王蘇醒

(南京森林警察學(xué)院治安系，江蘇南京210046)

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)由英國(guó)等西方國(guó)家掀起的名為“新公共管理”的改革浪潮，提出許多創(chuàng)新理念對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府進(jìn)行再造和重塑。政府管理創(chuàng)新對(duì)傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估方式提出變革的要求，“顧客導(dǎo)向”政府績(jī)效評(píng)估理念正是此種要求下的新探索。當(dāng)前，以顧客為導(dǎo)向開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估，不但是西方國(guó)家行政改革的主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)之一，也是我國(guó)建立科學(xué)政府績(jī)效評(píng)估體系的基本途徑。本文以“顧客導(dǎo)向”理念作為分析視角，對(duì)社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估進(jìn)行分析。

一、政府績(jī)效評(píng)估的“顧客導(dǎo)向”理念產(chǎn)生的背景和內(nèi)涵分析

政府績(jī)效評(píng)估的“顧客導(dǎo)向”理念源于20世紀(jì)七八十年代西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理的改革浪潮給諸多國(guó)家的行政改革帶來(lái)契機(jī)，它不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的細(xì)微變化，而且是在政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的改革［1］。新公共管理改革浪潮使發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的生產(chǎn)者導(dǎo)向社會(huì)向顧客導(dǎo)向的社會(huì)嬗變?！邦櫩蛯?dǎo)向”政府績(jī)效評(píng)估理念正是此種嬗變下的新探索。

美國(guó)行政學(xué)者拉塞爾·M.林登認(rèn)為，顧客導(dǎo)向社會(huì)的興起是以選擇機(jī)會(huì)的日益增長(zhǎng)為特征的，顧客開(kāi)始追求個(gè)性化的選擇［2］。因此，“顧客導(dǎo)向”是指“組織及其組織成員站在顧客的立場(chǎng)上，仔細(xì)評(píng)估組織的管理績(jī)效，以追求顧客滿意為基本目標(biāo)”［3］。顧客導(dǎo)向體現(xiàn)為以公民為中心，要求政府“站在顧客立場(chǎng)思考”，把顧客看作最寶貴的資源，通過(guò)直接與顧客互動(dòng)，了解顧客需求，針對(duì)顧客需求生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為顧客創(chuàng)造利益和價(jià)值，并盡可能地減少顧客成本，通過(guò)多元化、便捷化公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，獲取顧客的最大滿意度，并以顧客滿意為政府績(jī)效的終極標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估過(guò)程有公民的廣泛參與等。

二、“顧客導(dǎo)向”理念下社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制的提出與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

(一)“顧客導(dǎo)向”理念下社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的提出與社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)20年代至50年代，汽車、車載無(wú)線電臺(tái)和電話這三項(xiàng)科技成果在警務(wù)工作中的應(yīng)用和普及，使警務(wù)工作以快速反應(yīng)機(jī)制與模式為取向。但與此同時(shí)，警察對(duì)技術(shù)的過(guò)度依賴以及專業(yè)化的傾向，造成警察在許多社區(qū)內(nèi)處于一種孤立無(wú)援的狀態(tài)，這種孤立隨著60年代城市問(wèn)題的大量涌現(xiàn)而變得更加明顯，民眾與警方之間矛盾加劇，造成民眾對(duì)警方的“信心危機(jī)”。為此，警方不得不對(duì)單純追求警務(wù)現(xiàn)代化和專業(yè)化的警務(wù)機(jī)制進(jìn)行反思，試圖改變已惡化的警民關(guān)系及以案件為中心的被動(dòng)反應(yīng)式警務(wù)，使警察回歸社區(qū)，依靠公眾，預(yù)防犯罪，重塑警民關(guān)系。

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略正是在這種背景下提出的新型警務(wù)戰(zhàn)略和工作模式。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略就是以社區(qū)為導(dǎo)向，即以社區(qū)的治安需求為導(dǎo)向開(kāi)展警務(wù)工作。所以，社區(qū)警務(wù)是指存在于警方與社區(qū)的一種旨在共同發(fā)現(xiàn)和解決治安問(wèn)題的相互作用的過(guò)程。警方與社區(qū)公眾通過(guò)相互參與、雙向互動(dòng)的方式結(jié)合為一體，共同擔(dān)負(fù)起預(yù)防和控制犯罪的責(zé)任［4］。社區(qū)警務(wù)的提出與以顧客導(dǎo)向的社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變相一致，即積極追求顧客的支持與參與，最大化滿足顧客及時(shí)且多變的需求。

“顧客導(dǎo)向”的社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估理念正是此種要求下的新探索。社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制主要包括主體機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制、程序機(jī)制及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制等四部分。以顧客為導(dǎo)向的社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制要求評(píng)估必須有作為外部顧客的社會(huì)公眾的參與，將公眾的滿意度作為評(píng)估社區(qū)民警工作的終極指標(biāo)，進(jìn)一步做到警務(wù)公開(kāi)，不斷培育公眾的顧客意識(shí)，并積極回應(yīng)顧客的需求。

(二)“顧客導(dǎo)向”理念在社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估中的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

新公共管理理論及其實(shí)踐促使“政府公共部門(mén)與公眾之間的關(guān)系由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)榱斯卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系。公眾成為了政府管理活動(dòng)服務(wù)的對(duì)象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客”［5］。在這種關(guān)系基本定位的前提下，政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)政府管理活動(dòng)必須以顧客的需要為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府是公共服務(wù)的供給者，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)力，重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出、效率與質(zhì)量，傾聽(tīng)顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務(wù)、讓顧客做出選擇的有效方法在實(shí)踐中得以實(shí)行［6］。因而，以顧客為導(dǎo)向就成為社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估的基本理念。

在此種理念下，首先，對(duì)于公安機(jī)關(guān)及社區(qū)民警來(lái)說(shuō)，它的現(xiàn)實(shí)價(jià)值體現(xiàn)在:第一，有利于公安機(jī)關(guān)樹(shù)立民眾本位和服務(wù)行政的觀念，有利于強(qiáng)化社區(qū)民警的公共責(zé)任感;第二，有利于加強(qiáng)外部監(jiān)督，為社區(qū)民警合法、合理以及高效開(kāi)展工作奠定基礎(chǔ);第三，有利于促進(jìn)警務(wù)公開(kāi)，提高警務(wù)工作的透明度;第四，有利于保障社區(qū)民警自身的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)其工作的積極性。其次，對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，它的現(xiàn)實(shí)價(jià)值體現(xiàn)在:第一，有利于培育公民精神，調(diào)動(dòng)公民參與的積極性;第二，有利于加強(qiáng)警民溝通，改善警民關(guān)系，重塑民眾對(duì)警察的信任;第三，有利于提高群眾的滿意度，滿足公眾多元化產(chǎn)品及需求的供給。

總之，“顧客導(dǎo)向”真正體現(xiàn)了“以人為本”的要求，它促使公安機(jī)關(guān)及社區(qū)民警前所未有地關(guān)注公眾的需求和滿意度，“以人為本”、“服務(wù)政府”正逐漸內(nèi)化為社區(qū)民警日常工作開(kāi)展和績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)理念。

三、“顧客導(dǎo)向”理念下社區(qū)民警的績(jī)效評(píng)估機(jī)制的實(shí)施

建立和實(shí)行社區(qū)民警績(jī)效考核制度，是新時(shí)期管理和激活社區(qū)民警隊(duì)伍的一種有效措施。當(dāng)代政府改革的一個(gè)重要原則是強(qiáng)調(diào)“結(jié)果為本”，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)、政府治理給社會(huì)帶來(lái)的實(shí)際作用，從注重投入、程序和法律轉(zhuǎn)向依靠產(chǎn)出測(cè)評(píng)和績(jī)效目標(biāo)［7］。社區(qū)民警的績(jī)效評(píng)估機(jī)制主要包括績(jī)效評(píng)估主體機(jī)制、指標(biāo)機(jī)制、程序機(jī)制及結(jié)果運(yùn)用機(jī)制等四部分。結(jié)合“顧客導(dǎo)向”機(jī)制，筆者發(fā)現(xiàn)，社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制的價(jià)值取向和實(shí)踐操作都與之相吻合。

(一)社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估主體采取內(nèi)外相結(jié)合的原則，并日趨重視外部顧客

根據(jù)“顧客導(dǎo)向”理論，政府部門(mén)的顧客分為外部顧客與內(nèi)部顧客［8］。因此，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略考核主體分為內(nèi)部主體和外部主體兩大類。

內(nèi)部評(píng)估主體包括社區(qū)民警本人和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評(píng)估的優(yōu)勢(shì)無(wú)疑是明顯的，但其缺陷也是不言而喻的。因此，外部評(píng)估主體的引入就十分必要了。外部主體主要是社會(huì)公眾。評(píng)估主體的社會(huì)化、多元化，是當(dāng)今世界政府績(jī)效評(píng)估的重要趨勢(shì)。公眾是否滿意應(yīng)該成為政府績(jī)效評(píng)判的終極標(biāo)準(zhǔn)，缺少這一砝碼，政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估怎么都難以讓人放心和滿意。公眾可以以社會(huì)主人和政府服務(wù)對(duì)象的角色對(duì)政府績(jī)效提出要求，督促政府機(jī)構(gòu)對(duì)自己的開(kāi)支負(fù)責(zé)、對(duì)行動(dòng)和承諾負(fù)責(zé)。因此，外部評(píng)估主體，是目前學(xué)者投入更多注意力的方向。

然而，社會(huì)公眾往往只從自身利益出發(fā)，對(duì)短期內(nèi)或直接與自身利益相關(guān)的政策或部門(mén)較為關(guān)注，其評(píng)估不能從全局考慮社會(huì)利益或國(guó)家利益，容易產(chǎn)生短視行為。因此，有學(xué)者提出引入獨(dú)立的第三方組織作為外部主體的另一構(gòu)成部分。這類評(píng)價(jià)組織具有的獨(dú)立、中立、客觀、科學(xué)的特征，往往由專家型、專業(yè)型人員所組成。組織形態(tài)也有所不同，有的經(jīng)依法許可登記設(shè)立，具有法人資格;有的則附設(shè)在高校等智力密集型單位。這類組織從客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，可以在一定程度上彌補(bǔ)社會(huì)公眾評(píng)估所帶來(lái)的不足。

總之，“顧客導(dǎo)向”理念下的社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制要求做到評(píng)估內(nèi)部主體和外部主體的有效結(jié)合，忽視任何一方，都可能最終導(dǎo)致警務(wù)工作的畸形開(kāi)展。當(dāng)前，多地都將評(píng)估主體中的顧客理念運(yùn)用到實(shí)踐中，如南昌警方的“民調(diào)評(píng)警”、焦作孟州警方開(kāi)展的民警述職述廉、群眾集中開(kāi)展評(píng)議的“社區(qū)民警兩述一評(píng)”、首都社區(qū)民警述職述廉百姓“考官”等活動(dòng)，在社區(qū)民警評(píng)估過(guò)程中，積極推動(dòng)社會(huì)公眾的參與，充分體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)外部顧客的重視與尊重，取得了良好的效果。

(二)社區(qū)民警的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)更加重視外部顧客的滿意度

“顧客導(dǎo)向”追求顧客滿意度的最大化，而顧客是否滿意，需要對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)。誠(chéng)然，不同地方的基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)該具有關(guān)于其績(jī)效的不同要求，但是對(duì)于任何一個(gè)基層公安機(jī)關(guān)的績(jī)效都應(yīng)該遵循這樣的評(píng)價(jià)原則，即社區(qū)民警工作的開(kāi)展和效果是否得到了最大多數(shù)人民群眾的認(rèn)可和贊同。通過(guò)人民群眾對(duì)社區(qū)民警績(jī)效認(rèn)可和贊同的評(píng)價(jià)機(jī)制，可以非?？陀^地對(duì)基層警務(wù)績(jī)效作出公正合理的評(píng)價(jià)。社區(qū)警務(wù)考核指標(biāo)的制定主要圍繞社區(qū)民警五大職責(zé)展開(kāi)，除了對(duì)人口管理、信息收集、治安秩序維護(hù)等工作績(jī)效進(jìn)行考核外，其中還包括為民服務(wù)工作，此項(xiàng)內(nèi)容主要是通過(guò)測(cè)評(píng)群眾滿意度等進(jìn)行。如邵陽(yáng)市雙清區(qū)開(kāi)展的社區(qū)干部隊(duì)伍和社區(qū)民警滿意度測(cè)評(píng)、浙江警方開(kāi)展的全省“十個(gè)老百姓滿意社區(qū)警務(wù)室和社區(qū)民警”測(cè)評(píng)等活動(dòng)，都體現(xiàn)了人民群眾滿意度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，已經(jīng)被各地基層單位在實(shí)踐操作中加以重視和運(yùn)用。

(三)社區(qū)民警的績(jī)效評(píng)估程序機(jī)制實(shí)現(xiàn)由“封閉”向“公開(kāi)”的轉(zhuǎn)變

“政務(wù)公開(kāi)是現(xiàn)代民主國(guó)家政府的一項(xiàng)基本原則，陽(yáng)光下的政府將迫使政府把自己的所作所為公之于眾”［9］。公眾了解、掌握行政信息，是其參與績(jī)效評(píng)估、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要前提。而我國(guó)傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估程序帶有很大的封閉性、神秘性，政府政策、法規(guī)、程序等行政信息很少對(duì)外公布，政府和公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題?！邦櫩蛯?dǎo)向”則讓社區(qū)民警直面公眾，促進(jìn)了評(píng)估程序的公開(kāi)，促使社區(qū)警務(wù)工作逐漸從封閉走向公開(kāi)。近年來(lái)，基層公安機(jī)關(guān)在警務(wù)公開(kāi)建設(shè)上，已經(jīng)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。如浙江警方開(kāi)展的“走進(jìn)派出所，警營(yíng)一日行”活動(dòng)，株洲市公安局圍繞群眾滿意做文章不斷深化警務(wù)公開(kāi)工作，績(jī)效考核中社區(qū)民警述職述廉，也體現(xiàn)了警務(wù)公開(kāi)的理念。

(四)建立獎(jiǎng)懲制及回應(yīng)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警的績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用

首先，社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估建立了激勵(lì)及責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)民警工作的積極性?！邦櫩蛯?dǎo)向”一再通過(guò)內(nèi)外部顧客之間的關(guān)系，論證內(nèi)部顧客也是“上帝”［10］的觀念。內(nèi)部顧客即社區(qū)民警作為開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作的主導(dǎo)，其“上帝”地位不容置疑。社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估通過(guò)建立激勵(lì)、約束機(jī)制，激發(fā)社區(qū)民警自覺(jué)提高服務(wù)品質(zhì)。為此，地方也普遍運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制，如首都警方對(duì)社區(qū)公眾進(jìn)行測(cè)評(píng)后，派出所首先會(huì)對(duì)滿意率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如果居民對(duì)社區(qū)民警普遍不滿意，民警不但不能評(píng)優(yōu)晉級(jí)，甚至還要撤換崗位。首都警方的做法，將考核結(jié)果和社區(qū)民警的切身利益結(jié)合起來(lái)，在對(duì)社區(qū)民警約束的同時(shí)，更重要的是實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)民警工作積極性和責(zé)任感的調(diào)動(dòng)及培養(yǎng)。

其次，社區(qū)警務(wù)也要求及時(shí)建立回應(yīng)機(jī)制，結(jié)合顧客的意見(jiàn)和建議，對(duì)社區(qū)民警的現(xiàn)有工作進(jìn)行整改?；貞?yīng)性是衡量顧客導(dǎo)向政府建設(shè)的指標(biāo)之一。良好的回應(yīng)性不僅體現(xiàn)了政府的高效率，還體現(xiàn)了對(duì)顧客充分的尊重，有利于提升群眾的滿意度。其中，北京市公安局的做法對(duì)基層公安機(jī)關(guān)的績(jī)效評(píng)估回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建存在一定的借鑒意義。該局要求各派出所和社區(qū)民警對(duì)社區(qū)居民提出的意見(jiàn)建議要分析、整改，并向社區(qū)居民進(jìn)行反饋。對(duì)居民提出的意見(jiàn)建議，派出所和社區(qū)民警能立即整改的要立即整改;對(duì)一時(shí)不能整改的要制定整改措施，明確整改的責(zé)任人、整改時(shí)限和整改措施;對(duì)不屬于自己職責(zé)范圍的，要根據(jù)職責(zé)分工，向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行反映上報(bào)。對(duì)社區(qū)居民提出的合理化意見(jiàn)和建議，派出所和社區(qū)民警要在整改后一個(gè)月內(nèi)，通過(guò)登門(mén)走訪、張貼通知、發(fā)布消息等形式，向轄區(qū)群眾反饋。

四、“顧客導(dǎo)向”視野下完善社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制的對(duì)策

“顧客導(dǎo)向”順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府的時(shí)代要求，反映了世界各國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的共同趨勢(shì)，越來(lái)越得到社會(huì)各界的共同認(rèn)可。但我國(guó)社區(qū)民警績(jī)效評(píng)價(jià)又處于剛剛起步階段，“顧客導(dǎo)向”在實(shí)際運(yùn)用于社區(qū)民警績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中仍然面臨著許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要在實(shí)踐的過(guò)程中結(jié)合具體情況逐步加以完善。實(shí)踐中要使“顧客導(dǎo)向”社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估不致走形，必須把握好以下幾點(diǎn)。

(一)合理運(yùn)用內(nèi)外部評(píng)估主體的有效結(jié)合，避免績(jī)效評(píng)估主體的絕對(duì)化

績(jī)效評(píng)估不僅是對(duì)社區(qū)民警工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種機(jī)制，也是公眾表達(dá)意志的一種方式。“顧客導(dǎo)向”要求將公眾需求作為政府公共部門(mén)存在、發(fā)展的前提和政府績(jī)效評(píng)估遵循的目標(biāo)。在對(duì)公眾負(fù)責(zé)理念指引下，公安機(jī)關(guān)及社區(qū)民警會(huì)改變其行為模式，更多地將注意力放在公眾身上，并盡可能采取最有效的方式去回應(yīng)公眾的需求，從而引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)日益滿足顧客各種不斷變化的需求。

目前，已有許多地區(qū)采取社區(qū)公眾為民警打分的考核方法。這一做法體現(xiàn)了以顧客為本理念在社區(qū)警務(wù)中的凸顯，有利于提高民眾滿意度。但同時(shí)也應(yīng)注意，社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估主體不應(yīng)該只有社區(qū)公眾。社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估主體不能簡(jiǎn)單追求從過(guò)“右”到過(guò)“左”的轉(zhuǎn)變?！捌髽I(yè)管理領(lǐng)域經(jīng)常說(shuō)到的360度全方位評(píng)估技術(shù)指的是從不同視角進(jìn)行的評(píng)估，并非全員評(píng)估。如何組合評(píng)估主體，做到既經(jīng)濟(jì)又科學(xué)，這是構(gòu)架評(píng)估模式、建立評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)”［11］。

任何評(píng)估主體的絕對(duì)化都會(huì)造成消極影響，要做到內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估的合理結(jié)合。即將外部評(píng)估主體，產(chǎn)品和服務(wù)的享用者——社區(qū)公眾與獨(dú)立第三方組織及內(nèi)部評(píng)估主體，公安內(nèi)部人員——社區(qū)民警本身和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來(lái)。

(二)優(yōu)化以顧客滿意度為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，合理確定“顧客”意見(jiàn)的權(quán)重

不同于企業(yè)利潤(rùn)最大化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，政府在確定績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)存在價(jià)值層面和技術(shù)層面的困難。缺乏制度化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，正是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估科學(xué)化的主要障礙［12］?！邦櫩蛯?dǎo)向”力圖將企業(yè)管理的先進(jìn)理念引入政府，但政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間存在本質(zhì)差別。社區(qū)警務(wù)工作目標(biāo)具有多元性、靈活性等特點(diǎn)，其產(chǎn)出多為無(wú)形產(chǎn)品與服務(wù)，難以簡(jiǎn)單量化。另外，公眾對(duì)社區(qū)警務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)存在主要公眾評(píng)價(jià)與次要公眾評(píng)價(jià)、整體性評(píng)價(jià)與局部性評(píng)價(jià)、長(zhǎng)遠(yuǎn)性評(píng)價(jià)與短期性評(píng)價(jià)之分，所以，“顧客導(dǎo)向”并不是盲目的，它要求科學(xué)合理地確定誰(shuí)是顧客，要界定公民意見(jiàn)在績(jī)效評(píng)估中的適當(dāng)比重［13］。但目前一些地方的社區(qū)民警評(píng)估方法過(guò)于粗放和簡(jiǎn)單，如某地由市民當(dāng)“裁判員”，社區(qū)民警接受群眾“打分”，得分靠前的民警和派出所領(lǐng)導(dǎo)可記功、優(yōu)先提拔，連續(xù)兩年排后十的民警將被評(píng)定為不稱職，派出所領(lǐng)導(dǎo)則要被免職。像這種在了解公民的需求和評(píng)議時(shí)，就是讓民眾簡(jiǎn)單做做選擇題，“末位淘汰”中只要末位就一律淘汰顯然不合理。

當(dāng)前，發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)逐漸降低“政府自我評(píng)價(jià)”的“權(quán)重”，相應(yīng)逐漸提高“社會(huì)評(píng)議(公民評(píng)議)”和“獨(dú)立評(píng)價(jià)組織”評(píng)價(jià)的“權(quán)重”［14］。具體地說(shuō)，2010年前，“公眾評(píng)議”可占總比重的30～40%，“內(nèi)部評(píng)價(jià)”可占總比重的50～40%，“第三方組織”評(píng)價(jià)可占總比重的20%。2010年后，“公眾評(píng)議”可占總比重的50%左右，“內(nèi)部評(píng)價(jià)”可占總比重的30%左右，“第三方組織”可占總比重的20%左右。(如無(wú)“第三方組織”或“第三方組織”的評(píng)價(jià)不計(jì)算比重，“外部評(píng)價(jià)”和“內(nèi)部評(píng)價(jià)”可各占50%左右。)遠(yuǎn)期，“外部評(píng)價(jià)”應(yīng)占比重的100%［15］。

(三)完善以顧客為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估程序機(jī)制，推動(dòng)第三方組織及警務(wù)公開(kāi)的建設(shè)

評(píng)估程序涉及操作方法、步驟等問(wèn)題。這里需注意的是，當(dāng)以顧客為導(dǎo)向的社區(qū)警務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制建立后，社區(qū)公眾作為評(píng)估主體參與績(jī)效評(píng)估，社區(qū)公眾的代表性就要進(jìn)一步論證。如何確保代表的參與性與廣泛性，如何確定參與評(píng)估群眾的數(shù)量及評(píng)估形式，當(dāng)社區(qū)公眾參與評(píng)估后誰(shuí)來(lái)主持評(píng)估的進(jìn)行，參照國(guó)際上由第三方機(jī)構(gòu)來(lái)主持的經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)還存在哪些難題要克服，以上涉及技術(shù)操作的問(wèn)題，仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

1.合理確定參與評(píng)估的社會(huì)公眾的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、比例及評(píng)估形式等

首先，社會(huì)公眾要有一定的參加數(shù)量。一般來(lái)說(shuō)，至少要達(dá)到50人［16］，一個(gè)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估才有一定的覆蓋面。其次，社會(huì)公眾要有適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)。社區(qū)警務(wù)工作開(kāi)展的對(duì)象可以區(qū)分為服務(wù)對(duì)象、執(zhí)法對(duì)象和管制對(duì)象等，滿意原則在三者身上實(shí)施程度是不同的。因此，社會(huì)公眾參加評(píng)估要考慮到以上三種不同人員的組合。再次，社會(huì)公眾要有一定的比例。參與評(píng)估的社會(huì)公眾不僅要有適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)，還要有一定的比例，以保證評(píng)估的有效性。一般來(lái)說(shuō)，警務(wù)行為曾直接作用的社會(huì)公眾要占總體數(shù)量的一半以上。最后，從實(shí)際的運(yùn)行實(shí)踐和運(yùn)行效果分析，評(píng)估可以采用發(fā)放問(wèn)卷的形式。考慮到問(wèn)卷調(diào)查表不一定能夠全額回收，發(fā)放的問(wèn)卷調(diào)查表數(shù)量肯定要大于需要回收的數(shù)量。

2.培育公民的顧客意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)評(píng)價(jià)第三方中介組織的發(fā)展

“顧客導(dǎo)向”的一個(gè)重要前提是存在成熟、理性的顧客群體，現(xiàn)代民主社會(huì)的發(fā)展理應(yīng)伴隨著具有顧客意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的公民群體的不斷壯大。但這恰恰是中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)中所缺乏的。由于傳統(tǒng)體制和思維及行為模式慣性的影響，當(dāng)前，社區(qū)公眾面臨著參與積極性不高、參與意識(shí)與能力較低下等問(wèn)題。面對(duì)此種情況，要避免上文所述的“信息不對(duì)稱”以及“暗箱操作”現(xiàn)實(shí)困境，解決顧客權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的現(xiàn)狀，可以在政府自身進(jìn)行績(jī)效管理的同時(shí)，積極推動(dòng)獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估組織的發(fā)展，加強(qiáng)外部監(jiān)督。第三方組織參與社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估，不僅可以作為社會(huì)外部公眾的一部分，以更科學(xué)、專業(yè)的視角對(duì)社區(qū)民警進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)，可以將對(duì)外部社會(huì)公眾的評(píng)估工作交由第三方組織負(fù)責(zé)。如參加評(píng)估公眾的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、比例的確定，調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)、發(fā)放、回收及分析都可以由第三方來(lái)負(fù)責(zé)，從而讓社會(huì)公眾在此種制度安排下，逐漸培育起自身的顧客意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。

我們可以考慮效仿英國(guó)的做法，吸收一個(gè)既熟悉公安業(yè)務(wù)又有獨(dú)立主體地位的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。由權(quán)威性的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或非政府組織對(duì)政府一些特殊行為進(jìn)行評(píng)估是世界上許多國(guó)家的普遍做法，這是提高評(píng)估程序精確度和可信度的有效手段。當(dāng)然我國(guó)還沒(méi)有專業(yè)的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)(有的地方政府把這種性質(zhì)的考核工作交給高校來(lái)做，如上海等)，這是我們需要研究的一個(gè)課題。這種第三方的機(jī)構(gòu)多是非營(yíng)利性質(zhì)的非政府組織，它們以專業(yè)且完全置身考核系統(tǒng)之外的身份出現(xiàn)在整個(gè)考核過(guò)程中，體制之外的角色定位也使得它們不容易受其他因素的影響，不僅更專業(yè)，也將更高效。

(四)加快建設(shè)以顧客為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，完善獎(jiǎng)懲及回應(yīng)機(jī)制

當(dāng)前社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估機(jī)制存在問(wèn)題主要是約束及懲罰機(jī)制的實(shí)施難以兌現(xiàn)。和激勵(lì)機(jī)制相比，約束及懲罰機(jī)制更易遭遇種種阻礙。根據(jù)筆者在基層部門(mén)的調(diào)查，考核排名靠后的民警一般是年齡較大、警齡較長(zhǎng)的老民警，綜合多方面因素，領(lǐng)導(dǎo)者往往缺少兌現(xiàn)制度的決心。為此，筆者認(rèn)為，除了領(lǐng)導(dǎo)者要轉(zhuǎn)變觀念，還可以從以下幾個(gè)方面加以改善。

1.建立有效的社區(qū)民警績(jī)效考核評(píng)估激勵(lì)機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制

首先，即要充分認(rèn)識(shí)精神及心理激勵(lì)的力量，合理利用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)可以通過(guò)評(píng)優(yōu)嘉獎(jiǎng)、提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)提前晉升等措施激勵(lì)社區(qū)民警的榮譽(yù)感和成就感;也可以通過(guò)制定績(jī)效工資、績(jī)效獎(jiǎng)金、帶薪休假等制度進(jìn)行鼓勵(lì)。

其次，合理采用負(fù)激勵(lì)，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，必須建立行之有效的責(zé)任追究機(jī)制。由于“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，沒(méi)有制約的權(quán)力只會(huì)導(dǎo)致效率的低下乃至腐敗、尋租等問(wèn)題的產(chǎn)生。因而，責(zé)任追究機(jī)制的建立對(duì)權(quán)力起到了一定的制約作用，也可以保證公民權(quán)更好地得以實(shí)現(xiàn)。因此有必要通過(guò)組織告誡、責(zé)令改正、大會(huì)點(diǎn)名批評(píng)、扣發(fā)獎(jiǎng)金、末位離崗培訓(xùn)、待崗、末位調(diào)整工作崗位、辭退等制度的實(shí)施明確職責(zé)，做到獎(jiǎng)懲分明，由此激發(fā)社區(qū)民警的責(zé)任感。

然而，一些地方公安機(jī)關(guān)在社區(qū)民警考核結(jié)果出來(lái)以后，并沒(méi)有將考核結(jié)果按考核制度規(guī)定一一予以兌現(xiàn)，尤其是一些懲罰措施兌現(xiàn)的程度較低。一些領(lǐng)導(dǎo)缺乏真正執(zhí)行的決心和魄力，太多的既得利益和種種人情因素使得許多處罰措施被“束之高閣”。當(dāng)然，約束的目的重在激勵(lì)，因此尤其要重視獎(jiǎng)懲程序的公平、公正、公開(kāi)，建立考核申訴機(jī)制，保障在考核過(guò)程中民警的合法權(quán)益不受侵犯。

2.建立并貫徹實(shí)施警方回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)與公眾的溝通

“顧客導(dǎo)向”社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估扭轉(zhuǎn)了包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府管理過(guò)程中的自我中心主義，確立了管理客體中心主義原則，公眾的滿意度隨之引入公共行政的中心。社區(qū)民警績(jī)效評(píng)估是對(duì)社區(qū)民警前一階段工作的反饋，反饋的結(jié)果又會(huì)成為公安機(jī)關(guān)下一階段工作的“歷史之鏡”，警察部門(mén)對(duì)這些反饋出來(lái)的問(wèn)題采取什么樣的態(tài)度、怎樣去解決和改進(jìn)以及結(jié)果如何，直接影響到評(píng)估本身的績(jī)效。面對(duì)社區(qū)公眾，要將評(píng)估回應(yīng)機(jī)制納入總體考核機(jī)制中來(lái)，重視反饋出的問(wèn)題，以求快速、有效地解決當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題，從而推動(dòng)社區(qū)民警工作開(kāi)展的良性循環(huán)，提高公眾滿意度，并避免“為考核而考核”的嚴(yán)重形式主義現(xiàn)象。

正如上文所提到的北京市公安局的做法，建立回應(yīng)反饋機(jī)制是值得廣而效仿的。但根據(jù)媒體的調(diào)查，民眾對(duì)于“聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、建議及反饋”的考評(píng)，結(jié)果并不統(tǒng)一［19］。這從一個(gè)側(cè)面也反映出，在實(shí)踐中，回應(yīng)機(jī)制雖然已經(jīng)建立，然而在很大程度上，還沒(méi)有良好地貫徹下去，公安機(jī)關(guān)的做法和制度要求仍有一定差距。

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