◆胡海華

(溫州醫(yī)學(xué)院)

我國高校突發(fā)事件應(yīng)急法律制度評析

◆胡海華

(溫州醫(yī)學(xué)院)

從分析高校突發(fā)事件的特殊性出發(fā)，評析我國現(xiàn)行高校突發(fā)事件應(yīng)急法律制度，厘清通說的高校突發(fā)事件的內(nèi)涵與外延，提出應(yīng)與法定突發(fā)事件相區(qū)別。明確高校在應(yīng)對突發(fā)事件時的行政應(yīng)急權(quán)和自主管理權(quán)，從而確定高校在應(yīng)丟突發(fā)事件的法律地位。在此，呼吁國務(wù)院應(yīng)盡早出臺《校園安全法》，建議設(shè)立專門的突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)，對高校突發(fā)事件進行合理分類，并落實高校突發(fā)事件的預(yù)防、檢測、風(fēng)險評估、應(yīng)急處置和事后處理等各項職責(zé);設(shè)置信息公開機制，確保學(xué)生的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

高校突發(fā)事件 應(yīng)急法制 應(yīng)急管理機構(gòu) 信息公開

隨著高等教育改革的不斷深化和招生規(guī)模的不斷擴大，高等院校(以下簡稱高校)的各種風(fēng)險事件的發(fā)生率也呈不斷上升趨勢。如中山大學(xué)的教授打罵學(xué)生事件、中國政法大學(xué)師生矛盾激化事件、廣州一高校懷疑遭炸彈威脅等。如果不妥善處置突發(fā)事件，就會嚴重影響師生員工的生命財產(chǎn)安全，擾亂學(xué)校正常的教學(xué)秩序，損壞學(xué)校的形象和聲譽。因此，認真分析并完善我國現(xiàn)行高校突發(fā)事件應(yīng)急法律制度，就成為關(guān)系學(xué)校平安穩(wěn)定的大事。在此，筆者在認真研讀我國現(xiàn)行高校突發(fā)事件應(yīng)急法制的而前提下，厘清高校突發(fā)事件的內(nèi)涵，高校在應(yīng)對突發(fā)事件的法律地位，試圖為高校突發(fā)事件應(yīng)對的立法提出一點建議。

一、高校突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延——較寬與突發(fā)事件的法定內(nèi)涵

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于突發(fā)事件的規(guī)定:“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！笨梢姡ǘㄍ话l(fā)事件應(yīng)該具備:突發(fā)性、危險性、緊迫性、不確定性四個特征。但對與高校突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延理解就有擴大的嫌疑。理論界通說認為，高校突發(fā)事件是以高校校園為中心發(fā)生的，可能由自然、人為或社會原因引起的，突然發(fā)生的，造成或者可能造成高校正常學(xué)習(xí)生活秩序嚴重破壞，危及高校師生人身、財產(chǎn)安全的重要事件。包括如下幾類:一是公共衛(wèi)生類，如“非典”疫情、食物中毒等;二是政治類，如集會、抗議、罷課、游行等;三是自然災(zāi)害類，如地震、海嘯等造成的師生人身傷害、停課等突發(fā)事件;四是人身安全類，如暴力犯罪、交通事故、治安問題、溺水事故、自殺自襲等;五是學(xué)校管理類突發(fā)事件，包括由學(xué)校內(nèi)部管理存在的各方面問題得不到及時、有效的解決而引發(fā)的突發(fā)事件。因此，理論界理解的高校突發(fā)事件的外延較法律規(guī)定的要寬，部分高校突發(fā)事件(如學(xué)校管理類突發(fā)事件)就應(yīng)該屬于學(xué)校自主管理的范疇。

二、高校在應(yīng)對突發(fā)事件的法律地位——行使行政應(yīng)急權(quán)與自主管理權(quán)

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的相關(guān)法律規(guī)定:“受到自然災(zāi)害危害或者發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的單位，應(yīng)當(dāng)立即組織本單位應(yīng)急救援隊伍和工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，控制危險源，標(biāo)明危險區(qū)域，封鎖危險場所，并采取其他防止危害擴大的必要措施，同時向所在地縣級人民政府報告?！薄案骷壐黝悓W(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應(yīng)當(dāng)對學(xué)校開展應(yīng)急知識教育進行指導(dǎo)和監(jiān)督。”由此可見，突發(fā)事件發(fā)生后，高校應(yīng)當(dāng)迅速將有關(guān)信息發(fā)布，并注意減小信息發(fā)布引起的負面效果;將有關(guān)情況迅速報告人民政府，在人民政府相關(guān)部門到達之前做好相應(yīng)的處理工作，在人民政府相關(guān)部門到達后與其做好相應(yīng)的交接工作，服從人民政府的指揮和安排，配合人民政府采取相應(yīng)的措施，積極參加應(yīng)急處理和救援工作，維護社會秩序。在突發(fā)事件的預(yù)防中，高校則負責(zé)教育、宣傳義務(wù)。

因此，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的范疇內(nèi)，高校享有法律授予的行政應(yīng)急權(quán)進行應(yīng)急處置和配合，但在處置《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》范疇外的高校突發(fā)事件，高校只享有《高等教育法》或者其他一般法律規(guī)定的自主管理權(quán)。行政應(yīng)急權(quán)具有強制性，自主管理權(quán)則沒有。因此，高校自主管理學(xué)校出現(xiàn)的突發(fā)事件應(yīng)該在法定的限度內(nèi)，在保障學(xué)生人身和財產(chǎn)安全義務(wù)的前提下進行。

三、我國高校突發(fā)事件應(yīng)急法制體系評析

1．高校突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急處置的專門立法缺失

到目前為止，教育部沒有出臺一部綜合性的、專門的預(yù)防和處理高校突發(fā)事件的規(guī)范性文件，來統(tǒng)一指導(dǎo)全國學(xué)校突發(fā)事件的預(yù)防和處置工作。各級政府、高?，F(xiàn)在基本處于一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的立法局。2003年“非典”之后，各級地方政府制訂了《學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。但是面對多樣、頻繁高校突發(fā)事件，關(guān)于專門的高校突發(fā)公共事件應(yīng)急法律制度幾乎沒有。因此，遇到其他的或者新型的突發(fā)公共事件時，各高校缺乏法定的標(biāo)準。同時，學(xué)校為了預(yù)防突發(fā)公共事件的發(fā)生，對學(xué)生的管理只能越來越細，越管越多。這樣，一方面，大學(xué)生的獨立性、處理問題的能力越來越差，社會角色的轉(zhuǎn)變得越來越慢;另一方面，使得學(xué)校陷入一種疲于管理的怪圈，不斷增加學(xué)生管理行政人員。此外各高校思想政治輔導(dǎo)員老師已經(jīng)被許多學(xué)生管理上的瑣事煩擾，而偏離了思想政治教育這一本職。高校的對象都是大學(xué)生，一般是年滿18周歲的完全民事行為能力人。學(xué)生的自主權(quán)利和高校的管理之間的矛盾，在現(xiàn)今高校教育改革的年代已經(jīng)是越來越明顯。因此，高校內(nèi)部的管理制度是否具有法律意義?學(xué)校怎樣做才可以擺脫管理上的漏洞，才能從突發(fā)公共事件賠償?shù)膿?dān)憂中解脫出來?如何處理高校的管理與學(xué)生的自主權(quán)之間的矛盾?所有這些問題，都指引我們必須去研究高校突發(fā)公共事件應(yīng)急法制，理順學(xué)校管理權(quán)利和義務(wù)，明確學(xué)校管理制度的法律性質(zhì)，指引高校正確、合法管理，切實保護學(xué)校、學(xué)生的權(quán)利。

2．有針對性的高校突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急措施的缺失

根據(jù)上述分析，發(fā)現(xiàn)通說認為的高校突發(fā)事件與法定的突發(fā)事件在內(nèi)涵上有一定差異，對法定突發(fā)事件范疇內(nèi)的高校突發(fā)事件可以依照目前的法律進行應(yīng)對和控制，但法定范疇外的突發(fā)事件則不一定有法可依，同時這一類的高校突發(fā)事件也是影響校園安全穩(wěn)定的關(guān)鍵之一，因此必須進行詳細規(guī)定。

此外，針對高校突發(fā)事件的危害的主體特殊性、影響的廣泛性、危害的擴大性等特有的特征，應(yīng)當(dāng)有控擴散、消除影響的特殊制度。

3．專門獨立的高校突發(fā)事件管理機構(gòu)缺失

高校內(nèi)部，現(xiàn)行的應(yīng)急管理組織多為臨時性的松散組織(如學(xué)校負責(zé)人臨時牽頭形成的工作小組)。臨時成立的工作小組在工作內(nèi)容上和人員構(gòu)成上不具有延續(xù)性，突發(fā)事件發(fā)生后，進入應(yīng)急處置狀態(tài)慢，難以形成一套成熟的應(yīng)急處理操作方案。因此，要完善高校突發(fā)事件應(yīng)急機制，需要在高校建立一個常設(shè)性的突發(fā)事件管理機構(gòu)，而且需要有專職、專業(yè)人員進行日常管理，負責(zé)內(nèi)部管理和外部聯(lián)系。

4．高校在預(yù)防和應(yīng)對各類學(xué)生突發(fā)事件中應(yīng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的法律責(zé)任不明晰

盡管于2002年9月教育部頒行了《學(xué)生傷害事故處理辦法》，但因其僅為部門規(guī)章，難以取得良好的法律效果。并且《學(xué)生傷害事故處理辦法》僅僅針對的是傷害事故，并未涵蓋所有類型的學(xué)生突發(fā)事件，而《教育法》、《民法通則》、《刑法》等也沒有對學(xué)校突發(fā)事件的責(zé)任承擔(dān)問題做出明確、系統(tǒng)的規(guī)定。如學(xué)校發(fā)生學(xué)生傷害事故、自然災(zāi)害、師生沖突事件、靜坐等突發(fā)事件時，學(xué)校、個人及責(zé)任人應(yīng)該各自承擔(dān)什么責(zé)任，對因處理突發(fā)事件給學(xué)校造成損失的，應(yīng)該通過什么途徑予以彌補等，這在法律上都還沒有定論。

四、我國高校突發(fā)事件應(yīng)急法制體系的立法建議

高校作為一個特殊性的群體，承擔(dān)者培養(yǎng)國家建設(shè)人才的重任。據(jù)統(tǒng)計，全國大學(xué)生多達2000多萬。大學(xué)生個個精力充沛、思想活躍，喜歡通過各種途徑交流、學(xué)習(xí)和表達自己的觀點，具有較強的民主意識、國家榮譽感。在這個信息化的時代，一句話、一件不經(jīng)意的小事都有可能迅速演變成影響重大的高校突發(fā)事件。因此，對高校突發(fā)事件應(yīng)急法律體系的完善就顯得尤為重要了。下面，筆者就此提出如下幾點立法建議:

1．盡快出臺《校園安全法》，提高高校突發(fā)事件應(yīng)急機制的法律位階

如前所述，高校突發(fā)事件除了具有突發(fā)性、危害性、公共性、需要應(yīng)急處置性之外，還具有自身的特殊性，突發(fā)事件影響的主體特殊，隊伍龐大，備受社會關(guān)注，突發(fā)事件的影響范圍和危害程度具有擴張性。在教育改革進一步深化的今天，為維護社會的穩(wěn)定，必須統(tǒng)一、規(guī)范這一群體的突發(fā)事件的應(yīng)急處置機制。

2．明確高校在學(xué)生突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急機制中的地位，保障突發(fā)事件各方的權(quán)利

明確學(xué)校作為應(yīng)對學(xué)生突發(fā)事件的被授權(quán)的組織。在學(xué)生突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測和應(yīng)急處理措施中承擔(dān)著特定的行政職責(zé)，這種行政職責(zé)如不履行，將要承擔(dān)一定的行政責(zé)任。這樣一方面，表明了《突發(fā)事件應(yīng)對法》的真實意思，排出理論界和實務(wù)界的誤解;另一方面，能夠強化學(xué)校在突發(fā)事件預(yù)防、監(jiān)測中的責(zé)任，努力實現(xiàn)預(yù)防為主的立法宗旨。

在權(quán)利保障方面，明確學(xué)生在學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的具有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)，不服突發(fā)事件應(yīng)急管理措施的救濟權(quán)等。針對不同種類的突發(fā)事件，確定高校在應(yīng)急管理中的各項權(quán)限范圍，確保高校行政應(yīng)急措施有法可依。

3．應(yīng)急管理機構(gòu)專門化，實現(xiàn)高校突發(fā)事件應(yīng)對的專業(yè)、迅猛

通過法律規(guī)定要求教育行政部門、各學(xué)校建立常設(shè)的、專門的突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)，其中包括專門的心理輔導(dǎo)機構(gòu)。明確學(xué)校的專門的突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)的職責(zé)，如負責(zé)學(xué)校突發(fā)事件的預(yù)案制定、應(yīng)急知識培訓(xùn)和宣傳，學(xué)生突發(fā)事件監(jiān)測和風(fēng)險評估、組織應(yīng)急處置、安排協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部管理，組織對有需要的人員進行專業(yè)的心理輔導(dǎo)。同時接受教育行政主管部門突發(fā)事件應(yīng)急管理機構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督。對不履行相關(guān)預(yù)防、控制及應(yīng)急處置義務(wù)的學(xué)校予以處罰。

4．信息公布制度化，保障全校師生知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)

根據(jù)突發(fā)事件的級別、種類完善信息報告、通報制度，同時對于高校突發(fā)事件而言，更重要的是保障學(xué)生的知情權(quán)。網(wǎng)絡(luò)時代的今天，靠“圍、追、堵”是無法解決問題的，只有利用網(wǎng)絡(luò)和各種新聞媒體，正面面對突發(fā)事件，及時公布客觀信息，才可能控制事態(tài)，維護學(xué)校聲譽?？梢愿鶕?jù)突發(fā)事件的性質(zhì)在不侵犯隱私權(quán)、名譽權(quán)的情況下，公開相關(guān)的突發(fā)事件預(yù)防的各種信息、調(diào)查和最后處置的結(jié)果。在保障學(xué)生知情權(quán)的情況下進行指導(dǎo)、教育、預(yù)防和處置。

［1］中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法(案例應(yīng)用版)．中國法制出版社，2010．6 －7．

［2］劉潔．高校突發(fā)事件法律問題研究．社會與法，2010，(6):104－105．

［3］姜飛燕，劉淑華，楊宏．關(guān)于高校應(yīng)對突發(fā)事件的法律思考．教育與職業(yè)．

［4］中國行政管理學(xué)會課題組．高校應(yīng)急管理機制研究報告．中國行政管理，2006，(10):7．

本文系溫州市大學(xué)生思想政治教育理論研究立項課題研究成果，課題編號:WSK10046。