詹彥凱

（華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

基于治道變革視野下的資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題
——以甘肅省華亭縣為例

詹彥凱

（華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）

資源型城市在我國的現(xiàn)代化建設(shè)中做出了突出的貢獻(xiàn)，但也因其特殊性，現(xiàn)階段面臨著嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展困境。資源型城市發(fā)展的困境系由過時的政府治理模式導(dǎo)致，要實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變政府的治理模式，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，進(jìn)而實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

資源型城市；可持續(xù)發(fā)展；治道變革

一、資源型城市的定義及其發(fā)展規(guī)律

（一）資源型城市的定義

資源型城市是隨礦產(chǎn)資源和森林資源的開發(fā)而興起，并以資源開采為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。在國際國內(nèi)學(xué)術(shù)界有以下幾種說法：一是指向社會提供礦產(chǎn)品及其初加工品等資源型產(chǎn)品的一類城市。二是指依托資源開發(fā)而興建或者發(fā)展起來的城市，作為一種特殊類型的城市，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是圍繞資源開發(fā)而建立的采掘業(yè)和初級加工業(yè)。三是指伴隨資源開發(fā)而興起的城市，或者在其發(fā)展過程中，由于資源開發(fā)促使其再度繁榮的城市［1］。大體來說，資源型城市就是指以當(dāng)?shù)厣趾筒豢稍偕宰匀毁Y源開采和加工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在一段時期內(nèi)主要依靠資源型產(chǎn)業(yè)作為整個城市經(jīng)濟發(fā)展支柱的一種特殊工業(yè)城市和地區(qū)類型。華亭縣位于甘肅省東部、關(guān)山東麓，地處陜、甘、寧三省（區(qū)）交匯處，素有“煤城瓷鎮(zhèn)”之稱。主要礦藏有煤炭、陶土、坩泥、石灰石、石英砂等。其中煤炭儲量33.74億噸，占全省煤炭儲量的40.2%，是全國13個重點產(chǎn)煤基地、西北3大產(chǎn)煤礦區(qū)之一，也是甘肅省煤、電、化、運一體化綜合產(chǎn)業(yè)開發(fā)的核心區(qū)，是一座典型的資源型城市。

（二）資源型城市的發(fā)展規(guī)律

資源型城市是伴隨著資源開發(fā)而興起的城市，故而資源型城市的發(fā)展規(guī)律和資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律是一致的，資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會經(jīng)歷開采建設(shè)期（投產(chǎn)，資源量多），達(dá)產(chǎn)穩(wěn)定期（達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，儲量尚多），成熟期（穩(wěn)產(chǎn)，資源量開始減少），衰退期（減產(chǎn)，資源量趨于減少），最后關(guān)閉（不產(chǎn)出，資源枯竭）。在資源開采初期成本相對較低（不包括一次性投入）收益相對較高，隨著資源的耗竭，開采難度越來越大，成本越來越高，收益逐步減少，即所謂成本遞增，收益遞減。而資源型城市的發(fā)展也因為資源型產(chǎn)業(yè)的特點而呈現(xiàn)出相應(yīng)的規(guī)律，即經(jīng)歷興起期、繁榮期，之后如果能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，資源型城市會迎來自己發(fā)展的新生期，如果未能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就會出現(xiàn)“礦竭城衰”的悲劇。為避免這種悲劇，資源型城市走可持續(xù)發(fā)展的道路是必然選擇。

二、現(xiàn)階段資源型城市可持續(xù)發(fā)展的困境

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型單一，過度依賴資源產(chǎn)業(yè)

資源型城市是因資源開發(fā)而形成的城市，在其發(fā)展中往往形成資源型產(chǎn)業(yè)獨大，第一、第三產(chǎn)業(yè)薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。而資源型產(chǎn)業(yè)的興衰又依賴于資源存量的多少現(xiàn)階段全國資源型城市共118個，占全國城市總數(shù)的18%。近些年隨著我國2/3的礦山進(jìn)入中老年期，1/4的資源型城市面臨資源枯竭［2］。而一旦資源枯竭，資源型產(chǎn)業(yè)衰落，替代產(chǎn)業(yè)又發(fā)展不足，那么“礦竭城衰”的局面不可避免。甘肅華亭90%的產(chǎn)煤都是以燃煤的形成走上市場，附加值很低，煤炭采掘收入分別占全縣GDP和地方財政收入的73%和78%，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.90：78.93：12.17，與上年相比，第二產(chǎn)業(yè)所占比重增加7.1個百分點，第一、第三產(chǎn)業(yè)所占比重分別減少3.43、3.67個百分點［3］。華亭縣現(xiàn)探明煤炭儲量34.7億噸，近年來，隨著礦區(qū)開采規(guī)模日益加大，據(jù)測算按年穩(wěn)產(chǎn)2000萬噸計算，只能穩(wěn)產(chǎn)50年，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦剩余可采儲量僅為2000多萬噸，整體可采不到20年，可持續(xù)發(fā)展問題突出。

（二）環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)遭到破壞

資源型城市的發(fā)展是建立在對資源的開發(fā)的基礎(chǔ)之上的，無論是計劃經(jīng)濟時期還是改革開放之后，資源型城市一直都只注重開采而忽視環(huán)境保護(hù)，致使現(xiàn)階段資源型城市生態(tài)環(huán)境問題特別突出，例如地表植被被破壞、地下水匱乏、河水?dāng)嗔?，地表塌陷，水土流失，土地沙漠化，以及“三廢”污染等問題嚴(yán)重。華亭縣每年由于煤炭開采新增塌陷面積在3000畝以上，塌陷區(qū)面積不斷擴大流經(jīng)城區(qū)的河流也因礦業(yè)排污，污染嚴(yán)重［4］。生態(tài)環(huán)境的惡化嚴(yán)重地影響了資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

（三）貧富懸殊，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯

資源型城市的發(fā)展因其特殊性必然是不均衡的發(fā)展，首先是對資源的開采，其次是伴隨著資源開采的城市建設(shè)，最后才是向周邊農(nóng)村的輻射。在收入分配中，亦是資源型企業(yè)，政府財政優(yōu)先，通過涓流效應(yīng)，這部分收入會轉(zhuǎn)化為消費流入城市商業(yè)，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員手中，而資源型城市的農(nóng)民很難分享到資源開發(fā)所帶來的收益，所以資源型城市不僅城市中貧富差距懸殊，而且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)異常明顯。而可持續(xù)發(fā)展的一個重要的因素即是追求公平，注重當(dāng)代人內(nèi)部的公平和代際公平，一方面，生活在貧困狀態(tài)的人們會更關(guān)心當(dāng)前的生存問題，對保護(hù)環(huán)境資源以供未來之用不感興趣，換言之，這樣的社會中會存在很高的社會貼現(xiàn)率，從而導(dǎo)致廣泛的掠奪式開發(fā)和普遍的短期行為。另一方面，貧困狀態(tài)下的人口缺乏人力資本，這就使他們?nèi)狈σ钥沙掷m(xù)方式利用自然資源的能力［5］。而收入分配不公也會引起社會動蕩，危及地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，2007年的甕安的群體性事件的深層原因就是開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，而本地人承受資源開發(fā)所帶來的環(huán)境污染而沒有得到相應(yīng)的補償。甘肅華亭在這方面也表現(xiàn)突出，華亭縣2008年城市人均可支配收入為11200元，農(nóng)村人均純收入2180元，2009年城市人均收入13800元，農(nóng)民人均純收入3308.2元［6］，而作為華亭縣資源開發(fā)主體的甘肅華亭煤業(yè)集團的職工平均工資是6萬余元，可以看出整個地區(qū)貧富懸殊，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。

（四）社會風(fēng)氣奢靡，可持續(xù)發(fā)展意識薄弱

如上所述，資源型城市的城鎮(zhèn)人均可支配收入要高于全國平均水平，而資源型企業(yè)員工的收入更是遠(yuǎn)高于全國平均水平，而近年來資源的價格穩(wěn)步上升，又造就了一批新的百萬甚至千萬富翁，所以資源型城市的購買力異常旺盛，加之資源型城市一般分布于較偏遠(yuǎn)地區(qū)，人們的知識文化素質(zhì)水平相對偏低，這造成了資源型城市奢侈品消費旺盛，社會風(fēng)氣奢靡，人們?nèi)狈沙掷m(xù)發(fā)展的意識。韋伯在其名著《新教倫理與資本主義精神》中充分論述了人們的精神文化對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，甚至是決定性因素，如果資源型城市的人民缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識，何來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的努力，所以這種不良的社會文化氛圍極不利于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

（五）城市布局不合理，規(guī)模效應(yīng)不強

資源型城市是伴隨著資源開發(fā)而興起的，而資源的分布不可能是集中的，這就造成了資源型城市“點多、面廣、線長”的城市布局，形成以各個礦區(qū)為中心的小型衛(wèi)星城、學(xué)校、醫(yī)院，集各種基礎(chǔ)設(shè)施都處于一種低水平重復(fù)建設(shè)狀態(tài)，這在無形中削弱了中心城區(qū)的經(jīng)濟聚集作用，而且一旦礦區(qū)資源枯竭，那里很快就會被廢棄，故而城市的規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象嚴(yán)重。華亭縣在這方面也表現(xiàn)明顯，形成了多點布局的城市格局，教學(xué)、醫(yī)療、社會娛樂等原本不寬裕資源被嚴(yán)重分散，而一些城鎮(zhèn)如安口鎮(zhèn)因為安口煤礦、楊家溝煤礦的相繼停產(chǎn)，經(jīng)濟迅速衰退。

三、基于公共管理角度的資源型城市可持續(xù)發(fā)展的困境原因探析

在新中國成立后我國的公共管理模式經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)變，即從政治導(dǎo)向型到經(jīng)濟導(dǎo)向型，從經(jīng)濟導(dǎo)向到公共服務(wù)型導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變［7］。在一定的時期這三種不同的政府的價值取向都有其存在的歷史意義，對中國的發(fā)展建設(shè)起到了推進(jìn)作用，但隨著時間的推進(jìn)，前兩種公共管理模式日益和現(xiàn)實需求不符，被新的公共管理模式代替。1978年十一屆三中全會召開，做出了全黨的工作重心從階級斗爭到經(jīng)濟建設(shè)的決定，標(biāo)志著經(jīng)濟導(dǎo)向型政府的價值取向正式確定。三十多年改革開放的輝煌成就，展現(xiàn)了經(jīng)濟導(dǎo)向型政府的成功。但隨著時間的推進(jìn)，這種以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政府治理模式帶來的弊端越來越明顯。第一，片面追求經(jīng)濟增長使我國付出了沉重的資源代價；第二，片面追求經(jīng)濟增長導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，礦產(chǎn)資源、森林資源遭過度采伐，土地被過度利用或濫用，環(huán)境污染極為嚴(yán)重；第三，片面追求經(jīng)濟增長導(dǎo)致經(jīng)濟與社會發(fā)展之間的嚴(yán)重失衡問題；第四，政府直接充當(dāng)經(jīng)濟建設(shè)的主角，使政府過深地介入經(jīng)濟運行之中，從而會影響到國民經(jīng)濟的健康發(fā)展；第五，片面追求經(jīng)濟增長使政府在很大程度上忽視“三農(nóng)”問題的解決；第六，片面追求經(jīng)濟增長使政府權(quán)力過深地介入到經(jīng)濟運行之中，從而導(dǎo)致“權(quán)力尋租”，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈；第七，片面追求經(jīng)濟增長造成了政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致公民的需求得不到有效滿足，從而影響到人的全面發(fā)展；第八，片面追求經(jīng)濟增長造成了政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府職能轉(zhuǎn)變一直未能到位［8］。經(jīng)濟導(dǎo)向型政府造成的弊端在資源型城市中表現(xiàn)得異常明顯，所以筆者認(rèn)為正是經(jīng)濟導(dǎo)向型政府這種治理模式造成了資源型城市可持續(xù)發(fā)展的困境。

（一）片面追求GDP的增長，忽視資源的承載限度

由于政府工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，政府官員的個人仕途與地方經(jīng)濟的發(fā)展緊密相關(guān)，在這種工作思路中，出現(xiàn)GDP崇拜就不足為奇，而資源型城市的發(fā)展本身就是建立在對資源的開采基礎(chǔ)之上，如果強調(diào)高速的經(jīng)濟增長，那么就只有加大對不可再生資源的開采利用。雖然這在短期內(nèi)能迅速地增加地區(qū)的GDP，但這種線性的增長方式顯然是不可持續(xù)的，一旦資源耗竭，就面臨“礦竭城衰”。

（二）在環(huán)境保護(hù)方面政府的“不作為”，重開發(fā)不重保護(hù)

由于片面追求經(jīng)濟發(fā)展，追求高速度，缺乏環(huán)境保護(hù)意識和可持續(xù)發(fā)展觀念，在資源型城市發(fā)展中政府對環(huán)境污染幾乎是睜一只眼，閉一只眼，環(huán)保局形同虛設(shè)，重開發(fā)不重保護(hù)，致使礦產(chǎn)資源和能源被過度開采利用，森林遭受過度砍伐，出現(xiàn)大面積的坍塌區(qū)，嚴(yán)重危及當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳睢?/p>

（三）在精神文明建設(shè)中政府作用的缺失

在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡中，政府必須擔(dān)負(fù)起精神文明建設(shè)的重任，物質(zhì)文明和精神文明兩手抓，在向公眾灌輸市場倫理的同時，倡導(dǎo)健康消費。資源型城市的政府更應(yīng)該肩負(fù)起培育市民可持續(xù)發(fā)展意識的重任。但經(jīng)濟導(dǎo)向型政府雖然表面說兩手硬，但實際上有意無意間忽視了精神文明建設(shè)，導(dǎo)致資源型城市市民素質(zhì)普遍偏低，消費理念扭曲，奢侈品消費需求旺盛，社會風(fēng)氣敗壞。華亭在這方面也表現(xiàn)突出，房屋一平米均價達(dá)到2500元以上（中心城區(qū)高達(dá)3800元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同規(guī)模縣城的房價水平，各種炫耀性商品在華亭隨處可見，人民沉浸于消費文化中，可持續(xù)發(fā)展意識淡薄。

（四）在利益分配中的不公，致使貧富差距，城鄉(xiāng)差距過大

由于強調(diào)經(jīng)濟的高速增長，而農(nóng)業(yè)的資本投資回報率遠(yuǎn)低于工業(yè)（資源型城市所在地往往在山區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的投資回報率更低），這使得資源型城市的政府在實際操作層面片面發(fā)展資源開采業(yè)，忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，致使城鄉(xiāng)差距巨大，二元結(jié)構(gòu)明顯。而在資源型城市內(nèi)部的收入分配也極不合理，大型壟斷企業(yè)和國家財政得到主要收益，人民群眾并未分享到資源開采所帶來的收益，兼之現(xiàn)階段政府在收入分配中的調(diào)節(jié)力度不大，又使得資源型城市內(nèi)部貧富分化嚴(yán)重。貧富差距、城鄉(xiāng)差距使社會存在潛在的不穩(wěn)定因素，危及社會的可持續(xù)發(fā)展。

（五）政府權(quán)力過多介入經(jīng)濟建設(shè)導(dǎo)致尋租、腐敗嚴(yán)重

我國的市場經(jīng)濟并不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是由政府自上而下推動建立的，所以一段時期內(nèi)政府參與資源的配置是允許的，甚至是不可或缺的，基于此，李曉教授提出了政府替代說，“所謂政府替代，是指政府通過強制性的行政、法律手段，替代一部分尚不發(fā)育、殘缺或運行‘失效’的市場機制，通過直接或間接地干預(yù)企業(yè)所有權(quán)、決策和經(jīng)營運行等手段自覺地組織市場，實現(xiàn)資源的合理配置和有效運行，推動經(jīng)濟發(fā)展?！保?］但是，隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，政府就應(yīng)該相應(yīng)減少對經(jīng)濟運行的干預(yù)。而資源型城市因為其發(fā)展是建立在開礦的基礎(chǔ)之上，政府手中有極為重要的行政審批權(quán)，這為地方政府官員的腐敗提供了肥沃的土壤。山西省是我國最大的煤炭輸出省份之一，當(dāng)?shù)乇龅拿豪习濉敖壖堋钡胤焦賳T的新聞之多，讓人瞠目結(jié)舌。而尋租、腐敗不會產(chǎn)生任何的效益，只會增加這個社會的運行成本。

四、治道變革視野下資源型城市可持續(xù)發(fā)展的對策

治道就是人類社會治理公共事務(wù)的模式。對于人類社會來說，無限政府、人治政府、專制政府和集權(quán)政府，都是傳統(tǒng)治道的制度平臺。與此相反，有限政府、法治政府、民主政府和分權(quán)政府，構(gòu)成現(xiàn)代化的治道構(gòu)件，這些構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代治道的制度平臺［10］。而治道變革就是政府公共管理模式的轉(zhuǎn)變，在自有國家以來的人類社會發(fā)展歷史上，公共管理領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了三次主要的范式轉(zhuǎn)換，即從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務(wù)行政［11］。而中國公共管理又有其獨特性，即從政治導(dǎo)向型到經(jīng)濟導(dǎo)向型再到公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變［12］。每一次公共管理模式的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上是政府職能的轉(zhuǎn)變，即政府職能與社會發(fā)展相適應(yīng)的過程。張康之教授根據(jù)中外政府發(fā)展總結(jié)出有三種政府職能模式，即在近代早期，與自由主義的有限政府相伴隨的是保護(hù)型政府職能模式；到了20世紀(jì)30年代，伴隨著大蕭條干預(yù)型政府職能模式開始建立起來；引導(dǎo)型政府職能模式是亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的積極創(chuàng)造［13］。他指出引導(dǎo)型政府職能應(yīng)是未來的政府的主要職能，當(dāng)然這一觀點有待商榷，但是對資源型城市的可持續(xù)發(fā)展來說，引導(dǎo)型的政府卻是必要的甚至必須的，因為市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是承認(rèn)每個人有追求個人利益最大化的權(quán)利，這在一個不完備的制度下必定會導(dǎo)致對資源的掠奪式開發(fā)，所以在資源型城市的可持續(xù)發(fā)展中政府要負(fù)起主要責(zé)任。

（一）變革政府的治理模式，樹立可持續(xù)的發(fā)展觀

1.中央政府的政策支持。中國的政治體制是高度的中央集權(quán)，雖然在改革開放之后中央與地方的關(guān)系有了一些變化—中央與地方經(jīng)濟關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放；中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中地方擴權(quán)［14］。但這并沒有改變中央之權(quán)遠(yuǎn)大于地方的權(quán)力分配現(xiàn)狀，尤其自93年分稅制改革之后，財權(quán)收歸中央，這種情況下如果沒有中央政府的支持，資源型地區(qū)的地方政府就是想推行可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針也是心有余而力不足。首先，中央政府應(yīng)把資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展與國家整個大的發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合；其次，給予資源枯竭地區(qū)以財政補貼，也有學(xué)者論述稅式補貼（馬洪范，2004）的可行性，總之就是在財力上支持資源城市的可持續(xù)發(fā)展；最后，成立類似于國務(wù)院振興東北辦這樣的機構(gòu)，在總體上統(tǒng)籌安排資源型城市的發(fā)展，給予地方以技術(shù)、人才等方面的支持。

2.地方政府的治道變革。政府政府要切實改變過去那種以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政府管理模式，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，經(jīng)濟，社會，生態(tài)，文化協(xié)調(diào)發(fā)展，在政府內(nèi)部成立與中央對口的可持續(xù)發(fā)展辦公室，依據(jù)本地區(qū)的實際情況，科學(xué)規(guī)劃本地區(qū)的發(fā)展方針，促進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.建立新的考核體系。傳統(tǒng)的經(jīng)濟導(dǎo)向型政府之所以片面追求經(jīng)濟的高速增長，很大原因是因為把經(jīng)濟增長作為考核政府及其官員政績的最主要標(biāo)準(zhǔn)，在這種制度體系下，政府官員不得不忙于招商引資，縱容對環(huán)境的破壞，漠視民生的疾苦。要改變政府的行為方式，引入新的綜合經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化，突出可持續(xù)發(fā)展的評價指標(biāo)極為關(guān)鍵。

（二）延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化

在資源型城市的可持續(xù)發(fā)展中，雖然政府要起到引導(dǎo)的作用，但歸根結(jié)底還是要通過市場的力量來實現(xiàn)，這里使提出整合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強下游產(chǎn)業(yè)和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)三條路徑。

1.整合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高資源開發(fā)的利用率。在資源型城市的發(fā)展中往往存在著一個悖論，即宏觀上資源總量日漸萎縮，微觀開采上資源浪費嚴(yán)重。這主要是因為從事資源開發(fā)的企業(yè)眾多，雖然國有企業(yè)居于主導(dǎo)地位，但是私人、集體小礦井依然為數(shù)不少，這些小礦井大多基礎(chǔ)設(shè)施落后，管理混亂，在資源開采中浪費極其嚴(yán)重，而且往往存在安全隱患，而大型國有資源企業(yè)相對來說設(shè)施完善、管理科學(xué)、安全保障到位，在資源開采中浪費相對較少，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益。所以可以讓當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)，以當(dāng)?shù)卮笮蛧衅髽I(yè)為主體實行兼并政策，走集約化、大型化、規(guī)范化的發(fā)展道路。2002年由甘肅省政府牽頭，把原屬不同部門的華亭縣礦務(wù)局、華亭縣煤礦管理委員會、華亭煤礦三個大型企業(yè)合并為甘肅華亭煤業(yè)集團，變之前的惡性競爭為局部壟斷，不僅經(jīng)濟效益迅速提升，而且安全事故也迅速減少，體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，具有一定的借鑒意義。

2.加強下游產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈。從經(jīng)濟角度分析，原煤燃燒價值為1，洗選價值為1.5，發(fā)電價值為3，煉成焦炭價值為3，加工成焦油增值10倍，加工成活性炭增值16倍，加工成塑料增值90倍，制成藥品可增值750倍，制成合成纖維增值高達(dá)1500倍［15］。資源型城市可以依托自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)，延長價值鏈，增加工業(yè)的附加值，具體講就是實現(xiàn)煤電聯(lián)營和煤炭深加工。華亭縣在延伸產(chǎn)業(yè)鏈方面也有不俗的表現(xiàn)，華亭電廠二期擴建項目通過可研初審。華煤集團20萬噸二甲醚前期工作進(jìn)展良好。60萬噸甲醇項目累計完成投資25.8億元［16］，經(jīng)濟社會效益顯著，為華亭的可持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

3.發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往第二產(chǎn)業(yè)獨大，第一、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力扶植第一、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與解決三農(nóng)問題相結(jié)合。新中國成立之初，由于歷史原因，我們引進(jìn)了蘇聯(lián)的發(fā)展模式，通過工農(nóng)業(yè)剪刀差為工業(yè)化籌集資金，由此造成中國農(nóng)業(yè)長期落后。而資源型城市普遍位于山區(qū)，自然條件惡劣，農(nóng)業(yè)更加落后，而一個貧富分化嚴(yán)重，城鄉(xiāng)之間鴻溝明顯的社會顯然是不可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的。因而資源型城市想要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)揮政府轉(zhuǎn)移支付的職能，利用工業(yè)所得利潤發(fā)展農(nóng)業(yè)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，切實增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公共物品供給均等化，縮小城鄉(xiāng)差距，只有這樣才能實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。河南焦作市是一座典型的資源型城市，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中重視旅游業(yè)的發(fā)展，不失為一種可操作的實踐模式。1999年，焦作市旅游綜合收入1.48億元，占全市GDP的比重不足1%；到2006年，焦作市旅游綜合收入73.97億元，在焦作市GDP總量中比重超過了10%［17］。華亭縣在發(fā)展中也注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，依托本地豐富的人文旅游資源，打秦皇祭天的文化品牌，米家溝、雙鳳山公園擴建項目全面完成，蓮花湖3A級景區(qū)通過國家命名。推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)快速發(fā)展，建成了西華生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)示范長廊，新建“農(nóng)家樂”32戶。實現(xiàn)旅游綜合收入6495.3萬元。華亭縣發(fā)展特色農(nóng)業(yè)成績斐然，“華亭大黃”、“華亭獨活”、“華亭核桃”地理商標(biāo)通過國家核準(zhǔn)注冊，經(jīng)濟效益顯著［18］。

（三）加強區(qū)域合作，建立區(qū)域性中心城市

1.理順政府間關(guān)系，加強區(qū)域合作。市場經(jīng)濟發(fā)展要求國家市場的統(tǒng)一為前提，政府間關(guān)系的橫向阻隔造成了市場的分割，阻礙了資源和要素在地域上的自由流動，降低了整體的經(jīng)濟效率，因此政府間的合作使他們獲得了“共贏”的機會，有助于全社會的發(fā)展［19］。這在資源型城市的可持續(xù)發(fā)展中顯得尤為重要，因為資源型城市是處于一個經(jīng)濟體系中，而不是一個封閉的經(jīng)濟體，不能以一城論一城，而應(yīng)該把資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型放在一個大區(qū)域中加以考慮，這就需要當(dāng)?shù)卣c鄰近地區(qū)的政府之間的良性互動，建立區(qū)域經(jīng)濟合作圈。華亭縣地處陜甘寧三省交匯處，203、204國道，天平、寶中鐵路穿境而過，交通發(fā)達(dá)，因此應(yīng)該把華亭縣的發(fā)展和鄰近的平?jīng)觥氹u、天水相聯(lián)系，在作為以上城市的能源供給地的同時，發(fā)展休閑旅游和特色農(nóng)業(yè)。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立區(qū)域性中心城市。在資源型城市的發(fā)展中，城市布局不合理，城市服務(wù)功能不強一直是一個嚴(yán)重的制約因素，所以必須依據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，改變之前有建設(shè)無規(guī)劃、低水平重復(fù)建設(shè)的局面，加強中心城區(qū)的經(jīng)濟聚集作用，完善衛(wèi)星城的社會基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)先進(jìn)的公交系統(tǒng)，打造區(qū)域經(jīng)濟中心，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟良性互動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強其極化效應(yīng)和輻射效應(yīng)，真正做到規(guī)模經(jīng)濟。華亭縣在《華亭縣城總體規(guī)劃2010—2030》中對華亭縣城的定位為華亭縣政治經(jīng)濟文化中心，平?jīng)龅貐^(qū)中部片區(qū)次中心，這個城市定位應(yīng)該是比較準(zhǔn)確的。

（四）加大對環(huán)境，社會，文化事業(yè)的投入

可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化相協(xié)調(diào)的發(fā)展，資源型城市在其發(fā)展中無論是環(huán)境保護(hù)，社會建設(shè)還是文化發(fā)展都留下大量的歷史欠賬，在這方面政府必須發(fā)揮主導(dǎo)性作用，加大對環(huán)境、社會、文化事業(yè)的財政投入，發(fā)揮政府的財政轉(zhuǎn)移功能，保障低收入人群的正常生活，建立綜合各項指標(biāo)的政府考評體系。同時借助社會本身的力量，積極和非營利組織合作，為非營利組織發(fā)揮作用提供制度上的保障，切實做到生態(tài)保護(hù)、社會建設(shè)、文化發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)相協(xié)調(diào)。華亭縣近年來在上述方面有了巨大進(jìn)步，華亭縣2008年環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步提高，二氧化硫、氮氧化物年日均值控制在國家一級標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。城鄉(xiāng)飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率繼續(xù)保持在100%，地面水水質(zhì)達(dá)到國家3類標(biāo)準(zhǔn)。城市綠化覆蓋率達(dá)到80%。區(qū)域環(huán)境噪聲和交通干線噪聲分別控制在了國家規(guī)定的排放限值之內(nèi)。全縣在崗職工工資總額110021.8萬元,比上年增長31.4%。在崗職工年平均工資41123元，比上年增長28.9%。城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)8450人，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)10100人，社會救濟人數(shù)20726人，享受低保人員數(shù)占救濟總?cè)藬?shù)的比例89.5%，社會建設(shè)取得可喜成就［20］。

綜上所述，資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨著巨大的困境，而且這些困境很大程度上是由于政府不合時宜的公共管理模式所致，必須通過政府自身革命，轉(zhuǎn)變公共管理模式，實現(xiàn)治道變革，改變以往GDP至上的發(fā)展目標(biāo)，同時借助市場和社會的力量，堅持走科學(xué)發(fā)展，永續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的道路，從而實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

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Abstrat：The resource- based cities in China’s modernization has made outstanding contributions, but also because of its specificity at this stage of sustainable development is faced with severe difficulties and the plight of resource- based urban development, governance by the outdated mode of lead, To achieve the sustainable development of resources cities have to change the government’s governance, role of the government’s lead role in achieving sustainable development of resource- based cities.

Governance Change Based on the Resource-based View of Sustainable Development of Cities——Take for example Huating Country Gansu Province

ZHANYan-kai
（Huaqiao University，Quanzhou 362021，China）

resource-based cities；sustainable development；governance reform

D616

A

1009-6566（2011）02-0053-06

2010-12-25

詹彥凱（1987—），男，甘肅華亭人，華僑大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向為治道變革、非盈利組織。