匡 萍

新公共管理視角下政府經(jīng)濟(jì)職能定位的思考

匡 萍

分析了我國(guó)政府在履行經(jīng)濟(jì)職能過程中的缺位、越位、錯(cuò)位和失效現(xiàn)象。按照新公共管理理念，闡述了重塑和發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)職能的路徑。

新公共管理；政府職能；宏觀調(diào)控；公共服務(wù)；市場(chǎng)監(jiān)督

20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷全球，各國(guó)紛紛步入公共行政改革新時(shí)代，借用私營(yíng)部門的管理技術(shù)重塑政府，注重政策職能與管理職能的分離，由過去的以公共權(quán)力為核心的消極行政向以公共服務(wù)為核心的積極行政轉(zhuǎn)變。歐洲經(jīng)合組織（OECD）1995年度的公共管理發(fā)展報(bào)告 《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國(guó)家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國(guó)家的公共管理改革具有一個(gè)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。

新公共管理模式建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式批判的基礎(chǔ)上。傳統(tǒng)行政理論主要建立在政治與行政二分理論和官僚制理論之上。然而，現(xiàn)實(shí)中政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的，所謂不包含任何價(jià)值判斷的公共行政并不存在。官僚制由于本身的形式不透明性、組織僵化和等級(jí)制的特點(diǎn)，與民主制發(fā)生沖突是在所難免。實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政模式的缺陷日益明顯，社會(huì)公眾認(rèn)為政府在社會(huì)管理中浪費(fèi)資源過多、介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多、管理方式僵化、工作效率低下，迫切要求削減政府職能并改革其管理方法。

一、政府在履行經(jīng)濟(jì)職能中的缺陷

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該主要表現(xiàn)為監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行、維護(hù)市場(chǎng)程序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)政府不斷改革和創(chuàng)新公共管理方式方法，但不能否認(rèn)的是，目前政府在履行經(jīng)濟(jì)職能過程中依然存在嚴(yán)重的缺陷。

（一）政府職能的缺位

政府職能的缺位是指本應(yīng)該由政府承擔(dān)的責(zé)任或者提供的公共物品或服務(wù)，政府沒有做，或即使做了卻沒有做好。我國(guó)政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)因?yàn)檫^份強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體性與可持續(xù)性，為了眼前的利益，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略。在這方面，政府職能的缺失主要表現(xiàn)在管理不到位，管理手段粗糙，沒能達(dá)到預(yù)期目的。如對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障服務(wù)的供給不足，對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、自然資源重視不夠，對(duì)交通設(shè)施、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)滯后。

（二）政府職能的越位

政府職能的越位是指政府受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期存在的惰性影響以及自身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，代替市場(chǎng)配置資源，包攬了本應(yīng)由市場(chǎng)做的事情。在政府與市場(chǎng)關(guān)系方面，表現(xiàn)為政府過度干預(yù)市場(chǎng)，甚至凌駕于市場(chǎng)之上，政府權(quán)力部門化傾向嚴(yán)重。在政府與企業(yè)關(guān)系方面，表現(xiàn)為政府直接管理企業(yè)或變相經(jīng)營(yíng)企業(yè)，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在政府與社會(huì)關(guān)系方面，主要表現(xiàn)為政府干預(yù)社會(huì)中介組織，阻礙社會(huì)中介組織的作用發(fā)揮。

（三）政府職能的錯(cuò)位

政府職能的錯(cuò)位是由于政府內(nèi)部各職能部門界限不明確，既影響行政效率的改善，又導(dǎo)致政府管理的無(wú)序。主要表現(xiàn)為：中央政府與地方政府之間，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，越位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；同時(shí)，政府各部門之間職能交叉，職權(quán)劃分不清，遇到權(quán)益相互爭(zhēng)奪，遇到責(zé)任相互推諉。

（四）政府失效

政府失效是由于政府管理機(jī)制本身存在缺陷而導(dǎo)致的，這也是目前各國(guó)政府普遍面臨的問題。由于政府依然習(xí)慣于主要靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，不善于用經(jīng)濟(jì)、法律手段，管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往背離市場(chǎng)規(guī)律，導(dǎo)致無(wú)謂成本的增加和社會(huì)資源的浪費(fèi)。

二、對(duì)重塑我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的思考

政府的經(jīng)濟(jì)職能，是指以政府機(jī)構(gòu)為行為主體，從社會(huì)生活總體的角度，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)的功能，它是政府為了達(dá)到自己的目標(biāo)而采取的組織和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種方式、方法的總稱。政府到底應(yīng)當(dāng)如何履行經(jīng)濟(jì)職能，才能最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呢？以市場(chǎng)機(jī)制為基本價(jià)值取向，追求經(jīng)濟(jì)效率的新公共管理理論認(rèn)為，一是公共部門應(yīng)該向市場(chǎng)化發(fā)展，即將公共活動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)入私人部門，它通過各種民營(yíng)化包括合同外包的方式發(fā)生；二是不斷脫離官僚體制的束縛。

（一）注重履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，糾正市場(chǎng)失靈

新公共管理理論要求政府壓縮職能，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理模式。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過的 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，未來(lái)將以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主，行政手段為輔來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展。為此，一方面，應(yīng)當(dāng)根本性地轉(zhuǎn)變政府管理思路，由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。在這一過程中，政府主要采取間接、靈活的調(diào)控手段，避免對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù)。凡是市場(chǎng)有效的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)當(dāng)介入，只需要在自身職能范圍內(nèi)盡可能創(chuàng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。市場(chǎng)一旦出現(xiàn)失效，也并不意味著政府就應(yīng)直接干預(yù)。只有在政府干預(yù)確實(shí)必須，而且能夠體現(xiàn)效率時(shí)才應(yīng)該介入。另一方面，在我國(guó)市場(chǎng)體制不斷深化的過程中，應(yīng)當(dāng)徹底轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，從傳統(tǒng)的、直接的以行政方法為主，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以經(jīng)濟(jì)、法律方法為主，從而更好地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控的主導(dǎo)作用。

（二）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，維護(hù)社會(huì)公平正義

新公共管理理論認(rèn)為，公共管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益，政府不應(yīng)該追求自己?jiǎn)为?dú)的利益，而應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。公共權(quán)力及管理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的基本目的是為公眾服務(wù)，接受公眾監(jiān)督。因此，現(xiàn)代的政府本質(zhì)上應(yīng)該是服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，就是政府摒棄原有的官僚主義作風(fēng)，樹立以人為本的服務(wù)理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，通過提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)，不斷滿足社會(huì)公眾的實(shí)際需要。首先，要著力于創(chuàng)造有利于企業(yè)發(fā)展的寬松的政策環(huán)境和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分發(fā)揮政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督市場(chǎng)的職能，建立起更加規(guī)范、廉潔、高效、公正、透明的行政體制，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，要不斷加快公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的均等化，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾普遍享受基本公共服務(wù)的目標(biāo)。最后，在市場(chǎng)調(diào)控過程中，政府應(yīng)當(dāng)妥善處理公平與效率的關(guān)系。通過建立科學(xué)規(guī)范的收入分配機(jī)制，逐步縮小收入差距。通過相關(guān)的財(cái)政金融稅收政策，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)、治理貧困。逐步健全社會(huì)保障制度，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（三）強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督職能，推進(jìn)行政審批制度改革

我國(guó)的市場(chǎng)秩序還不夠規(guī)范完善，相關(guān)的法律法規(guī)沒有建立起來(lái)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。不同地區(qū)的地方保護(hù)主義和行政壟斷情況嚴(yán)重，市場(chǎng)秩序與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較為混亂，政府職能存在嚴(yán)重缺位現(xiàn)象。為進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，必須建立健全市場(chǎng)管理制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。首先，要加快法律法規(guī)體系建設(shè)，通過法律制度的完善，逐步打破帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩的行政壟斷和地區(qū)封鎖，為建立全國(guó)統(tǒng)一的開放市場(chǎng)創(chuàng)造良好的制度條件。其次，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，嚴(yán)格執(zhí)法力度，以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，行政手段為輔，堅(jiān)決打擊各種市場(chǎng)違法亂紀(jì)行為，堅(jiān)決維護(hù)市場(chǎng)秩序。最后，繼續(xù)深化市場(chǎng)監(jiān)督管理體制改革，逐步建立和培育依法行政、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督等不同主體共同參與的市場(chǎng)監(jiān)管體系。

不合理、低效率的項(xiàng)目審批制度，體現(xiàn)了我國(guó)政府在履行經(jīng)濟(jì)職能中的越位，一定程度上影響了國(guó)內(nèi)投資環(huán)境的完善和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的培養(yǎng)。因此，迫切需要改革我國(guó)的行政審批制度。第一，要明確政府審批職責(zé)，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，逐步縮小審批范圍和審批事項(xiàng)。同時(shí)，要提高審批效率，減少審批環(huán)節(jié)和縮短審批周期。第二，要加強(qiáng)審批監(jiān)督機(jī)制，對(duì)審批項(xiàng)目實(shí)施跟蹤監(jiān)督。目前我國(guó)行政審批部門普遍存在重審批、輕監(jiān)管，重權(quán)力、輕職責(zé)的現(xiàn)象，項(xiàng)目違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。第三，要引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范審批程序，公開審批標(biāo)準(zhǔn)，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，提高行政審批的透明度。

（四）依法行政，促進(jìn)政府的廉潔、高效

要進(jìn)一步推進(jìn)政府管理的法制化建設(shè)。政府要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變工作方式，提高工作效率，就必須做到依法行政。要在全國(guó)范圍內(nèi)建立完善的依法行政體制，使政府行政過程公開、透明。政府部門要轉(zhuǎn)變工作思路，摒棄陳舊落后的管理模式，引入科學(xué)的現(xiàn)代管理理論，由隨意裁決變?yōu)橐婪ㄞk事，由消極行政變?yōu)橐婪ㄐ姓?/p>

在依法行政基礎(chǔ)上，建設(shè)廉潔、高效的政府。建設(shè)廉潔勤政、務(wù)實(shí)高效的政府，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展的首要前提。建設(shè)廉潔政府，就是要從思想上重視反腐敗工作，建立起必要的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制。政府要加強(qiáng)自律，并按照公開、公正、便民的原則，將行政事項(xiàng)公之于眾，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。建設(shè)高效政府，首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行干部人事制度改革；其次要推進(jìn)行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，杜絕官僚作風(fēng)。

我國(guó)政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到管理理念創(chuàng)新的重要性并采取了積極行動(dòng)。2005年初，溫家寶總理針對(duì)政府職能提出了“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”十六字方針。十屆全國(guó)人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告確立了服務(wù)型政府在政府職能轉(zhuǎn)變過程中的核心地位。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府提出了思路。新公共管理理論為我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的重塑提供了新的思路，可作為我國(guó)公共管理改革的重要依據(jù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們應(yīng)該盡快引入新公共管理理論，深化行政管理體制改革，盡快轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，樹立政府廉潔、責(zé)任、高效、務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的新形象。

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（編輯：米盛）

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1673-1999（2011）07-0015-02

匡萍（1980-），女，山東青島人，聊城大學(xué)（山東聊城252059）商學(xué)院講師，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

2011-02-07