況掛鉤；建立機(jī)構(gòu)編制管理獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)控制財(cái)政供養(yǎng)人員效果好的地方給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制由省對(duì)縣（市、區(qū)）實(shí)行總量控制，建立完善縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作責(zé)任審計(jì)制度。

各地各部門按照省委、省政府的要求，嚴(yán)把“入口”，疏通“出口”，著力消化超編人員，有效地控制住了機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模。全省編內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員自2003年起連續(xù)8年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，實(shí)際減少近10萬(wàn)人。

三、建立用編核準(zhǔn)制度，科學(xué)配置編制資源

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制中，按規(guī)定設(shè)置的機(jī)構(gòu)和核定的編制是控制政府規(guī)模、合理配置執(zhí)政資源的重要手段，也是財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)。因此，一些用編單位認(rèn)為核定的編制屬于本單位，即使單位職能弱化，核定的編制量逐步大于實(shí)際需求量，也不愿將編制調(diào)劑到其他部門和單位使用。為了逐步破除機(jī)構(gòu)編制“部門所有化”的傾向，提高機(jī)構(gòu)編制資源的使用效益，從2006年起，在組織、財(cái)政、人事等部門的大力支持和配合下，省直行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位開(kāi)始執(zhí)行用編核準(zhǔn)制度，并逐級(jí)推動(dòng)宜昌、襄陽(yáng)、孝感、恩施等地積極探索用編核準(zhǔn)辦法，嚴(yán)把“用編”關(guān)口。

經(jīng)過(guò)幾年的管理實(shí)踐，用編核準(zhǔn)的工作程序不斷規(guī)范，并且在確保適度空編運(yùn)行的基礎(chǔ)上，建立起以職責(zé)匹配為核心的編制使用核準(zhǔn)原則，即：機(jī)構(gòu)編制部門依據(jù)機(jī)構(gòu)職責(zé)、工作任務(wù)、編制余缺、人員結(jié)構(gòu)等狀況，統(tǒng)籌核準(zhǔn)使用編制。職能取消、下放、轉(zhuǎn)移或工作任務(wù)相對(duì)不飽滿的部門，空編使用從嚴(yán)控制；職能調(diào)整變化不大的部門，空編使用相對(duì)穩(wěn)定，在適當(dāng)為領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)配和軍轉(zhuǎn)干部安置等工作預(yù)留空編的前提下，保持人員進(jìn)出平衡；黨委、政府中心工作需要、職能任務(wù)增加和加強(qiáng)的部門，在編制總量不突破的前提下，空編使用重點(diǎn)傾斜。

建立用編核準(zhǔn)制度，始終保留一定數(shù)額的空編，不僅杜絕了超編進(jìn)人、有空編就進(jìn)人的問(wèn)題，也為各部門選拔人才、優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)騰出了一定的空間，為保證黨委、政府中心工作用編需求提供了及時(shí)的保障，逐步實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)編制管理方式由單純數(shù)量上的管控向根據(jù)職責(zé)任務(wù)的變化動(dòng)態(tài)調(diào)控的轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，在接收安置軍轉(zhuǎn)干部工作中，不僅通過(guò)推行用編核準(zhǔn)制度，充分利用有關(guān)部門自然減員和空編解決軍轉(zhuǎn)干部編制缺口問(wèn)題，而且與軍轉(zhuǎn)干部安置部門建立起有效的協(xié)商配合機(jī)制，科學(xué)合理地安置軍轉(zhuǎn)干部，職責(zé)任務(wù)加強(qiáng)的部門適當(dāng)增加安置計(jì)劃，職能弱化或近年來(lái)通過(guò)安置軍轉(zhuǎn)干部大幅增加人員編制的單位減少或不安排安置計(jì)劃，最大限度地把軍轉(zhuǎn)干部編制配置好、使用好，圓滿完成軍轉(zhuǎn)干部安置這一重要的政治任務(wù)。

四、深入推進(jìn)改革，盤活機(jī)構(gòu)編制存量

推進(jìn)體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，整合機(jī)構(gòu)設(shè)置，調(diào)劑節(jié)余編制，是建立機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，用好用活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源的內(nèi)在動(dòng)力。各地充分抓住改革契機(jī)，積極探索，大膽創(chuàng)新，采取“職能有轉(zhuǎn)有變、機(jī)構(gòu)有設(shè)有撤、編制有增有減、人員有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)管理辦法，將有限的機(jī)構(gòu)編制資源及時(shí)充實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要的領(lǐng)域，充實(shí)到基層和一線。這些年來(lái)，新增和職能加強(qiáng)的單位，其人員編制都是在總量不突破的前提下通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)控予以解決的。

一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合，成建制劃轉(zhuǎn)人員編制。2009年省政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，省發(fā)改委強(qiáng)化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能?？紤]到省發(fā)改委工作力量比較大，從改革前整合的職能相近的兩個(gè)部門中，采取“切、并、轉(zhuǎn)”的方式，成建制劃轉(zhuǎn)12名人員編制到省發(fā)改委，既疏通人員出口，又緩解“有事無(wú)人干”的矛盾，為“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”大局提供了保障。二是轉(zhuǎn)變政府職能，整合優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革后農(nóng)墾部門職能逐步弱化的實(shí)際，為做好國(guó)家交給湖北的援非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，服務(wù)農(nóng)墾部門加快發(fā)展以海外資源開(kāi)發(fā)為宗旨的外向型產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)墾部門的職能、機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行了同步調(diào)整優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)墾部門摸索出一條農(nóng)業(yè)走出去發(fā)展的成功模式。“十一五”期間湖北在非洲的友誼農(nóng)場(chǎng)種植面積逐年擴(kuò)大，產(chǎn)量屢創(chuàng)新高。三是適時(shí)調(diào)整管理體制，服務(wù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。鄂州市作為省委、省政府推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革的試點(diǎn)地區(qū)，為化解“城鄉(xiāng)分治”的弊端，以減少行政層級(jí)為突破口，按照不同功能定位，逐步將區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)改為功能區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，及時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)編制資源配置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府三級(jí)管理”，探索建立城鄉(xiāng)一體化、區(qū)別于傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)共治新模式。四是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，跨層級(jí)調(diào)劑編制。2003年，為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，省委、省政府決定開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分類核定行政編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)精簡(jiǎn)了近21000人。2010年，在中央編辦的大力支持下，利用全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中精簡(jiǎn)節(jié)余下來(lái)的233名行政編制，調(diào)整充實(shí)縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察人員力量，在不突破行政編制總量的前提下，探索出跨層級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)劑編制的途徑和辦法。

（作者系湖北省編辦主任）