胡顯莉，陳出新

(1.重慶理工大學會計學院，重慶 400044;2.四川瀘州市委黨校，四川瀘州 646000)

重慶宅基地地票交易中的農民權益保護問題分析

胡顯莉1，陳出新2

(1.重慶理工大學會計學院，重慶 400044;2.四川瀘州市委黨校，四川瀘州 646000)

重慶地票制度是我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的重要實踐，開創(chuàng)了城鄉(xiāng)土地流轉的新路徑，宅基地地票交易是其中重要的一部分。基于宅基地對農民的重要功能價值，以及宅基地地票交易對農民產生的重大影響，分析重慶宅基地地票交易中可能存在的損害農民權益的情況，在此基礎上，提出建立健全地票制度設計、完善地票交易收益分配機制等保護農民權益的政策建議。

“地票”;宅基地;農民權益保護

農村宅基地的價值通過“地票”交易加以體現(xiàn)，是我國農村土地流轉制度改革中的一種新的嘗試。對“地票”交易從其產生之日起，無論是理論界還是實務界都存在爭議，已然成為人們關注的一個熱點。不可否認，宅基地“地票”交易中的農民權益保護問題又是這一熱點中的熱點問題。

一、重慶宅基地“地票”交易產生背景

隨著改革的不斷深入，工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，城市快速發(fā)展吸引了大量的農民進城，許多農民進城務工、經商。一方面，城鄉(xiāng)人口比例的動態(tài)結構調整，以及第二三產業(yè)成為拉動經濟增長的主力，要求提供更多的城鎮(zhèn)建設用地，這導致城市建設用地日趨緊張;另一方面，農村人口流出和產業(yè)衰敗導致包括宅基地在內的農村建設用地的大量閑置。截止2010年，重慶有2億多農民從農村轉移到城市，城市化率達到53%，大量的農民進城務工，導致農地閑置情況嚴重，以重慶最早進行宅基地復墾試點的江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農戶中約有23%已經完全放棄了農地耕作，閑置或半閑置的建設用地粗估可達近3萬畝，農村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。農村建設用地總量與農村人口總量呈反向發(fā)展，這種不平衡為實現(xiàn)農村集體建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用提供了可能。

1978年我國農村實行土地家庭聯(lián)產承包責任制，變之前實行的“集體所有、集體經營”為“集體所有、農戶經營”，土地所有權和經營權實現(xiàn)了分離。實踐證明，這種模式在很大程度上推動了農村生產力的發(fā)展，但是，農村土地承包制并沒有解決農村土地所有權問題。再者農業(yè)基礎薄弱，農村的發(fā)展嚴重滯后，城鄉(xiāng)貧富差距沒有得到緩解，對農村土地流轉的新路徑的探索，是發(fā)展農村、消滅城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)全面小康的必然要求。

2007年，國務院批準重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū);2008年國土資源部頒發(fā)了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(以下簡稱《辦法》);2009年，國務院發(fā)布《關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，支持和指導重慶創(chuàng)新土地整理、復墾開發(fā)模式，嚴格農村宅基地管理，保障農戶宅基地用益物權，穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設用地培養(yǎng)掛鉤試點。這些政策的出臺為重慶地票產生搭建了制度平臺。

二、重慶宅基地“地票”交易制度概況

所謂地票，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發(fā)放的等量面積建設用地指標憑證。農村家庭只要擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源，其農村宅基地就可復墾為耕地置換成建設用地指標用于地票交易。重慶江津區(qū)作為試點，從2007年開始開展農村宅基地復墾，把分散的廢棄宅基地復墾成耕地，增加耕地面積 4 180畝。2008年12月4日，重慶市成立了全國首家農村土地交易所，并發(fā)布《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)推出了地票交易模式。截止2011年6月，累計交易6.26萬畝，成交103.3億元，成交均價為16.5萬/畝。

根據《暫行辦法》，凡農民家庭申請宅基地復墾，必須提供集體土地使用證或其他權屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定居所、穩(wěn)定生活來源的證明和所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料。宅基地“地票”嚴格按以下程序產生:1)市國土資源行政主管部門依據土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設，編制城鄉(xiāng)建設用地掛鉤專項規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經市人民政府批準后實施;2)土地權利人(包括農村集體經濟組織、農民家庭及擁有土地權屬的其他組織)向區(qū)縣(自治縣)國土資源部行政主管部門復墾立項申請，經批準后復墾所立項的土地;3)在土地復墾完畢后，復墾方向區(qū)縣(自治縣)國土資源行政主管部門提出農村土地復墾質量驗收申請;4)區(qū)縣(自治縣)國土資源行政主管部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標憑證。①《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》。“地票”形成后在重慶市農村土地交易所開展“地票”交易，將不同區(qū)域的掛鉤指標打包進行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。地票交易收益原則上大部分歸農民家庭所有，小部分歸農村集體經濟組織所有，具體分配比例由農戶與農村集體經濟組織協(xié)商確定。

重慶“地票”交易制度的設計是先把農村建設用地轉化成耕地之后，然后才在城市新增建設用地，以“先補后占”的用地模式，防止現(xiàn)有“先征后補”用地模式的弊端，以實現(xiàn)對耕地的保護。同時“地票”交易制度的設計使城鄉(xiāng)建設用地總量不增加、耕地總量不減少，有利于解決當前城市建設用地緊張的問題，有利于解決城市發(fā)展中的土地資源短缺與農村土地閑置的矛盾，有利于建立健全土地承包經營權流轉市場，帶動農村要素市場的發(fā)展。

三、重慶宅基地地票交易中不利于農民權益保護的因素

雖然總體來說，重慶的“地票”交易這一制度創(chuàng)新對于進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，切實保護耕地，實現(xiàn)城市反哺農村具有相當?shù)膬r值，但是該制度仍然存在一些問題可能影響農民利益進而影響地票交易制度的進一步發(fā)展。

(一)從“地票”的產生過程來看，農民的收益可能受到損失

根據《暫行辦法》的規(guī)定，農民家庭申請農村宅基地及其附屬設施用地復墾的，必須提供所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料。這一規(guī)定的目的是為了顧及農村集體經濟組織的利益，然而現(xiàn)實中有些農村集體經濟組織同意復墾的“書面材料”不過是個別村干部同意使用集體經濟組織印章的代名詞，即實際上是個別村干部的同意。顯然，重慶市政府顧及集體經濟組織利益的“良好主觀愿望”的結果卻是村干部極易利用同意權進行尋租活動，即該規(guī)定為政府的無意創(chuàng)租。政府無意創(chuàng)租的后果就是，本屬于復墾農民的復墾收益，其中一部分作為租金流向了村干部，使農民權益受到損失。

雖然《暫行辦法》未對“地票”交易的主體予以限制，但是我們應當看到，土地復墾需要有資金、組織、技術的全面支持才能完成，不是單個農民(戶)可以進行的小額項目。據了解，目前重慶每畝土地的復墾成本在4萬元到5萬元左右，在農民本身資金底子較薄，又無法通過抵押農村土地承包經營權從金融機構獲得貸款的情況下，農民通常是很難籌集到足夠支付復墾成本的資金的，因此在當前，由農民(戶)自行進行土地復墾是不太現(xiàn)實的。在實際中，以最早實行試點的江津區(qū)為例，城鎮(zhèn)建設用地指標的“生產”是由江津區(qū)人民政府出資成立的“江津區(qū)惠農有限公司(下稱惠農公司)”負責，農民(戶)并非是直接參與的主體。但這又會導致最后即便農民(戶)獲準通過對其宅基地進行復墾并獲得了“地票”，其所獲收益的其中一部分將支付土地整理公司，農民最終所獲收益仍然是有限的。

(二)“地票”交易的標的打包方式存在價格操縱的可能性，使農民處于弱勢

截止2011年6月，重慶農村土地交易所累計交易6.26萬畝，成交103.3億元，成交均價為16.5萬畝。重慶地票交易采用打包的方式，多是以百畝為交易單位拍賣。打包的方式交易雖然簡便，但是容易造成價格操縱，進而影響農民的最終收益。以2008年12月4日重慶農村土地交易所拍賣的兩宗地票為例，當時由12家單位參加競買兩宗地票共1 100畝指標(1 100畝分別打包成08001號地票(300畝建設用地指標)和08002號地票(800畝建設用地指標))，最終08001號的成交單價為8.53萬元/畝，而08002號地票的成交單價為8.02萬元/畝。地票由指標打包而成，兩張地票價格不同，表明不同地票包含的指標單價不同，會出現(xiàn)最終成交價格的差異。這一差價的產生不是由農民導致的，而是土地的打包方式所造成。而且這種打包方式的可操縱性，可能會使別有用心者通過精心設計的地票打包組合方式為某些開發(fā)者“定做”為特定的地票，從而使地票競標中只有一個買家，為地票競價埋下了隱患，使指標價格變得可操縱。指標價格操縱的結果就是參與操縱的競標企業(yè)獲利，出售指標的農民遭到較大的價格損失。

(三)復墾后耕地質量驗收程序的設計可能傷害農民權益

支撐中國的糧食安全是中國土地不可動搖的根本價值取向。中國肯定不會為了提高土地的經濟價值而將18億畝耕地用作房地產開發(fā)，“堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高”。①《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》。既要保證國家的耕地總量，又要解決城市建設用地緊張的問題，地票成為創(chuàng)新之舉。如何保證地票所對應的復墾耕地質量過硬，成了地票交易制度設計最值得重視的問題。根據《暫行辦法》，要核發(fā)地票，必須先由區(qū)縣國土資源部門按規(guī)定組織驗收，合格后，再向市國土資源部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標憑證(地票)。整個驗收復墾數(shù)量和質量環(huán)節(jié)都是由行政部門全盤負責，地方政府，既是復墾后耕地質量驗收的審批者，又是耕地復墾成本的支付者，也是復墾耕地帶來用地指標的受益者。但是復墾耕地未來直接使用者不是地方政府，因此地方政府有可能不會太關心復墾土地質量的好壞，難免復墾驗收時，考慮更多的是建設用地指標的問題，只關注指標的產生，而不關心復墾耕地質量是否達標，使得復墾耕地質量無法保障，損害未來使用這些復墾耕地的農民。

(四)從地票交易利益分配機制中來看，農民所得的實惠有限

根據《暫行辦法》，地票從產生、交易到落地涉及的利益主體眾多，但是并沒有一個明確的利益分配機制。在實踐中，目前重慶地票交易的收益分配是采取地票的轉讓收入分別用于支付復墾成本、對建設用地上的房屋比照征地的標準給予的補償和對新購房給予補貼，如還有結余則由區(qū)縣政府建立耕地保護基金。但據《中國經濟時報》記者在江津區(qū)的調查，沒有一位農民對地票的產生、交易和使用說得清楚，也不了解宅基地的退出和補償政策，農民拿到手中的補償其實比政策中規(guī)定的要少。結果是轉讓地票的農民不僅失去宅基地，還要因為重新購置新房而不得不用去畢生的積蓄，轉讓地票的收益讓其得的實惠十分有限。

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展以及其他替代性收入的增加，耕地對農村居民提高生活水平的影響日益減小，但是宅基地對于農民的重要意義并未淡化，它幾乎是農民的立足之地和立身之本，這次金融危機很多農民工失業(yè)回家，宅基地起了很好的保障作用，其價值和意義是進行復墾獲得并不豐厚的一次收入不能取代的，這也會影響農民復墾的積極性。進而可能引出另一問題:在地方政府的地票收入可觀，而農民復墾的積極性不高的情況下，會不會出現(xiàn)地方政府強迫農民搬遷的情況?而事實上很多地方的宅基地復墾帶有政府強制色彩。

四、對重慶宅基地地票交易中的農民權益保護的政策建議

根據《暫行辦法》，要形成地票，就要將農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地。復墾申請主體是“擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或是擁有該土地使用權的自然人”，顯然，擁有宅基地使用權的農民是復墾申請主體之一，在這個過程中，申請復墾的農民將失去宅基地及其附屬設施用地。農民所擁有的諸多權利，都是附在他們賴以安身立命的土地上，直接或間接地與土地相關聯(lián)，失去土地也就意味著失去了他們那些權利存在的基礎和現(xiàn)實條件。這些權利包括與農民的土地利益相關的財產權利、生存權利、就業(yè)權利、發(fā)展權、成員權，以及與土地有關的其他權利。根據《中華人民共和國土地管理法》第62條，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。①《中華人民共和國土地管理法》。在宅基地地票交易后，農村村民將不能再申請宅基地。從某種意義上來講，沒有宅基地的農村村民的身份已發(fā)生微妙的改變，由居住在農村的村民變?yōu)榫幼≡诔擎?zhèn)耕種在農村的農民。有專家認為，重慶市正在推行的“地票”模式，是對中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索，也是對戶籍制度改革的有利推動。隨著戶籍制度改革的不斷深入，進城居住的農民可能由“農村人”變?yōu)椤俺鞘腥恕?，最終不再擁有農村的土地。另外，城郊農民面臨其擁有土地承包經營權的耕地被征收，以用作城鎮(zhèn)土地，這部分農民由于耕地的失去而不得不進入城鎮(zhèn)務工，在我國城鄉(xiāng)二元經濟結構和戶籍管理的背景下，作為農民身份的農民在城市生活其權益一定程度上不可避免地會得不到保障。在重慶“地票”交易制度的實施和完善中不僅不能忽略對農民由于失去宅基地(土地)而喪失的利益的補償以及保證農民在交易過程中的公平受益，還要保障進城農民在失去土地后的生存權、發(fā)展權、受教育權、就業(yè)權等之前附著在土地上的權利。

(一)建立健全地票制度

科學合理的制度設計，是地票交易的順利進行和健康發(fā)展的保證，也是農民權益的有力保障。首先，完善地票制度設計，減少地票產生的環(huán)節(jié)。從目前的地票制度來看，政府為了照顧農村集體經濟組織的利益，規(guī)定農民宅基地復墾要經過農村集體經濟組織同意，這不僅可能產生尋租，還可能導致農民宅基地復墾的成本增加。宅基地復墾是復墾申請人根據《暫行辦法》的申請條件的自愿行為，應該取消必須提供所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料的規(guī)定，而將土地復墾申請直接提交區(qū)縣(自治縣)國土資源行政主管部門。

其次，完善地票交易機制。如前分析，目前的地票交易機制多數(shù)采用的是打包的方式進行，打包的優(yōu)點在于操作簡便，但是卻容易導致價格的操縱。為了減少操縱地票價格的可能性，應該改變重慶地票交易打包的方式，把最小的交易單位細化到每畝，鼓勵更多的投資者參與地票交易，使地票交易競價更充分，成交價格更體現(xiàn)地票價值。

第三，完善宅基地復墾的監(jiān)督機制以保障耕地質量。在驗收復墾數(shù)量和質量環(huán)節(jié)上由行政部門全盤負責驗收確認復墾耕地，這種沒有監(jiān)督的機制可能會導致復墾后土地質量得不到保證的現(xiàn)象。目前宅基地等農村建設用地復墾后，由土地復墾機構組織初驗，隨后是區(qū)國土房管局和農委組織驗收，最后便由市國土房管局和農委組織相關專家對相關復墾項目進行最后驗收。建議應當建立一個利益相關者之間的制約關系，將未來復墾耕地的使用者引入復墾驗收環(huán)節(jié)，在復墾立項實施前，首先確定未來復墾耕地的使用者，在驗收環(huán)節(jié)，在通過國土房管局和農委組織的專家的技術性的驗收的同時，還必須獲得未來復墾耕地使用者的簽字同意。如雙方在驗收問題上有異議，可以向人民法院提起訴訟。

(二)完善地票交易收益分配機制

地票交易收益分配涉及土地交易各方利益，必須維護農民的土地利益，實現(xiàn)土地流轉利益的共享。首先，在承認農民的土地占有權和收益權的基礎上，增加宅基地地票交易補償?shù)膬热?，提高補償標準，除了補償土地原有用途的價值、土地附著物，還應補償農民的土地使用權損失以及因失去土地而導致的各項間接成本;其次，將復墾權利證券化，使其可以通過土地交易所進行轉讓，變遠期收益為近期收益;第三，讓復墾農民按照合理比例共享指標溢價。

(三)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、勞動就業(yè)、義務教育和社會保障等制度，建立健全相關配套政策

農民是地票交易的主體，在交易的制度設計和過程中，要充分考慮農民的收益和保障問題，特別是地處西部地區(qū)的重慶，在重慶土地依然是農民生活的基本保障。農村土地所承載的就業(yè)功能的消亡有賴于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，而土地社會保障功能的消亡則有賴于社會保障機制的健全。保障農民權益不受損害，必須建立一套行之有效的制度，保障地票交易和城鎮(zhèn)化操作的規(guī)范化。要加快發(fā)展第二、三產業(yè)，提供就業(yè)機會，從根本上解決農民進城的就業(yè)問題;要加快建立健全適合農村的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療等社會保障體系，為因土地流轉失去土地的農民提供良好的社會保障;加大在教育、文化、衛(wèi)生等公共產品方面對農村的投入力度，提高農村文化生活水平;改革現(xiàn)行戶籍制度，消除附加在戶籍上的勞動、用工、住房、教育等不合理制度約束。

(四)建立法律援助和利益表達機制，加大政策的宣傳力度

在地票試驗初始，農民參與宅基地置換也許都能夠遵循自愿原則，而隨著地票帶來的經濟效益的凸顯，怎樣確保今后農民參與農地流轉完全依據自愿而不會演變成帶有強制色彩的拆遷?應建立和疏通土地流轉中農民的利益表達機制，使政府特別是上級決策機關能夠隨時聽到農民的聲音。農民是社會的弱勢群體，應為農民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權利建立通暢的渠道，使農民對土地權利的行使得到法律的保護。由于所受教育的有限，農民對政策的學習和理解都有限，政府應該做好相關政策的宣傳工作，力求讓每一個農民對政策能夠理解到位，對自己的合法權益有足夠的認知。

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Abstract:Chongqing’s securitized land exchange system is an important practice in China’s urban and rural construction land on quota of the increase and decrease，and pioneered a new path of the land circulation in urban and rural areas.The trade of county homestead use land ticket is an important part of it.Owing to the important function value that the county homestead use land has significant influence for farmers，it is necessary to analyze some problems which may appear to damage farmers’right in the trade of county homestead use land ticket，and presents some reasonable suggestions for protecting farmers’right.

Key words:land ticket;homestead;protection of farmers’right

Analysis of Farmers’Right Protection for Trade of Homestead Use Land Ticket in Chongqing

HU Xian-li1，CHEN Chu-xin2
(1.College of Accountancy，Chongqing University of Technology，Chongqing 400044，China; 2.Sichuan Luzhou Municipal Party Committee Party School，Luzhou 646000，China)

F127

A

1674－8425(2011)11－0057－05

2011－08－16

胡顯莉(1975—)，女，重慶人，博士研究生，講師，研究方向:經濟法。

(責任編輯 鄺坦勵)