費 鈞，楊曉丹

（上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234）

權(quán)威、權(quán)益、權(quán)衡：當代中國公民的政策參與

費 鈞，楊曉丹

（上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海 200234）

從長遠來看，社會和經(jīng)濟的發(fā)展會帶來公民政策參與的擴大。而從理論與現(xiàn)實考量，不適度的政策參與帶來失序和無效，只有適度的公民參與才有利于政策過程的順利實施。而這種適度的把握來自于公民政策參與，政府權(quán)威與公民權(quán)益的權(quán)衡，權(quán)衡的真正本意在于追求公民政策參與的有序性和有效性。

政策參與；有序性；有效性

經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。雖然社會經(jīng)濟發(fā)展與政治參與之間的因果關(guān)系是錯綜復(fù)雜的，其間涉及由經(jīng)濟發(fā)展帶來的教育水平、城市化、識字率等因素的變更，但是從長遠來看，社會和經(jīng)濟發(fā)展會帶來公民政治參與的擴大［1］。而政治參與的擴大，需要相關(guān)的制度化完善，這樣才能保證政治穩(wěn)定［2］。穩(wěn)定的本意在于一種平衡，即民主與權(quán)威之間的平衡。權(quán)威是“披上了合法性和公正性的權(quán)力”［3］，國家使用這種權(quán)力來保證政策實施。而公民的權(quán)益是政策過程中公民的切身利益，利益往往決定了公民政策參與與否。因而，本文認為在當前公民政策參與增多的情況下，需要重視在權(quán)威與權(quán)益之間形成權(quán)衡，達到一種良性互動，從而保證公民政治參與的有序性和有效性。

一、政策過程中的公民參與的理論視角及意義分析

在政治體制改革的背景下，“近代中國存在著一個宏觀的整合過程，它同時也是國家權(quán)威中心的建構(gòu)過程。”［4］其中，公共政策代表著“社會公共權(quán)威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則?！保?］權(quán)威意味著影響力，表現(xiàn)為一種使相對方服從的準則，或者是讓相對方行動或不行動的規(guī)則。在此，相對方（公民）是一個權(quán)益者的角色。如果說政策過程即“某一既定政策被提議、檢驗、執(zhí)行以及最后被終止的程序”［6］，其中，政府是權(quán)威的主導(dǎo)者，而公民是相關(guān)權(quán)益的連帶者。在整個政策過程中（包括整個廣義的政府過程），公民的參與形式對于政策過程的成功有重要影響?！罢哌^程理論可以作為一個中層理論，對政治改革的政策選擇、政策制定和政策實施進行經(jīng)驗性描述和理論概括?！保?］

中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要避免兩種傾向：一方面要防止政府權(quán)威的過度流失，導(dǎo)致缺少對于社會資源的控制和整合能力；另一方面要防止向傳統(tǒng)的集權(quán)體制回歸［8］。因此，政府權(quán)威的大小往往影響著社會能力的強弱。政府以權(quán)威作為依靠，行使著一定的社會權(quán)力。邁克爾·曼強調(diào)社會權(quán)力的屬性包括專制性權(quán)力和建制性權(quán)力之分，前者主要是指專斷地使用“暴力”來維持社會統(tǒng)治，而后者主要包括滲透力量、汲取力量和協(xié)調(diào)能力三個維度。在政策過程中，需要的是建制性權(quán)力的有效發(fā)揮，因而需要重視公民的有序、有效的政策參與。

首先，政策過程中的公民參與，有利于推進國家決策的程序民主化、實施科學(xué)化。公共政策參與是參與民主的實質(zhì)體現(xiàn)，是對于代議民主制局限的有益補充。雖然以選舉為基礎(chǔ)的代議制是在政治的規(guī)范要求和現(xiàn)實需要之間一種較好的平衡機制，但是“選舉是代議民主政體的核心要件，但并不是代議民主政體的全部”，原因在于“民主是一種把公共偏好轉(zhuǎn)化為公共政策的機制。沒有公民的積極參與，民主制度不可能產(chǎn)生預(yù)期的政策結(jié)果”。美國學(xué)者佩特曼認為，當代民主理論（主要指代議制）的盛行，忽視了參與思想在民主理論中的重要地位。在她看來，當代民主理論僅僅把參與作為一種保護性功能作用的手段，事實上他們忽視了參與民主理論本身所具有的內(nèi)涵，參與對于公民教育行政效率提高的作用。

其次，公民參與政策過程有利于實現(xiàn)良治的目標。博克斯認為公民參與的社區(qū)建設(shè)，本身代表著一種高效率的治理形式，有利于地方治理模式的培育。公民政策過程中的參與一方面反映了公民的愿望和偏好，另外一方面有利于政策的有效執(zhí)行，實現(xiàn)良治的目標。而在帕特南看來，這種積極的公民參與，有利于形成一種潛在的“社會資本”優(yōu)勢，通過實踐表明“社會資本的數(shù)量和質(zhì)量對社會的健康和公民的福祉關(guān)系極大”。

同時，公民參與政策過程是黨的群眾路線的具體體現(xiàn)。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良作風(fēng)與傳統(tǒng)，“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去”。群眾路線是中國共產(chǎn)黨決策的一個基本方法，而公民參與政策過程恰好符合群眾路線的宗旨和要求。

最后，公民政策參與有利于實現(xiàn)和擴大公共政策體系的合法性基礎(chǔ)。政策體系的合法性是一個政策體系存在、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，政策體系的合法性來自于公眾對政策體系的認同和忠誠。公民的政策參與是以對現(xiàn)存政策體系合法性的基本認同為前提和條件的，政策參與本質(zhì)上就是公民通過一定的方式或渠道影響政策體系的行為，公民通過政策參與的各種合法途徑，向政策體系表達自己的意愿和利益要求，進而影響政策體系的政策過程。公民的政策參與有助于公民與政府的溝通和互動，政府積極有效地回應(yīng)民眾利益需求和解決社會問題，從而增強政策體系的合法性。

但是，應(yīng)當明確的一點是，公民參與的有序性與有效性是政策過程的基本價值追求，需要的是在權(quán)威與權(quán)益之間進行良性的權(quán)衡，在此基礎(chǔ)上的政策過程參與才會達到事半功倍。有序性與有效性是相互聯(lián)系、統(tǒng)一辯證和發(fā)展的，擴大公民有序的參與必須基于有效的基礎(chǔ)之上，有效的公民參與也是有序參與的目的之所在。

二、政策過程中公民參與的失序、無效的表現(xiàn)

處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型期的中國，諸多社會問題的解決確實需要在政策過程中引入公民的參與。在此，必須充分重視公民政策過程參與的有序性和有效性緊密結(jié)合，這種公民參與是實質(zhì)民主的體現(xiàn)，這種有序、有效的公民參與也是公共政策質(zhì)量的重要保障。從長遠來看，這種積極的公民政策參與必然也將成為中國未來政治體制改革的一個關(guān)鍵突破口。

然而，應(yīng)當重視在當前政策過程中公民參與的失序、無效的一些表現(xiàn)。其中政策過程中公民參與的失序表現(xiàn)在：（1）群體性事件突發(fā)。隨著改革開放，社會出現(xiàn)了多元化的利益取向，貧富差距、地區(qū)差距等社會問題的本源，還是在于利益的矛盾。但是，“利益沖突并不一定會產(chǎn)生政治性的集體行動，只有當這種利益上的沖突以明確的形式表現(xiàn)出來并對一定的權(quán)威結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本性沖擊時，集體行動才得以發(fā)生?！保?］當群眾的利益無法得到有效的訴求，就可能產(chǎn)生諸多社會問題，并對政府政策過程的有效執(zhí)行造成影響。（2） 網(wǎng)絡(luò)輿論的過度參與。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的興起，通過網(wǎng)絡(luò)，公民一方面在表達自己的利益訴求和監(jiān)督，另外一方面卻存在著過度參與的情況。所謂過度參與，即通過網(wǎng)絡(luò)媒介宣泄自己的不滿，影響社會穩(wěn)定和政策實施。另外，政策過程中公民參與的無效主要在于參與的形式化。在制度化層面的人大制度、聽證制度、信訪制度存在著形式化問題、官僚主義作風(fēng)，沒有起到很好的渠道溝通作用。

三、政策過程中公民參與失序、無效的原因分析

從實際來看，當前主要存在著以下幾種原因，導(dǎo)致政策過程中公民參與失序、無效。

（一）信息的不對稱

“政策過程與政策執(zhí)行層面的本質(zhì)，在于委托人試圖監(jiān)控各個代理人的工作成果，以實踐彼此雙方當初的約定”［10］，但是在現(xiàn)實生活中，“不對稱的資訊，以及努力程度與報酬問題所導(dǎo)致的利益沖突相結(jié)合后，將造成統(tǒng)治問題（不論是事前或事后的） 的進一步惡化”［11］，產(chǎn)生道德風(fēng)險與逆向選擇的問題，無法按照“委托—代理”這樣一種純粹的模式來實施公共政策。在行政實踐中，政府信息公開分布不對稱現(xiàn)象主要體現(xiàn)在：（1）信息公開的虛化。政府信息公開與電子政務(wù)密不可分，然而現(xiàn)實中的政府網(wǎng)站上的主動權(quán)仍牢牢地掌控于政府手中。另外，對于主動公開的信息，公開內(nèi)容、公開多少、何時公開等事項的列舉與操作也缺少相應(yīng)的規(guī)章制度。（2）信息公開的概化。在實踐中，政府主動公開相關(guān)信息構(gòu)成了信息公開的最主要的模式，這種單軌性的信息“輸出”往往以現(xiàn)有政策為對象，且僅僅停留在對相關(guān)政策的了解層面，公民主動申請的“輸入型”信息公開的情況較少。

（二）法律規(guī)范缺失

從當代中國政策議程的生成邏輯來看，公民除了可以通過人大會議以及政協(xié)會議等制度化的渠道參與到政策議程的建構(gòu)中之外，其他形式的參與則帶有較強的隨機性，公民缺乏啟動政策問題并將其轉(zhuǎn)化為政策議程的常態(tài)方式，主動設(shè)置政策議程的機制尚未形成。即使公民通過制度化渠道參與到政策議程中去，其最終也難以擺脫動員型參與的羈絆。法律對于公民參與的諸種方式并未以一種必須履行的程序加以對待，具體在何種情況之下或者是何時公民可以參與并未作出具體規(guī)定。因此，相關(guān)法制建設(shè)的滯后使得官方政策主體在政策議程中擁有相當大的政策空間。

（三）控制力的強弱對比

控制力主要體現(xiàn)在對政策過程的影響程度上。由于政府往往掌握著政策過程的主導(dǎo)權(quán)，對于限制還是允許公民參與具有主動性。在具體實踐中，政府往往只重視政策輸出，輕視公民對于政策影響的反饋。由于政策過程的控制力強弱不同，造成公民參與意識冷漠，或者是“假參與”。“這種公共政策參與的非平衡性……在社會轉(zhuǎn)型期利益分化加劇的條件下，公眾可能會因輸入性參與渠道的阻塞，而產(chǎn)生游行、示威、罷工等沖突性參與行為，危及公共政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性?！保?2］

（四）渠道性困境

“目前，我國公眾參與公共政策制定過程的正式渠道有兩個：其一，人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策規(guī)程；其二，黨和政府開設(shè)的來信來訪、各種不定期的座談會等等?！钡谝环N渠道具有周期性和不完備性，公民不能確保人大代表切實代表選民的利益需求，且缺乏對人大代表的制約和監(jiān)督。第二種渠道有助于公民表達自身的利益需求，但缺乏相應(yīng)的強制力，使公民的利益表達流于形式。公民的政策參與局限于政府規(guī)定的范圍和領(lǐng)域，對參與方式的選擇不具備決定權(quán)。

四、如何達到公民參與的有序性與有效性

對于政府來說，吸納公民參與政策過程，本身會對政策過程造成影響，提高政策決策和執(zhí)行的成本，其中成本包括對政策過程的時間延誤、決策質(zhì)量影響、政策運行成本的提升。另外一方面，對于公民來說，政策參與的主動性主要來自于是否能夠?qū)φ哌^程產(chǎn)生影響的心理預(yù)期，這種預(yù)期會導(dǎo)致公民以不同的形式來參與政策過程。當然，公民的主動性還有利益相關(guān)的因素影響，例如對某些問題具有更大利益矛盾的公民，會對這種公共政策產(chǎn)生濃厚的興趣，而這時候就需要政府積極地進行引導(dǎo)，將公民參與納入有序的渠道之內(nèi)，達到有效的政策參與。而“達到更高水平的政治參與有兩種截然不同的渠道：流動渠道和組織渠道”［13］。因為需要從流動渠道與組織渠道來完善公民的政策參與。

（一）組織性渠道的完善

在信息公開方面，要改變政府主導(dǎo)的信息公開模式，讓民眾積極參與政府的信息公開工作。其次，完善政府信息公開的監(jiān)督機制。社會團體對涉及民眾切身利益的問題擁有真實的發(fā)言權(quán)，利益的維護需要和政府權(quán)威的權(quán)衡，需要激勵政府官員信息公開的積極性，獨立機構(gòu)能公正地監(jiān)督政府的信息公開。第三，增強政府信息公開的推動力。對政府官員采取有效的激勵機制，使政府官員積極主動地推動政府信息公開。第四，完善政府信息公開的法律建設(shè)。法律在政府信息公開的主體、范圍、方式及程序、監(jiān)督及保障等方面的明確規(guī)定，才能避免信息公開中人為的干擾和隨意性。第五，“加強電子政務(wù)建設(shè)，規(guī)范媒體的行為，擴大公眾知曉信息的數(shù)量?！?/p>

公民個體性的政治參與，由于自身力量的薄弱無法使自己的利益需求得到有效的滿足，而組織化的利益表達不僅能整合分散多元的利益需求，而且能以組織化的力量引起政府的關(guān)注，從而實現(xiàn)自身的利益需求。因此，必須提高公民的組織化程度。

（二）積極拓展公民政策參與的渠道

拓展公民政策參與的渠道：第一，“要堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度等，不斷豐富民主的形式，健全一系列具體制度，以保障更多公民有機會參與政治，使政府制定的政策更加科學(xué)化和民主化?！保?4］第二，“強化輿論監(jiān)督，允許新聞媒體對重大決策的過程、效果進行及時報道，尤其要允許新聞媒體對重大決策的失誤及損失進行曝光，發(fā)表與群眾生活相關(guān)的批評和建議?！保?5］第三，建立運轉(zhuǎn)合理有效的利益協(xié)商整合機制，積極引導(dǎo)公民以理性的政治心態(tài)有序參與公共政策的制定。只有真正建立起合理有效的利益整合機制，才能確保社會利益格局的穩(wěn)定。第四，不斷優(yōu)化民意表達結(jié)構(gòu)，不斷拓寬利益表達渠道，使更多的公民有機會參與到公共決策中來。充分發(fā)揮政府在民意表達方面的功能，各級政府部門必須增加開放度、透明度及與公眾之間的親和力，廣泛開展與公眾之間的平等協(xié)商與對話，切實做到“不動搖、不懈怠、不折騰”。

［1］［13］（美）塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與［M］.北京：華夏出版社，1989.

［2］亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海世紀出版集團，2008.

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［4］張靜.國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問題與回顧［J］.開放時代，2001，(9).

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Authority,Rights,Trade-off:Contemporary Chinese Citizen Participation in Policies

FEIJun，YANGXiao-dan

In the long term,social and economic development will bring about the expansion of citizen participation in policies.From the theoretical and practical considerations,the policy is not appropriate to bring disorder and ineffective,in only amodest citizen participation can help the smooth implementation of the policy process.And thismodestgrasp of policy participation from the trade-offofgovern ment authority and civil rights.The real intention is to pursuit theordering policy and effectiveness.

citizen participation in policies；ordering；effectiveness

D616

A

1009-6566（2011）02-0026-04

2011-03-01

費 鈞（1987—），男，江蘇江陰人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院中外政治制度專業(yè)碩士研究生。